CC BY
109
УДК 342.55
Смирнов Сергей Владимирович
кандидат политических наук, доцент Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Автор статьи рассматривает проблемы организации муниципальной власти в регионах России. В 2014 году регионам было дано право совместно с муниципалитетами самим определять оптимальные модели органов местного самоуправления и закреплять их в законе. В большинстве регионов пошли по пути жёсткой унификации, когда для всех муниципалитетов или для определённого их типа установлена единственно возможная форма власти. Но нельзя утверждать, что возможность выбора отсутствует везде. В Костромской области губернатор и депутаты сочли нужным и необходимым учесть опыт прошлых лет и закрепить в областном законе для муниципалитетов те формы организации власти, которые они для себя считают эффективными и оптимальными. Автор статьи утверждает, что в настоящее время завершается десятилетний этап реформирования местного самоуправления. Этот этап характеризуется проведением большого количества экспериментов, целью которых являлся поиск наиболее правильных и эффективных форм взаимодействия властей всех уровней.
Ключевые слова: местное самоуправление, организация муниципальной власти, глава муниципального образования, глава местной администрации, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, представительный орган.
С принятием в 2003 году нового Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался новый этап трансформации местного самоуправления как важнейшего института публичной власти. За прошедшее время в закон были внесены многочисленные изменения, которые касались, в том числе, и вопросов организации муниципальной власти. Регионам и муниципалитетам была дана возможность опробовать на практике различные модели и формы разделения компетенции между органами местного самоуправления, для того чтобы в конечном итоге выбрать наиболее оптимальную и эффективную.
В своём послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2013 года президент России В.В. Путин фактически предложил подвести своеобразную черту под прошедшим периодом и окончательно определиться со многими спорными вопросами организации муниципальной власти. В своём выступлении он отметил такие проблемы местного самоуправления, как разбалансированность объёма ответственности и ресурсов муниципалитетов, размытость полномочий различных уровней местного самоуправления, коррупцию, неопределённость правового статуса муниципальных районов, которые остались без важных полномочий в сфере образования, здравоохранения и социальной защиты. По мнению президента, необходимо «привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени», а важнейшей задачей должно стать «уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах» [5].
В целях реализации указанного поручения была создана Рабочая группа по совершенствованию
системы организации местного самоуправления под руководством главы Всероссийского совета местного самоуправления, депутата Государственной Думы Вячеслава Тимченко и главы Конгресса муниципальных образований, председателя Комитета Совета Федерации РФ по федеративному устройству, региональной политике и местному самоуправлению Степана Киричука. Итогом деятельности Рабочей группы стали принятые 27 мая 2014 года изменения в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в муниципальной среде известные как федеральный закон №136-ФЗ [7]: 1) субъекты Российской Федерации получили право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и региональными органами государственной власти путём принятия соответствующего закона; 2) были введены два новых вида муниципальных образования - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район; 3) часть вопросов местного значения, ранее закреплённых за сельскими поселениями, передана на уровень муниципальных районов; 4) предложены два варианта формирования представительного органа муниципального района: а) представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и из депутатов представительных органов этих поселений; б) представительный орган муниципального района может избираться на муниципальных выборах; 5) уточнены варианты моделей муниципальной исполнительной власти; 6) внесены изменения в порядок формирования конкурсных комиссий по назначению на контрактной основе глав местных администраций.
После вступления в силу этих изменений в федеральный закон о местном самоуправлении субъ-
© Смирнов С.В., 2016
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова .4J- № 2, 2016
231
екты федерации в течение шести месяцев должны были принять законы по вопросам организации муниципальной власти, а в течение трёх месяцев после принятия региональных законов уставы муниципальных образований должны быть приведены в соответствие с новыми требованиями федерального и регионального законодательства.
В ходе выездного заседания Совета при Президенте по развитию местного самоуправления 26 мая 2014 года в городе Иваново В.В. Путин разъяснил основные положения изменений, внесённых в закон о местном самоуправлении. В первую очередь, он обратил внимание на то, что речь не идёт о навязывании или обязательности тех или иных форм организации муниципальной власти, их императивности. По мнению президента, «каждая конкретная территория должна сама решить, как строить систему местной власти, какая форма организации местного самоуправления в наибольшей степени отвечает интересам граждан, будут ли они выбирать главу муниципального образования прямым голосованием или делегируют это право избранному ими же представительному органу муниципальной власти». Президент поставил перед руководителями регионов задачу по организации диалога с представителями органов власти муниципальных образований и муниципальным сообществом. Результатом такого диалога и должен стать закон об организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации [4].
Несмотря на многочисленные опасения о том, что в регионах России муниципальные выборы отменят, и главы муниципальных образований будут назначаться представительными органами, ситуацию нельзя назвать однозначной. Нами были проанализированы законы 24 субъектов Российской Федерации об организации муниципальной власти, принятые в 2014 году во исполнение федерального законодательства.
Достаточно чётко можно выделить два диаметральных подхода. Первый из них сформулирован в законе Амурской области, в соответствии с которым муниципальным образованиям предложены на выбор три модели организации власти: «Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию, либо избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса, либо избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию».
Второй подход представлен в большинстве рассмотренных законов субъектов и предполагает только одну модель муниципальной власти. Но в разных регионах она неодинакова. Так, Иванов-
ская, Саратовская, Смоленская, Тверская области, Алтайский, Камчатский и Приморский края избрали модель организации муниципальной власти, которая полностью исключает участие в ней населения: «Глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию». В законах Брянской, Калужской, Мурманской, Рязанской областей, республики Карачаево-Черкесия муниципалитетам также предложена единственная модель муниципальной власти, но иная: «Глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и исполняет полномочия его председателя, глава местной администрации назначается по контракту на конкурсной основе». Законы Томской и Иркутской областей, республики Хакасия, Чукотского автономного округа предполагают традиционную модель: «Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию».
В Курской области пошли по иному пути: главы муниципальных районов избираются на муниципальных выборах и возглавляют местную администрацию, а главы поселений и городских округов избираются представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, сроком на пять лет и возглавляют местную администрацию.
Ряд регионов (Московская, Костромская, Ярославская области) пошли по пути перечисления в своих законах всех муниципальных образований и закрепления за каждым из них той или иной модели организации власти. То есть в законе фактически закреплялась та правовая ситуация, которая уже существовала на тот момент.
В законах некоторых регионов особо оговорена система власти в административном центре. Например, главы Иркутска и Анадыря избираются представительным органом из своего состава и возглавляют местную администрацию, а глава Южно-Сахалинска, наоборот, избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.
Таким образом, в некоторых субъектах Российской Федерации муниципальные выборы предусмотрены в качестве единственного способа избрания глав муниципальных образований, какие-то регионы отдали предпочтение такому способу, как назначение по результатам конкурса, а часть регионов при определении способа наделения полномочиями исходила из сложившейся ситуации в муниципалитетах.
Особое внимание на себя обращает ситуация, сложившаяся в Иркутской области. В соответствии
232
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 2, 2016
с Законом Иркутской области от 30 мая 2014 г. №54-ОЗ «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» главы муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений избираются на выборах, а глава административного центра региона - города Иркутска - избирается представительным органом из состава депутатов. Это дало основание группе депутатов Государственной Думы РФ обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ. Они усмотрели неконституционность норм федерального закона №136-Ф3 в части того, что субъектам РФ дана избыточная возможность по своему усмотрению выбирать варианты структуры органов местного самоуправления, а также части 1.1 статьи 3 указанного Закона Иркутской области, согласно которой глава города Иркутска избирается представительным органом. По их мнению, установленный безальтернативный вариант замещения должности главы муниципального образования лишает население возможности самостоятельно определить наиболее предпочтительный способ избрания и статус главы городского округа.
Конституционный суд РФ с ними не согласился и выразил свою позицию в следующем. По мнению судей, органы государственной власти призваны оказывать на местное самоуправление регулирующее воздействие, в том числе путём определения параметров организационного устройства муниципальной власти. Свободные выборы имеют особую ценность в системе институтов народовластия, но они не являются единственно допустимым способом формирования органов публичной власти, а Конституция РФ прямо не называет главу муниципального образования в числе избираемых населением напрямую органов и должностных лиц публичной власти и не определяет какой-либо иной конкретный порядок замещения этой должности. Федеральный законодатель вправе вводить различные модели распределения компетенции в сфере организации местного самоуправления с учётом развития федеративных отношений, характера взаимосвязи субъекта и расположенных на его территории муниципальных образований, уровня социально-правовой активности и самоорганизации населения, реально складывающейся практики местного самоуправления. Федеральный законодатель вправе устанавливать в отношении определенной категории муниципальных образований конкретный способ наделения полномочиями главы муниципального образования, определять его место в структуре органов местного самоуправления в целях создания условий для эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с федеральными и региональными органами государственной власти. Административный центр региона обладает особым политико-
правовым статусом, имеет особые характеристики как место постоянного пребывания областного суда и арбитражного суда субъекта РФ, территориальных подразделений федеральных органов власти, как место расположения высших органов государственной власти субъекта РФ. Поэтому для такого вида муниципалитетов допустимо без установления каких-либо дополнительных критериев воспроизведение порядка избрания и определения места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного варианта [6].
В Костромской области, начиная с 2005 года, получили применение несколько моделей организации муниципальной власти. Наиболее массовое распространение получила модель, в соответствии с которой глава муниципального образования избирался населением на выборах и возглавлял местную администрацию, а депутаты из своего состава избирали председателя представительного органа (в 23 из 30 городских округов и муниципальных районов). Вторая модель предполагала, что глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа и является его председателем, а глава местной администрации назначается по конкурсу на контрактной основе (городские округа Буй и Волгореченск, Костромской, Островский, Павинский и Поназыревский муниципальные районы). Третья модель нашла своё применение в единственном муниципальном образовании -Солигаличском районе: глава муниципального образования избирается депутатами Собрания депутатов из своего состава и является его председателем, а глава местной администрации назначается на конкурсной основе.
В качестве примеров не совсем удачной практической реализации модели назначаемого по контракту главы местной администрации можно привести Солигаличский район и город Шарью.
В Солигаличском районе, начиная с 2005 года, получила свою реализацию модель муниципальной власти, когда глава муниципального образования является председателем Собрания депутатов, а глава администрации назначается по контракту. В декабре 2005 года свои кандидатуры на должность главы района выдвинули бывший заместитель главы администрации Н.М. Касаткин, который перед этим был избран в состав Собрания депутатов района, и предприниматель С.П. Аносов. Главой был избран Н.М. Касаткин, а в январе 2006 года на безальтернативной основе главой администрации назначен бывший глава района А.И. Серогодский. Тем самым была реализована схема, когда представители исполнительной власти района сделали попытку поставить под свой контроль представительный орган.
Но уже в мае 2007 года произошёл открытый конфликт между главой местной администрации
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова .¿к № 2, 2016
233
А.И. Серогодским и частью депутатского корпуса: депутаты в письменном заявлении выразили ему своё недоверие. В конфликт вынуждена была вмешаться областная администрация. Итогом стал переход Н.М. Касаткина с должности главы района и председателя Собрания депутатов на должность заместителя главы районной администрации. Исполняющим обязанности главы района была избрана В.Г. Гутман, и в таком состоянии ситуация сохранялась вплоть до сентября 2008 года, когда приехавший в район губернатор И.Н. Слюняев порекомендовал депутатам наконец-то избрать главу муниципалитета. Лишь в январе 2009 года со второй попытки глава района был избран, и им оказалась не В.Г. Гутман, которую поддерживал
A.И. Серогодский, а депутат В.И. Киприн, который и приступил к должностным обязанностям с 1 марта 2009 года.
В начале 2010 года, по предложению депутатов, в Устав района были внесены изменения, в соответствии с которыми произошёл возврат к предыдущей модели власти, когда глава района избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Именно на этой основе 10 декабря 2010 года состоялись выборы главы Со-лигаличского муниципального района, на которых, можно отметить справедливости ради, кандидат
B.И. Киприн получил наименьшее количество голосов избирателей, а также не был избран в состав районного Собрания депутатов.
Второй пример, который можно привести, это ситуация в городе Шарье в 2011-2012 годах. На выборах 10 октября 2010 года на должность главы города Шарья победу одержал выдвиженец «Единой России» В.В. Климов, но уже в марте 2011 года против него началась компания по дискредитации, которая выразилась в том, что за недочёты в управлении городом местное отделения партии «Единая Россия» выразило главе города недоверие и предложило исключить его из партии. По всей видимости, суть этого демарша была в том, чтобы надавить на главу города, который сопротивлялся введению в Шарье системы назначаемого по контракту главы местной администрации. На май В.В. Климов назначил проведение публичных слушаний по соответствующим изменениям, вносимым в Устав города, на которых большинство присутствующих высказались против таких изменений. Дума города Шарьи результаты публичных слушаний проигнорировала и в июне утвердила изменения в Устав, глава города написал заявление об уходе, а исполняющим обязанности главы администрации был назначен А.А. Кузнецов, незадолго до этого сложивший с себя депутатские полномочия. На достаточно скандальном внеочередном заседании Думы города Шарьи в августе 2011 года главой города и председателем Думы был избран начальник пассажирского вагонного
депо и депутат Думы Э.Г. Неганов, а главой администрации назначен А.А. Кузнецов. Свою деятельность они осуществляли недолго, поскольку на выборах в Государственную Думу Российской Федерации 4 декабря 2011 года по городу Шарье «Единая Россия» потерпела сокрушительное поражение и заняла второе место после коммунистов. В результате в январе 2012 года с главой администрации А.А. Кузнецовым был расторгнут трудовой контракт, а администрацией был вновь приглашён руководить В.В. Климов. Глава города Шарьи Э.Г. Неганов в августе 2012 года написал заявление и подал в отставку по собственному желанию, а в 2014 году в Устав города Шарьи были внесены изменения, которые вернули прежнюю систему управления, когда глава города избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию.
В дальнейшем власти отказались от модели назначаемого по конкурсу на контрактной основе главы местной администрации в Костромском (2009 г.), Островском (2009 г.), Па-винском (2010 г.) районах, а также в городе Волго-реченске (2014 г.). Лишь в Поназыревском районе и городе Буе ничего менять не стали, сохранили избранную в 2005 году структуру власти, которая показала себя там достаточно эффективно.
В июле 2014 года в Костромской областной Думе в рамках сформированной рабочей группы главы муниципалитетов, депутаты различных уровней власти и представители администрации области обсудили вопросы организации муниципальной власти в Костромской области. Участники заседания, учитывая и принимая во внимание специфику муниципалитетов, склонились в пользу выборов глав муниципальных образований. Первый заместитель губернатора, Александр Соколов, заявил следующее: «Мы не будем навязывать свою точку зрения муниципалитетам. В Волгореченске и Шарье принято решение о том, чтобы проводить прямые выборы главы администрации, а в Буе и Нее эффективна система, когда главой муниципального образования является руководитель представительного органа власти и есть глава администрации, который нанимается по контракту» [3].
В ноябре 2014 года губернатор Костромской области подписал закон «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов Костромской области и порядке избрания глав муниципальных образований Костромской области» [1], в который были внесены некоторые изменения в апреле 2015 года [2]. В соответствии с ним, главы городского округа города Кострома, города Нея и Нейского района, Красносельского и Мантуровского муниципальных районов избираются представительными органами из своего состава и исполняют полномочия его председателя. Глава города Буй избирается на муниципальных
234
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова .¿j. № 2, 2016
выборах, входит в состав городской думы и является её председателем. Глава Солигаличского муниципального района избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию. В остальных 24 муниципальных районах и городских округах главы избираются на муниципальных выборах и возглавляют местную администрацию.
Таким образом, с принятием федерального закона №136-Ф3 мы можем говорить не о новом этапе реформы местного самоуправления, а о завершении того периода, который продолжался с 2005 года. Период экспериментов завершился, федеральный законодатель предоставил право и возможность регионам самостоятельно определять структуру власти в муниципалитетах. Некорректно утверждать о том, что все регионы отказались от муниципальных выборов как важнейшего института формирования органов местного самоуправления. В Костромской области региональный законодатель не пошёл по пути жёсткой унификации системы муниципальной власти. Наоборот, был учтён предшествующий опыт, как положительный, так и отрицательный, и с учётом мнения муниципалитетов внедрены оптимальные модели муниципальной власти.
Библиографический список
1. Закон Костромской области от 20 ноября 2014 г. №603-5-ЗК0 «О порядке формирования представительных органов муниципальных районов Костромской области и порядке избрания глав муниципальных образований Костромской области» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 24.11.2014).
2. Закон Костромской области от 22 апреля 2015 г. №665-5-ЗКО «О внесении изменений в статью 4 Закона Костромской области «О поряд-
ке формирования представительных органов муниципальных районов Костромской области и порядке избрания глав муниципальных образований Костромской области»» [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 27.04.2015).
3. Меркурьева Ю. Каким быть местному самоуправлению? // Северная правда. - 2014. -30 июля. - С. 2.
4. Поездка в Иваново. В ходе поездки в Иваново Владимир Путин провёл заседание Совета при Президенте по развитию местного самоуправления. 26 мая 2014 года (Стенограмма заседания). [Электронный ресурс] - Режим доступа: http:// kremlin.ru/events/councils/by-council/9/46054 (дата обращения 19.02.2015)
5. Послание президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию // Российская газета. -2013. - 13 дек.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 г. №30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Российская газета. - 2015. - 14 дек.
7. Федеральный закон от 27.05.2014 г. №136-ФЗ (в ред. от 03.02.2015 г.) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Собрание законодательства РФ. - 02.06.2014. - № 22. - Ст. 2770.
Вестник КГУ им. H.A. Некрасова № 2, 2016
235
