CC BY
29
В.В. Бутько
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Современный этап развития Российского государства характеризуется углублением специализации государственных функций, совершенствованием видов государственной деятельности и органов, их осуществляющих. Концептуально и организационно такую тенденцию обеспечивают различные теории, среди которых особое место занимает теория разделения властей. Однако конституционно формализованная в нашем государстве модель принципа функционального разделения властей весьма специфична, она предусматривает функциональное обособление всего лишь трех основных ветвей власти и осуществляемых в соответствии с ними видов государственной деятельности - законодательной, исполнительной и судебной. В последние годы в юридической науке заметно активизировались обоснования и других видов государственной деятельности, в числе которых в первую очередь называется контрольно-счетная деятельность, включаемая неотъемлемой составной частью в систему государственного финансового контроля [1; 2; 3].
Основанием для таких утверждений является прежде всего наличие специализированных норм о контрольно-счетной деятельности в Конституции РФ, БК Российской Федерации, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» и в целом ряде других нормативных правовых актов. Кроме этого, практика работы контрольно-счетных органов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях дает весьма ощутимые результаты, что делает данную разновидность государственной деятельности не только необходимой и востребованной, но и требующей к себе внимания законодателя и науки. Сама постановка вопроса о том, признавать или не признавать самостоятельный характер контрольно-счетной деятельности, нуждается в серьезной научной оценке, а его обоснование требует убедительной научной, правовой и эмпирической аргументации.
Весомым доказательством служат данные об итогах работы контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации. Так, на содержание Контрольно-счетной палаты Краснодарского края за девять лет ее существования затрачено 70 млн рублей, а сумма возвращенных в бюджет края финансовых средств за этот же период составила 576 млн рублей, т.е. более, чем в восемь раз больше. Средства, восстановленные в краевом бюджете по результатам проверок Контрольно-счетной палаты Краснодарского края в 2005 году, составили 186,84 млн рублей, что в три раза больше, чем 2004 году. В целом контрольно-ревизионными мероприятиями за 2005 год установлено, что общая сумма средств краевого бюджета, использованная проверенными предприятиями, организациями и учреждениями, с различными нарушениями составила 895,25 млн рублей. Среди нарушений нецелевое использование бюджетных средств составило 45,1 млн рублей, неэффективное - 661,5 млн рублей, завышение объемов строительно-монтажных и ремонтных работ, а также необоснованное увеличение стоимости строительных материалов и применение поправочных строительных коэффициентов - 21,62 млн рублей, стоимость имущества, не поставленного на учет в хозяйствующих субъектах, - 74,81 млн рублей, выявленные недостачи материальных ценностей - 834,30 тыс. рублей, потери от неприменения необходимых штрафных санкций - 11,7 млн рублей, другие нарушения - 102,51 млн рублей. Проверками также выявлено 212,94 млн рублей, не поступивших от хозяйствующих субъектов в консолидированный бюджет края в виде земельного налога, платежей за аренду земельных участков, налога на игорный бизнес, налога на доходы физических лиц [4, с. 40].
В связи со сказанным становится очевидной актуальность вопросов как теоретического обоснования, так и правового регулирования контрольно-счетной деятельности в государстве на современном этапе его развития. Особое звучание эта проблема приобрела в субъектах страны, где уровень правовой регламентации рассматриваемого вида государственной деятельности вряд ли можно признавать удовлетворительным. Прежде всего обращает на себя внимание несоответствие конституционных (уставных) норм субъектов Федерации Конституции РФ. В конституциях (уставах) 40 % субъектов нормы о контрольно-счетной деятельности вовсе отсутствуют, и данная деятельность преимущественно регламентируется законами субъектов РФ о контрольно-счетных палатах (90 % субъектов имеют такие
законы). В отдельных субъектах, кроме этого, имеются еще и законы о финансовом контроле в соответствующем субъекте или о контрольных функциях региональных законодательных органов (Свердловская область - 1996 г., Калининградская область - 1997 г., Волгоградская область - 2002 г., Алтайский край - 2005 г., Республика Саха (Якутия) - 2006 г.). Но при этом 10 % субъектов не имеют достаточной законодательной базы, обеспечивающей эффективность контрольно-счетной деятельности, поскольку по-прежнему обходятся подзаконными актами.
Проведенный анализ позволяет сформулировать ряд предложений по совершенствованию правового регулирования контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации. Однако прежде необходимо дать ее теоретическое обоснование как самостоятельного вида государственной деятельности. Для этого потребуется проанализировать контрольно-счетную деятельность на предмет ее соответствия статусным характеристикам и теоретическим признакам государственной деятельности.
В число последних предлагаем включить: конституционно-правовую установленность контрольносчетной деятельности; организационную обособленность; функциональную автономность; определенность целей, задач и компетенции контрольно-счетных органов; материальную (бюджетную) обеспеченность их работы. Все перечисленные признаки можно считать присутствующими, о чем свидетельствуют содержание регионального законодательства и практика его применения в субъектах Федерации. В нем же предусмотрены и статусные характеристики контрольно-счетных органов как органов регионального парламентского контроля.
Для грамотного, логически объяснимого и завершенного правового регулирования контрольно-счетной деятельности важное значение имеет ее дефинитивное обеспечение. И здесь мы сразу сталкиваемся с отсутствием как научной, так и правовой дефиниции рассматриваемой деятельности. Современная доктрина государственной власти оперирует прежде всего категорией «финансовый контроль», понятие которого дефинировано в различных правовых актах и в юридической литературе. Законодатель отдает предпочтение категории «финансовый контроль» как более обусловленной функционально. Однако опыт создания и функционирования контрольно-счетных палат на федеральном, региональном и муниципальном уровнях свидетельствует о том, что процесс выстраивания их в логически завершенную систему органов, обладающих самостоятельностью, организационной и функциональной независимостью, приобретает необратимый характер, и этот опыт не может быть проигнорирован ни наукой, ни законодателем.
Анализируя законодательство субъектов Российской Федерации, посвященное определению статуса их контрольно-счетных палат (законы о КСП), а также региональные законы о контрольных функциях самого субъекта или его законодательного органа (например, Свердловская, Калининградская области), о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в соответствующем субъекте Федерации (например, Республика Башкортостан), о финансовом контроле на соответствующей территории, как это имеет место в Алтайском крае, Волгоградской области, Республике Саха (Якутия), несомненно, можно сделать вывод о том, что основные компоненты концепции финансового контроля, осуществляемого на уровне субъектов Российской Федерации, обозначились в течение последних десяти лет. Именно в таких законах, как представляется, наиболее последовательно может быть реализована теоретическая концепция финансового контроля и урегулированы все отношения, возникающие в рассматриваемой сфере.
Однако нельзя считать этот процесс завершенным по ряду причин. Во-первых, далеко не во всех субъектах приняты соответствующие законы. Во-вторых, и это главное, в принятых законах имеются многочисленные противоречия, несогласованность, пробелы, по-разному определяются одни и те же категории, присутствует различие в трактовках норм федерального законодательства, в частности, норм об ответственности и возможностях их применения.
Наиболее наглядно эти явления можно проиллюстрировать на примере анализа главной дефиниции рассматриваемого института - дефиниции финансового контроля. Большинство региональных законодателей применяют термин «финансовый контроль», некоторые субъекты речь ведут о государственном финансовом контроле. Полагаем, что ставить знак равенства между этими терминами нельзя, потому что первое понятие представляется более широким. Финансовому контролю могут быть подвергнуты как одноканальные, так и многоканальные финансовые потоки. А поскольку в них задействованы не только государственные, но и муниципальные финансовые ресурсы, целесообразным представляется использование термина «финансовый контроль». Но нельзя при этом забывать, что данная категория имеет более емкое содержание, чем контрольно-счетная деятельность. Поэтому из системы общего финансового контроля необходимо выделить контрольно-счетную деятельность и обосновать ее разноаспектную характеристику: как формы парламентского контроля, существенно отличающегося от
административного и муниципального контроля, как вида внешнего контроля, как высшего независимого государственного контроля.
Для аргументации сравним определения финансового контроля, предложенные в законах Республики Саха (Якутия) и Волгоградской области. В законе первого из указанных субъектов государственный финансовый контроль это - «установленная соответствующими нормативными правовыми актами деятельность органов государственной власти и управления, иных государственных организаций по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений при осуществлении операций с государственными ресурсами, включающая контроль за рациональностью и эффективностью их использования» - ст. 1 Закона Республики Саха (Якутия) «О государственном финансовом контроле в республике Саха (Якутия)» от 22.03.2006 г. Концептуальная особенность данной дефиниции состоит в том, что в ней упор сделан на две доминанты: на субъектов, в качестве которых предлагаются только органы государственной власти и иные государственные организации, и на объекты, которые представлены только государственными ресурсами.
И совершенно другие акценты мы встречаем в дефиниции, закрепленной в п. 1 ст. 1 Закона Волгоградской области «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» от 31.10.2002 г. в редакции закона от 03.04.2006 г., которая гласит: «Финансовый контроль на территории Волгоградской области (далее - финансовый контроль) - проверка органами финансового контроля Волгоградской области (далее - органы финансового контроля) соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и Волгоградской области, рациональности и эффективности использования государственных (муниципальных) финансовых и материальных ресурсов». Как видим, в данной дефиниции в качестве объектов контроля названы, во-первых, финансовое законодательство (федеральное и региональное), во-вторых, государственные и муниципальные, финансовые и материальные ресурсы. По-иному представлен и субъектный состав финансово-контрольных отношений, который следует именовать участниками, поскольку в их число включены как контролирующие, так и подконтрольные субъекты. Но с другой стороны, для названия самих этих отношений использован термин «проверка», в отличие от первой дефиниции, где для этих целей применен термин «деятельность». Полагаем, что последний термин имеет больше прав на применение, поскольку далее в законах проверка признается лишь одной из форм финансового контроля, следовательно, в общей его дефиниции должен быть употреблен более обобщающий термин, каковым и является «деятельность».
В сравниваемых законах приведены также определения категорий, используемых в основной дефиниции. В Законе Республики Саха (Якутия) определены «государственные ресурсы», в описании которых акцентируется право собственности Республики Саха (Якутия) на финансовые и материальные ресурсы, находящиеся в собственности данного субъекта Федерации. В Законе Волгоградской области финансовые и материальные ресурсы определены обособленно, и в их состав, кроме ресурсов области как субъекта России, включены ресурсы муниципальные. Учитывая, что указанные виды ресурсов имеют различную юридическую природу, следует еще раз подчеркнуть целесообразность применения термина «финансовый контроль» при определении главной дефиниции закона.
Представленное сравнение свидетельствует о том, что в законодательстве субъектов финансовый контроль понимается в широком смысле этого слова как деятельность, в осуществлении которой принимают участие организационные структуры как законодательной, так и исполнительной власти. Следовательно, предлагаемые определения не дают достаточного представления о специфике контрольносчетной деятельности как формы осуществления парламентского или тем более независимого контроля в субъектах Федерации, которая, на наш взгляд, нуждается в самостоятельном определении.
Резюмируя, считаем возможным сформулировать некоторые основные направления дальнейшего развития теоретических основ контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации, которые могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования регионального законодательства о контрольно-счетной деятельности:
- во-первых, необходимость обеспечения независимости контрольно-счетной деятельности и завершенность ее правового регулирования как на уровне субъектов Федерации, так и для ее осуществления на муниципальном уровне;
- во-вторых, необходимость формулирования и закрепления ее исходных начал - принципов и общего механизма осуществления на условиях четкого разграничения компетенции между контролирующими инстанциями в системе исполнительной и законодательной властей;
- в-третьих, установление моделей применения институтов ответственности к различным участникам финансово-контрольных отношений контрольно-счетными органами субъектов как органов внешнего независимого контроля;
- в-четвертых, необходимость разработки и принятия региональных законов о финансовом контроле в каждом субъекте Федерации на основе унифицированной терминологии и согласованных однозначных трактовок одноименных терминов, обеспечиваемых федеральным законодателем.
Одной из причин обоснования сформулированных предложений являются различия, обнаруживаемые при сравнении статуса органов финансового контроля, создаваемых в системе исполнительной власти, и статуса контрольно-счетных органов. В их числе назовем: публичный характер контрольно-счетной деятельности; доступность информации о работе контрольно-счетных органов (публикации ежегодных отчетов); возложение обязанностей по проведению экспертизы соответствующего бюджета и консультаций по нему на контрольно-счетные органы; отсутствие у контрольно-счетных органов фискальных полномочий. Перечисленные отличия контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации следует рассматривать как сущностные признаки самостоятельности контрольно-счетной деятельности как обособившегося вида государственной деятельности.
Литература
1. Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М., 2004.
2. Данилевский Ю.А., Овсянников Л.Н. Государство и финансовый контроль. М., 2003.
3. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В. А. Государственный финансовый контроль. СПб., 2004.
4. Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Краснодарского края № 8 от 19 апреля 2006 г.
