CC BY
222
■ ■ ■ Проблемы правового регулирования использования информационно-коммуникационных технологий для обеспечения взаимодействия органов власти и населения в России
Брежнев О.В.
Курская академия государственной и муниципальной службы, Курск, Российская Федерация.
Аннотация. Современные информационно-коммуникационные технологии существенно расширили возможности взаимодействия органов власти и населения в России в процессе осуществления управленческой деятельности. С одной стороны, эти технологии становятся определенным инструментом реализации народовластия. С другой стороны, их использование способствует изменению сознания самих граждан, формируя «цифровую культуру» населения. Данные тенденции обусловили существенные изменения, внесенные в законодательство РФ, регламентирующее порядок реализации конституционных прав и свобод граждан, в нынешнем веке. Следуя запросам общества, законодатель отразил особенности использования информационно-коммуникационных технологий в различных правоотношениях, возникающих в процессе взаимодействия органов публичной власти и граждан.
В статье рассмотрено развитие законодательного регулирования, касающегося обращений граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, предоставления ими услуг, реализации общественных инициатив с точки зрения возможностей использования информационно-коммуникационных технологий. Отдельное внимание уделено опыту субъектов РФ в организации и регламентации электронных форм взаимодействия органов власти и граждан.
На основе проведенного исследования отмечены некоторые тенденции в рассматриваемой области: увеличение количества электронных обращений, причем не только на официальные электронные адреса органов власти и должностных лиц в сети «Интернет», но и на их аккаунты в социальных сетях, различные альтернативные цифровые платформы; значительное расширение спектра государственных и муниципальных услуг, которые могут предоставляться в электронной форме, и др. В качестве проблемных вопросов отмечены существующие пробелы в правовом регулировании рассматриваемых отношений, излишняя дискреция государства по отношению к электронным общественным инициативам, отсутствие модельных законов субъектов РФ в данной области.
Ключевые слова: Ключевые слова: информация, коммуникации, технологии, взаимодействие, граждане, органы, власть, право, регулирование
Дляцитирования: Брежнев О.В. Проблемы правового регулирования использования информационно-коммуникационных технологий для обеспечения взаимодействия органов власти и населения в России // Коммуникология. 2019. Том 7. №4. С. 54-70. РО! 10.21453 / 2311-3065-2019-7-4-54-70.
Сведения об авторах: Брежнев Олег Викторович, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и гражданского права Курской академии государственной и муниципальной службы. Адрес: 305044, Россия, г Курск, ул. Станционная, 9. E-mail: obrezhnev@yandex.ru.
Статья поступила в редакцию: 01.11.2019. Принята к печати: 12.12.2019.
Стремительное развитие информационно-коммуникационных технологий в XXI в. привело к существенному изменению не только сложившихся общественных отношений, но и самого качества жизни, поскольку значительно расширило возможности человека, связанные с поиском, передачей и распространением информации [Carey; Craig]. В силу этого традиционные виды взаимодействия государства и личности постепенно уходят в прошлое: будучи облеченными в электронную форму, новые способы коммуникаций обеспечивают быстрый взаимный обмен информацией между ее пользователями [Cronen, Pearce, Changsheng; Luhmann]. Электронные формы взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления, с одной стороны, и гражданами, их объединениями, с другой стороны, способны эффективно обеспечивать деятельность по защите конституционных прав и свобод личности, способствовать гармонизации противоречий, возникающих в данной сфере, гарантировать поддержание постоянного диалога между государством и гражданским обществом, создавать условия для открытости (транспарентности) публичной власти для общества [Хохлова; Охотский].
Развитие информационно-коммуникационных технологий привело к появлению некоторых новых субъективных прав граждан, а также придало новое качество содержанию ранее существовавших прав, включая право на доступ к информации [Кириллина: 117; Булгатова, Дырхеев].
Российское законодательство, регламентирующее взаимодействие органов власти и граждан, развивалось в нынешнем веке под влиянием ряда основополагающих федеральных целевых программ и проектов.
Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 была утверждена Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)». Программа предусматривала в качестве задач: переход на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти; обеспечение доступа к государственным и муниципальным услугам и к информации о деятельности органов власти через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет»; обеспечение решения задач государственного управления с использованием механизмов электронного правительства. Данные задачи обусловили основные направления развития законодательства РФ в рассматриваемой области в 2000-х гг.
Пришедшая на смену этой Федеральной целевой программе Государственная программа РФ «Информационное общество» (утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313) поставила перед законодателем
более конкретные задачи: развитие механизмов предоставления гражданам и организациям публичных услуг и сведений с использованием дистанционных технологий; повышение открытости, эффективности и качества функционирования механизмов электронного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, физических и юридических лиц, в т.ч. на трансграничном уровне; повышение удобства использования гражданами, организациями и органами власти государственных (муниципальных) информационных систем и сервисов, механизмов межведомственного электронного взаимодействия; создание национальной системы управления данными, обеспечение возможности использования данных в цифровых инфраструктурных платформах.
В порядке реализации данных задач Президиум Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности 28 мая 2019 г. утвердил Федеральный проект «Цифровое государственное управление». Главная задача проекта - внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг, в т.ч. в интересах населения и субъектов малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей.
Указанные решения Правительства РФ и его органов позволяют рассматривать развитие законодательного регулирования в сфере использования информационно-коммуникационных технологий с точки зрения того, насколько соответствующие законодательные решения способствуют достижению заявленных целей, связанных с формированием по сути новой парадигмы взаимодействия общества и государства.
Обращения граждан в органы власти в электронной форме
Конституция РФ (ст. 33) гарантирует гражданам право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», устанавливающий порядок реализации данного права, до 2010 г. не предусматривал самой возможности официального обращения граждан в органы власти в электронной форме. Это объяснялось, как правило, общим невысоким в тот период уровнем доступа граждан в нашей стране к электронным средствам коммуникации, а также несформи-рованностью «цифровой культуры» населения. Несмотря на это, нормативные правовые акты отдельных федеральных и региональных органов власти не исключали возможность направления обращений граждан в электронной форме, что рассматривалось, как попытка усилить гарантии реализации права, предусмотренного ст. 33 Конституции РФ [Бочкарев: 17].
Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» были внесены дополнения в законодательство, обязывающие органы власти официально рассматривать электронные обращения граждан. Данным законом, в частности, предусмотрены: возможность использования электронной формы не только при направлении в орган власти предложения, заявления и жалобы, но и при истребовании дополнительных документов и материалов; распространение на электронные обращения граждан того же порядка рассмотрения, который предусмотрен для письменных обращений (обязательность регистрации, принятие к рассмотрению, сроки и т.д.); необходимость использования средств межведомственного электронного взаимодействия при рассмотрении обращений граждан в форме электронного документа.
Отметим, что первоначально Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ч. 3 ст. 7, ч. 4 ст. 10) предусматривал, что в случае направления обращения в форме электронного документа заявитель сам определяет, должен ли ответ на это обращение быть дан ему в электронной форме и прислан по указанному им адресу электронной почты или в обычной письменной форме по его почтовому адресу, а равно допускал право гражданина направить дополнительные документы и материалы, необходимые для рассмотрения его обращения в органе власти, в письменном или электронном виде. Позднее данные правила были изменены.
Федеральный закон от 27 ноября 2017 г № 355-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в целях оптимизации деятельности органов власти по рассмотрению обращений граждан исключил указанную выше альтернативу: теперь ответ на обращение гражданина в электронной форме должен даваться только в виде электронного документа, дополнительные документы и материалы к электронному обращению могут представляться заявителем также только в электронной форме, в связи с чем адрес электронной почты заявителя стал обязательным реквизитом электронного обращения.
Кроме того, данный Федеральный закон предусмотрел, что если поступившее предложение, заявление или жалоба гражданина затрагивают интересы неопределенного круга лиц, орган власти вправе разместить ответ на это обращение на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В дальнейшем, при поступлении в орган власти обращения, содержащего вопрос, ответ на который уже размещен на официальном сайте, орган власти в течение 7 дней с момента регистрации поступившего обращения сообщает заявителю электронный адрес соответствующего сайта.
Анализ практической деятельности органов власти по рассмотрению обращений граждан позволяет указать на две очевидные тенденции.
Первая заключается в том, что количество обращений в органы власти в электронной форме за последние годы остается весьма значительным. Это свидетельствует о том, что российские граждане осваивают современные
информационно-коммуникационные технологии, у них появились навыки использования этих технологий в целях защиты своих прав, формируется определенный первичный уровень «цифровой культуры» населения. Так, по данным управления по работе с обращениями граждан Комитета документационного обеспечения Администрации Курской области, из 14404 обращений граждан, поступивших в Администрацию Курской области за ! квартал 2019 г., 7199 (49,98%) направлялись в форме электронных документов. Для сравнения: в 2018 г. поступило 17690 обращений, из них в электронной форме - 9134 (51,63%), в 2017 г. -соответственно 13327 и 6857 (51,45%), в 2016 г. - 14143 и 7320 (51,75%)1.
Вторая тенденция заключается в том, что граждане активно используют альтернативные способы обращения к различным должностным лицам органов власти: через их личные адреса электронной почты, «прямые линии», аккаунты в социальных сетях, специальные цифровые платформы. Эти обращения официально не регистрируются, на них не распространяются гарантии, предусмотренные Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», далеко не всегда ведется статистика такого рода обращений. Но в ряде случаев они оказываются более эффективными с точки зрения возможности решения волнующей заявителя проблемы, чем многочисленные официальные обращения.
Отметим, что Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» действует субсидиарно: согласно ч. 2 его ст. 1 он распространяется на все обращения граждан, кроме тех, порядок рассмотрения которых урегулирован отдельными федеральными конституционными законами и федеральными законами. В целом ряде случаев российское законодательство предусматривает специальные процедуры рассмотрения обращений граждан в органы власти [Беляков: 11-12].
Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме
Обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме рассматривалось как одно из перспективных направлений реформирования публичного управления в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Однако детализированная правовая регламентация соответствующей деятельности появилась с принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Данный Федеральный закон (п. 6 ст. 2) определяет понятие «предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме» как такое
1 Приводятся данные, содержащиеся на официальном сайте Администрации Курской области [эл. ресурс]: 11Нр8://ас1т.гкиг8к.ги/1пс1ех.р11р?1с1=444 (дата обращения 23.09.2019).
предоставление соответствующих благ, которое основано на использовании информационно-телекоммуникационных технологий, включая единый портал и (или) региональные порталы государственных и муниципальных услуг в т.ч. осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями. Обеспечение возможности использования данных технологий рассматривается как один из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг. Если иное не определено федеральным законом, допускается обращение заявителя, а также предоставление им необходимых документов в электронной форме [Дмитриева; Чеботарева].
Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ст. 7.1) предусматривает создание единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем по межведомственному запросу органа, предоставляющего государственную или муниципальную услугу, подведомственной такому органу организации либо многофункционального центра. Это позволит обеспечить оперативность и качество предоставления услуги в электронной форме.
Таким образом, при использовании информационно-телекоммуникационных технологий с целью предоставления публичной услуги должны последовательно совершаться следующие действия:
1) предоставление в установленном порядке информации заявителям и обеспечение их доступа к сведениям о государственных и муниципальных услугах;
2) подача запроса о предоставлении услуги и иных документов, необходимых для ее предоставления, и прием таких запроса и документов с использованием информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры, в т.ч. единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов;
3) получение заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении услуги;
4) взаимодействие органов, предоставляющих услуги, иных органов, организаций;
5) получение заявителем результата предоставления услуги, если иное не установлено федеральным законом.
Допускается обжалование в электронной форме действий (бездействия) органа власти, организации, связанных с предоставлением услуги, и получение в такой же форме ответа на жалобу (ст. 11.2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).
Особенности выполнения административных процедур в электронной форме подлежат урегулированию в соответствующем административном регламенте предоставления услуги.
Специальные нормы, касающиеся применения информационно-телекоммуникационных технологий, содержатся в гл. 5 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Они пред-
усматривают: ведение реестров публичных услуг, предоставляемых в электронной форме, с использованием государственных и муниципальных информационных систем (ст. 20); создание порталов государственных и муниципальных услуг (ст. 21); порядок использования электронных подписей и уплаты заявителем платежей в электронной форме при оказании соответствующих услуг (ст. 21.1, 21.2, 21.3).
Единый портал государственных и муниципальных услуг должен обеспечивать следующие возможности:
1) доступ заявителей к сведениям о публичных услугах, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров соответственно государственных и муниципальных услуг;
2) доступность для копирования и заполнения в электронной форме запроса и иных документов, необходимых для получения услуги;
3) подачу с использованием информационно-телекоммуникационных технологий запроса о предоставлении услуги и иных документов;
4) получение заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении услуги;
5) получение с использованием информационно-телекоммуникационных технологий результатов предоставления услуги, за исключением случаев, когда такое получение запрещено федеральным законом;
6) оплату с использованием электронных средств платежа предоставления услуг, если иное не предусмотрено федеральными законами;
7) предоставление заявителям информации из государственных информационных систем в случаях, предусмотренных законодательством РФ.
Отметим, что Федеральный закон от 27 июля 2010 г № 227-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» специально предусмотрел возможность оказания в электронной форме государственных услуг в сферах: занятости населения; регистрации по месту пребывания и жительства; регистрации транспортных средств; обязательного пенсионного страхования и др.
Существенно расширяются возможности портала государственных услуг РФ (https://www.gosuslugi.ru). С 2019 г. в рамках национального проекта «Цифровая экономика» начинается поэтапный запуск так называемых суперсервисов - комплексных электронных услуг, сгруппированных в зависимости от жизненной ситуации. Задача, связанная с необходимостью разработки суперсервисов, была поставлена еще в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р, однако только сейчас созданы необходимые условия для реализации этого проекта.
Суперсервисы обладают возможностями самостоятельного определения перечня юридически значимых действий, которые гражданин должен совершить в конкретной ситуации. Они самостоятельно без участия гражданина запрашивают документы из его цифрового профиля, определяют перечень необходимых услуг, готовят заявления. Суперсервисы допускают подачу одного электронного заявления о предоставлении сразу нескольких услуг, позволяющих разрешить возникшую жизненную ситуацию. При этом к минимуму сводятся непосредственные контакты гражданина с государственными органами.
Предполагается создание 25 суперсервисов. Первыми из них станут доступны следующие: «Рождение ребенка», «Поступление в вуз онлайн», «Переезд в другой регион», «Оформление европротокола онлайн», «Правосудие онлайн», «Цифровое исполнительное производство», «Подача заявлений в правоохранительные органы», «Пенсия онлайн», «Обжалование штрафов онлайн», «Утрата близкого человека».
Реализация общественных инициатив в электронной форме
06 февраля 2012 г в газете «Коммерсантъ» была опубликована четвертая программная статья кандидата на должность Президента РФ В.В. Путина. Она называлась «Демократия и качество государства». В статье отмечалось: «Уже сейчас мы используем практику размещения проектов законов в Интернете. Каждый может направить свое предложение или поправку. Они рассматриваются, а лучшие и содержательные - учитываются в финальной версии законопроекта. Такой механизм коллективного отбора оптимальных решений или, как называют его эксперты, краудсорсинг, - должен стать нормой на всех уровнях. Но здесь реализуется только «пассивное право» - возможность гражданина реагировать на те или иные идеи и проекты власти, субъектов законодательной инициативы. А нам нужно предусмотреть и «активное право» - дать возможность самим гражданам формировать законодательную повестку, выдвигать свои проекты и формулировать приоритеты. В этой связи предлагаю ввести правило обязательного рассмотрения в Парламенте тех общественных инициатив, которые соберут сто тысяч и более подписей в Интернете. Похожая практика действует, например, в Великобритании. Разумеется, для этого анонимный Интернет не годится - хотя в других случаях он помогает выявлять настроения общества. Нужно будет разработать порядок официальной регистрации тех, кто хочет стать участником такой системы».
В Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (пп. «в» п. 2) предусматривалось поручение Правительству РФ утвердить концепцию «Российская общественная инициатива», имея в виду создание технических и организационных условий для публичного представления предложений граждан с использованием специализированного ресурса в сети Интернет, а также последующее рассмотрение указанных предложений, получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан в течение 1 года, в Правительстве РФ после проработки этих
предложений экспертной рабочей группой с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации и представителей бизнес-сообщества [Гончарова, Давыдова, Шайхуллин; Примакова]. Соответствующая концепция была утверждена Правительством РФ 23 августа 2012 г.
4 марта 2013 г. Президентом РФ был принят Указ № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива». Данный Указ устанавливает, что граждане РФ вправе направлять свои общественные инициативы по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (https://www. roi.ru). Это право может быть реализовано гражданами, достигшими возраста 18 лет и зарегистрированными в федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме». Указ Президента РФ от 23 июня 2014 г. № 452, внесший ряд дополнений в Указ от 4 марта 2013 г. № 183, специально установил, что условием направления общественной инициативы является личное предъявление при регистрации в указанной информационной системе основного документа, удостоверяющего личность гражданина РФ.
Размещению общественной инициативы на интернет-ресурсе «Российская общественная инициатива» предшествует ее обязательная предварительная экспертиза, которая в течение 2 месяцев организуется уполномоченной некоммерческой организацией - Фондом развития информационной демократии и гражданского общества «Фонд информационной демократии». По итогам этой экспертизы должно быть принято решение о возможности размещения общественной инициативы на интернет-ресурсе (в разделе для голосования) или об отказе в ее размещении. Направление общественной инициативы осуществляется путем заполнения на интернет-ресурсе специальной формы, предполагающей описание ее содержания, практического результата ее реализации, решений, которые предлагается принять органам власти. При этом гражданин должен четко указать, к ведению какого уровня публичной власти (федерального, регионального, муниципального) относится реализация этой инициативы.
В ходе предварительной экспертизы устанавливаются соответствие общественной инициативы Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, в т.ч. в области прав, свобод и законных интересов граждан, актуальность проблемы, содержащейся в общественной инициативе, обоснованность предлагаемых вариантов ее решения. Текст общественной инициативы не должен содержать нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни или здоровью граждан, призывов к осуществлению экстремистской деятельности. Не допускается вынесение на голосование ранее отклоненной общественной инициативы или той, которая уже вынесена на рассмотрение.
Решение об отказе в размещении общественной инициативы на интернетре-сурсе принимается в случаях, если она:
1) противоречит Конституции РФ и нормам международного права;
2) не соответствует критериям, предусмотренным для признания законной инициативы по проведению референдума РФ (ст. 6 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»);
3) не содержит описания проблемы, либо в ней не предложены варианты ее решения, либо предлагаемые варианты не обоснованы.
Решение о размещении общественной инициативы на интернет-ресурсе «Российская общественная инициатива» открывает возможность голосования в поддержку или против данной инициативы. Поддержанной считается инициатива, которая в течение 1 года после ее размещения на интернет-ресурсе получила:
а) не менее 100 тыс. голосов граждан - в поддержку инициативы федерального уровня;
б) не менее 5% голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта РФ (для субъектов РФ с численностью населения более 2 млн. человек - не менее 100 тыс. голосов граждан), - в поддержку инициативы регионального уровня;
в) не менее 5% голосов граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, - в поддержку инициативы муниципального уровня.
Общественная инициатива, не получившая в ходе голосования необходимой поддержки, снимается с рассмотрения.
Если инициатива получила поддержку, то она направляется в электронном виде в экспертную рабочую группу, которая создана на каждом уровне публичной власти (федеральном, субъекта РФ, муниципальном) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы. Состав экспертной рабочей группы определяется на федеральном уровне - Правительством РФ, на региональном - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, на муниципальном - органом местного самоуправления. В состав этих групп входят, помимо депутатов, должностных лиц органов исполнительной власти, представители соответствующих общественных палат, бизнес-сообщества, общественных объединений.
По результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная рабочая группа в срок, не превышающий 2 месяцев, готовит экспертное заключение и решение по существу заявленной инициативы.
По состоянию на 15 сентября 2019 г. на интернет-ресурсе «Российская общественная инициатива» содержалось 15966 инициатив, из них на голосовании - 26971. К сожалению, на голосование жителей Курской области не вынесе-
1 Приводятся данные, содержащиеся на интернет-ресурсе «Российская общественная инициатива» [эл. ресурс]: https://www.roi.ru (дата обращения 15.09.2019).
но ни одной инициативы регионального уровня. На муниципальном уровне в нашем регионе заявлено всего две инициативы: об установлении светофорного регулирования на пешеходном переходе на ул. Союзная возле остановки общественного транспорта «Школа № 8» (г. Курск) и о размещении спортивной площадки для воркаута (г. Курчатов). Активного голосования за эти инициативы не наблюдается. Это позволяет отметить очень существенную проблему, касающуюся реализации проекта «Российская общественная инициатива»: в законодательстве отсутствуют механизмы, которые позволяли бы стимулировать участие граждан в данном проекте.
В качестве иных проблем реализации рассматриваемого проекта можно выделить следующие:
1) отсутствие каких-либо гарантий честности подсчета голосов;
2) привилегированные правила, установленные для направления инициатив федерального уровня. Если бы к этим инициативам применялся такой же подход, что и к региональным и муниципальным (не менее 5 % голосов граждан, постоянно проживающих на данных территориях, в течение 1 года), то для поддержки федеральных инициатив требовалось бы не 100 тыс., а более 7 млн. голосов. По этой причине за всю историю данного проекта ни одна региональная или муниципальная инициатива не набрала требуемого для рассмотрения количества голосов;
3) интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» не содержит никакого вспомогательного инструментария, который позволял бы организовать обсуждение, анализ и выработку качественных управленческих решений тех или иных проблем. Это придает этому проекту в определенной мере популистский характер;
4) низкая эффективность. За весь период деятельности проекта по состоянию на 15 сентября 2019 г. решение принято федеральной экспертной рабочей группой лишь по 34 инициативам, и нередко с опозданием. Скажем, в 2018 г. две инициативы о недопустимости повышения пенсионного возраста набрали более 100 тыс. голосов буквально за неделю, а затем были отклонены «в связи с нецелесообразностью»1.
Опыт субъектов РФ в организации электронных форм взаимодействия
органов власти и граждан
В субъектах РФ накоплен определенный опыт в организации и регламентации электронных форм взаимодействия органов власти и граждан.
Большой интерес в этой связи представляет развитие этого направления административной реформы в городе Москве. Изначально Правительство Москвы определило три информационных портала, предназначенных для взаимодействия органов власти и граждан: «Наш город. Программа развития Москвы» (по общим вопросам городского хозяйства), «Дороги Москвы» (по проблемам
1 Приводятся данные, содержащиеся на интернет-ресурсе «Российская общественная инициатива» [эл. ресурс]: https://www.roi.ru (дата обращения 15.09.2019).
состояния и ремонта автомобильных дорог) и «Портал управления многоквартирными домами» (по проблемам жилищно-коммунального хозяйства). Каждый из этих порталов обеспечивал возможность интерактивного обращения любого гражданина по соответствующим вопросам, на которое орган исполнительной власти Москвы обязан был дать ответ в установленный срок.
Распоряжением заместителя Мэра в Правительстве Москвы - Руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы от 12 октября 2012 г № 61-РР «Об утверждении регламента обработки и публикации информации на порталах Правительства Москвы» было установлено, что через создаваемые на порталах личные кабинеты граждане могут обратиться по интересующим их вопросам. Соответствующее обращение поступало в Единую редакцию порталов, которая могла принять одно из следующих решений: о публикации сообщения на портале; об отклонении сообщения (если оно не содержало конкретных фактов, было основано на немотивированных обвинениях и т.д.); о необходимости подготовки ответа на сообщение органом исполнительной власти Москвы; о необходимости передачи сообщения в контрольный орган.
Если в обращении была затронута реальная проблема, требующая вмешательства городских властей, оно направлялось в орган исполнительной власти Москвы, который в течение 8 рабочих дней представлял ответ на него. Единая редакция, получив ответ, принимала одно из следующих решений: о публикации ответа на портале; о направлении его на доработку (если ответ носил сугубо формальный характер, не содержал каких-либо обоснований и доказательств); о необходимости передачи ответа и сообщения, на которое подготовлен ответ, в контрольный орган (если сообщение являлось третьим по счету по одной и той же проблеме, относящимся к одному и тому же объекту (виду работ), если информация в ответе противоречила фактам, изложенным в сообщении, на которое подготовлен ответ).
Впоследствии Правительство Москвы пришло к необходимости создания единого портала для взаимодействия с гражданами (Постановление Правительства Москвы от 15 апреля 2013 г. № 234-ПП «Об интерактивном взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы с населением города Москвы»). Такой портал называется «Москва. Наш город. Портал Мэра Москвы Собянина С.С.» (https://gorod.mos.ru). Он функционирует по вышеуказанным правилам. На портале сообщается, что он представляет собой «уникальный проект, разработанный с целью улучшения качества жизни горожан и облика Москвы через активное участие москвичей в жизни столицы. Контролируя состояние инфраструктуры, проезжей части, транспортных узлов, освещения, уборки, а также благоустройство территорий и многое другое, население помогает органам исполнительной власти города Москвы своевременно устранять возникшие сбои». Особое внимание обращается на то, что на сообщения на портал не распространяется действие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: именно поэтому от пользователя не требуется указывать свои персональные данные, и процедура регистрации проходит по упрощенной схеме.
На портале имеются разделы: «Мой двор», «Мой дом», «Моя дорога», «Городская инфраструктура», «Общественный транспорт», «Строительство», «Торговля и реклама», «Госучреждения и общественные организации», «Поликлиники», «Безопасность». По состоянию на 22 сентября 2019 г портал охватывал состояние дел на 113001 объекте, на нем было опубликовано 5092515 сообщений, выявлено 3700781 проблема, решено 3651374 вопроса, в работе находилось49407 проблем1.
В других субъектах РФ также созданы специализированные порталы, позволяющие гражданам взаимодействовать с органами власти. Например, в 2019 г в Курской области создана онлайн-площадка проекта «Действуем вместе» (https:// vmeste46.ru) - «омниканальная система коммуникаций граждан и государственных структур, позволяющая каждому жителю региона принимать активное участие в развитии своего края». Данный сервис позволяет гражданам не только отправлять сообщения органам власти, но и участвовать в опросах, обсуждениях, высказывать различные идеи. При этом на рассмотрение сообщения, в отличие от московской практики, отводится 27 календарных дней - почти столько же, сколько и на официальное обращение в орган власти.
С октября 2017 г. в ряде субъектов РФ реализуется проект «Инцидент менеджмент». Он позволяет: отслеживать жалобы, негативные реакции граждан на те или вопросы, находящиеся в компетенции региональных властей, в социальных сетях («ВКонтакте», Facebook, Instagram, Twitter, «Одноклассники»), оперативно принимать необходимые меры, давать гражданам ответы, комментировать те или государственно-властные решения, а также в целом судить об отношении населения субъектов РФ к региональным властям.
Мониторинг социальных сетей осуществляется по ключевым запросам. Программа нацелена на поиск негативных сообщений, жалоб, вопросов, отзывов, комментариев. Результаты поступают к региональному администратору (как правило, это сотрудник информационного подразделения администрации субъекта РФ), который фильтрует необходимую для реагирования властей выдачу. В зависимости от масштаба проблем информация далее сортируется по профилям министерств или муниципалитетов, чиновники должны отвечать в социальных сетях, «Инцидент менеджмент» агрегирует их ответы через администратора.
Несколько постов с одной темой администраторы объединяют в кейсы, называемые «инцидентами». По отработанным или проигнорированным «инцидентам» статистику могут наблюдать в Администрации Президента РФ, а также на уровне региональных и местных администраций. Отрабатывать «инциденты» чиновникам необходимо не позднее 24 часов с момента их возникновения2.
1 Приводятся данные, содержащиеся на интернет-ресурсе «Москва. Наш город. Портал Мэра Москвы Собянина С.С.» [эл. ресурс]: https://gorod.mos.ru/?show=problem (дата обращения 22.09.2019).
2 См.: «Инцидент менеджмент»: как власти следят за негативом в соцсетях [эл. ресурс]: https://komionNne.ru/news/intsident-menedzhment-kak-vlasti-sledyat-za-negativom-v-sotssetyah (дата обращения 23.09.2019).
Система «Инцидент менеджмент» активно реализуется в Московской, Псковской, Самарской, Кировской, Тюменской, Рязанской областях, республиках Татарстан, Башкортостан, Карелия, Ямало-Ненецком автономном округе и других субъектах РФ.
По данным Правительства Алтайского края, за первую половину 2019 г. через «Инцидент менеджмент» поступило 3,5 тыс. обращений, почти на все даны ответы и по большинству «инцидентов» приняты меры реагирования. В среднем за сутки поступает около 80 сообщений. Наиболее активны жители крупных городов: Барнаула, Бийска, Рубцовска, Заринска, Новоалтайска. Большинство сообщений связаны с состоянием автомобильных дорог, жилищно-коммунальной сферой, благоустройством, здравоохранением, работой общественного транспорта. В Правительстве края считают необходимым увеличить скорость реагирования на сообщения в социальных сетях. Сейчас этот показатель уже доведен в среднем до 14 часов1.
В Краснодарском крае система «Инцидент менеджмент» функционирует в течение 2019 г. За этот период рассмотрены более 24 тыс. обращений. Самые популярные за все время темы обращений: благоустройство - 6528, дороги - 5811, жилищно-коммунальное хозяйство - 39312. В Хабаровском крае данная система применяется уже год. За это время отработано 2589 вопросов3.
Очевидный недостаток системы «Инцидент менеджмент» заключается в том, что она не исключает выборочной реакции на сообщения граждан. К сожалению, некоторые негативные комментарии в отношении региональных властей остаются без ответа.
Основные выводы
Информационно-коммуникационные технологии активно используются для взаимодействия граждан и государства. Они превращаются в важный инструмент существующей системы народовластия. Постепенно формируется определенная «цифровая культура» как граждан, так и органов публичной власти. В качестве общих тенденций в данной сфере можно отметить:
- увеличение количества электронных обращений в органы власти;
- использование для обращений не только официальных электронных адресов органов власти и должностных лиц в сети «Интернет», но и их аккаунтов в социальных сетях, различных альтернативных цифровых платформ и т.д.;
1 См.: Кузнецова Т. В режиме онлайн. Правительство сибирского региона наладило диалог с общественностью // Российская газета. 2019. 18 сент. № 208 (7966).
2 См.: На Кубани по системе «Инцидент менеджмент» рассмотрели 24 тыс. обращений [эл. ресурс]: https://kuban24.tv/item/na-kubani-po-sisteme-intsident-menedzhment-rassmotreli-24-tys-obrashhenij (дата обраще-ния 23.09.2019).
3 См.: В крае успешно внедрена система работы с комментариями граждан в соцсетях [эл. ресурс]: https://www.khabkrai.ru/events/news/174404 (дата обращения 23.09.2019).
- значительное расширение спектра государственных и муниципальных услуг, которые могут предоставляться органами власти в электронной форме, включая возможности электронного обжалования результата;
- активное использование электронных средств коммуникации гражданами и организациями в правозащитных целях, в т.ч. для обращения в судебные органы власти;
- расширяющееся использование информационно-коммуникационных технологий для реализации общественных инициатив и оценки эффективности деятельности органов власти.
Государство заинтересовано в дальнейшем совершенствовании этой сферы взаимодействия с гражданами. Поэтому законодательство в целом последовательно реагирует на соответствующие запросы общества. В качестве проблемных остаются следующие вопросы:
- неурегулированность определенных государственно-властных процедур с точки зрения возможности их реализации в электронной форме;
- недостаточность стимулирования, в т.ч. фискального, граждан, предпочитающих использование электронных форм взаимодействия с органами власти традиционным способам;
- отсутствие механизмов, исключающих для государства выборочный подход при реагировании на поступающие отклики и комментарии граждан в социальных сетях;
- отсутствие модельных законов субъектов РФ в сфере электронного взаимодействия органов власти и населения.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и АНО ЭИСИ в рамках научного проекта № 19-011-31463 «Капитализация социально-сетевого пространства публичных коммуникаций».
Источники
Беляков П.А. (2014). Защита прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления // Законность. №4. С. 11-16.
Бочкарев И.Е. (2015). О праве на обращение в форме электронного документа // Информационное право. №4. С. 17-21.
Булгатова Ю.С., Дырхеев А.В. (2018). Информационные технологии как средство модернизации государственного управления в современном обществе // Вестник Бурятского государственного университета. Экономика и менеджмент. Вып. 1. С. 8-15.
Гончарова А.А., Давыдова М.Л., Шайхуллин Г.С. (2015). Проблемы и перспективы реализации проекта «Российская общественная инициатива» // Северо-Кавказский юридический вестник. №3. С. 123-131.
Дмитриева Е.А. (2012). Предоставление муниципальных услуг в электронной форме: современное состояние и перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. №3. С. 51-54.
Кириллина Н.В. (2018). Право на город: репрезентация и воспроизведение данных в городской информационной среде // Коммуникология. Том 6. ^ 2. С. 116-123.
Охотский Е.В. (2017). Информационно-коммуникационные технологии в государственном управлении: состояние, планы, перспективы // Коммуникология. Т.5. №1. С. 195-203.
Примакова Т.О. (2014). Российская общественная инициатива: проблемы формирования и функционирования новой формы непосредственной демократии // Конституционное и муниципальное право. № 7. С. 69-74.
Хохлова Д.О. (2014). Информационно-коммуникационные технологии и электронное правительство // Социально-экономические науки и гуманитарные исследования. №2. С. 133-134.
Чеботарева А.А. (2010). Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме: реальность 2014 года? // Государственная власть и местное самоуправление. №10. С. 16-20.
Carey J.W. (1989). Communication as culture: Essays on media and society. Winchester, MA: Unwin Hyman.
Craig R.T. (1999). Communication Theory as a Field. Communication Theory. Vol.9. Iss.2. Р.119-161.
Cronen V.E., Pearce W.B., Changsheng X. (1989).The Meaning of «Meaning» in the CMM Analysis of Communication: A Comparison of Two Traditions. Research on Language and Social Interaction. 23 (1-4): 1-40.
Luhmann N. (1992). What is communication? Communication Theory. Vol.2. Iss.3. Р. 251-259.
■ ■ ■ Legal Issues of the Use of Information and Communication Technologies for the Development of Interaction between the Government and the Population
Brezhnev O.V.
Kursk Academy of State and Municipal Services, Kursk, Russia.
Abstract. Modern information and communication technologies have significantly expanded the possibilities of interaction between authorities and the population in Russia in the process of managerial activities. On the one hand, these technologies are becoming a definite tool for implementing democracy. On the other hand, their use contributes to a change in the consciousness of citizens themselves, forming a «digital culture» of the population. These trends led to significant changes made to the legislation of the Russian Federation, which regulates the implementation of constitutional rights and freedoms of citizens, in the current century. Following the demands of society, the legislator reflected the features of the use of information and communication technologies in various legal relations arising in the process of interaction between public authorities and citizens.
The article has consistently examined the development of legislative regulation regarding citizens' appeals to state authorities and local self-government, the provision of state and municipal services, and the implementation of public initiatives, in terms of the possibilities of using information and communication technologies. Special attention is paid to the experience of the subjects of the Russian Federation in organizing and regulating electronic forms of interaction between authorities and citizens.
Based on the research, the authors reveal the following trends in the area, e.g.: (1) an increase in the number of electronic communications to both official emails of the authorities and to their accounts on social networks and alternative digital platforms; (2) a significant expansion of the range of state and municipal services that can be provided in electronic form.
Keywords: information, communications, technologies, interaction, citizens, organs, power, right, regulation
For citation: Brezhnev O.V. (2019). Legal issues of the use of information and communication technologies for the development of interaction between the government and the population. Communicology (Russia). Vol.7. No.4. P. 54-70. DOI 10.21453/2311-3065-2019-7-4-54-70.
Inf. about the author: Brezhnev Oleg Viktorovich, Dr. Sc. (Law), professor at the Department of Constitutional and Civil Law of the Kursk Academy of State and Municipal Service. Address: 305044, Russia, Kursk, Stantionnaya str., 9. E-mail: obrezhnev@yandex.ru.
Received: 01.11.2019. Accepted: 12.12.2019.
The study was carried out with the financial support of the Russian Foundation for Basic Research and the Autonomous Non-Profit Organization of Electronic Information Technologies within the framework of the scientific project No. 19-011-31463 «Capitalization of Social Networks Space of Public Communication».
References
Belyakov P. A. (2014). Protection of citizens' rights to appeal to state bodies and local authorities. Legality. No. 4. P. 11-16 (In Rus).
Bochkarev I.E. (2015). On the right to appeal in the form of an electronic document. Information Law. No. 4. P. 17-21 (In Rus).
Bulgatova YS., Dyrkheev A.V. (2018). Information technology as a means of modernizing public administration in modern society. Bulletin of the Buryat State University. Economics and management. Vol. 1. P. 8-15 (In Rus).
Carey J.W. (1989). Communication as culture: Essays on media and society. Winchester, MA: Unwin Hyman.
Chebotareva A.A. (2010). The provision of state and municipal services in electronic form: the reality of 2014? State power and local government. No.10. P. 16-20 (In Rus).
Craig R.T (1999). Communication Theory as a Field. Communication Theory. Vol.9. Iss.2. P.119-161. Cronen V.E., Pearce W.B., Changsheng X. (1989). The Meaning of «Meaning» in the CMM Analysis of Communication: A Comparison of Two Traditions. Research on Language and Social Interaction. 23 (1-4): 1-40.
Dmitrieva E.A. (2012). The provision of municipal services in electronic form: current status and development prospects. Constitutional and municipal law. No.3. P. 51-54 (In Rus).
Goncharova A.A., Davydova M.L., Shaikhullin G.S. (2015). Problems and prospects for the implementation of the project «Russian Public Initiative». North Caucasian Legal Bulletin. No.3. P. 123-131 (In Rus).
Khokhlova D.O. (2014). Information and communication technologies and e-government. Socioeconomic sciences and humanitarian studies. No.2. P. 133-134 (In Rus).
Kirillina N.V. (2018). The Enjoyment of Right to the City: data representation and rendering in urban information environment. Communicology (Russia). Vol. 6. No.2. P. 116-123 (In Rus.). Luhmann N. (1992). What is communication? Communication Theory. Vol.2. Iss.3. P. 251-259. Okhotsky E.V. (2017). Information and communication technologies in public administration: state, plans, prospects. Communicology. Vol. 5. No.1. P. 195-203 (In Rus).
Primakova T.O. (2014). Russian public initiative: problems of the formation and functioning of a new form of direct democracy. Constitutional and municipal law. No.7. P. 69-74 (In Rus).
