CC BY
43
I ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3 (19)
70
2. Аврутин Ю.Е. Оценка эффективности деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования). СПб., 1998.
3. Берекашвили Л.Ш. Проблемы оценки эффектив-
ности деятельности органов внутренних дел. М., 1981.
4. Воронов А.М., Кожуханов Н.М. Общественное мнение как критерий оценки эффективности
деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности // Российский следователь. 2005. № 7, 8.
5. Ипакян А.П. Методологические основы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. М., 1976.
E-mail: [email protected]
П.И. ИВАНОВ,
профессор кафедры организации оперативно-разыскной деятельности, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
(Академия управления МВД России) М.А. ЛОБАНОВ,
* о
соискатель кафедры организации оперативно-разыскной деятельности
(Академия управления МВД России) А.А. РЕБРОВ,
начальник отдела обслуживания объектов производства и оборота нефтепродуктов
Управления по налоговым преступлениям (УМВД России по Рязанской области)
Проблемы правового регулирования деятельности по выявлению и раскрытию налоговых преступлений
В статье рассмотрены некоторые проблемы правового регулирования деятельности территориальных органов МВД России регионального уровня по выявлению и раскрытию налоговых преступлений.
правовое регулирование оперативно-разыскной деятельности; территориальные органы МВД России регионального уровня; налоговые преступления, их выявление и раскрытие.
гл
—жа последние три года законодательство Российской Федерации о налогах и сбо-^^^рах изменилось существенным образом, что не могло не сказаться на деятельности территориальных органов МВД России регионального уровня, в частности по выявлению и раскрытию налоговых преступлений.
Изменения и дополнения, внесенные в действующие законодательные акты в области налогообложения, напрямую связаны с модернизацией уголовного законодательства в экономической сфере1. Суть модернизации сво-
* Ранее — начальник отдела по оперативному обслуживанию объектов промышленности и агропромышленного комплекса Управления по налоговым преступлениям УВД по Рязанской области.
1 По поручению Президента Российской Федерации разработана Концепция модернизации уголовного законодательства в экономической сфере.
дится к дальнейшей либерализации уголовного законодательства, включая ответственность за налоговые преступления.
Исследуя процесс выявления и раскрытия налоговых преступлений, мы исходим из того, что в условиях совершенствования законодательства первоочередными для данной сферы являются проблемы правового характера.
Существенное изменение нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел по выявлению и раскрытию налоговых преступлений было внесено Федеральным законом «О полиции» [2], а также некоторыми другими законами [3, 4]. Анализ правоприменительной практики показывает, что их вступление в силу наряду с позитивными процессами привело к немалым проблемам в осуществлении территориальными органами МВД России регионального уровня функций по выявлению и раскрытию налоговых преступлений [8].
Так, в Федеральном законе «О полиции» есть нормы, применение которых на практике иногда просто может парализовать рассматриваемую деятельность. В частности, указанный Закон в п. 4 ст. 13 предоставляет право полиции запрашивать и получать на безвозмездной основе по мотивированному запросу уполномоченных лиц полиции от государственных и
МБЫ 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3 (19)
муниципальных органов, общественных объединений, организаций, должностных лиц и граждан сведения, справки, документы (их копии), иную необходимую информацию2 в связи с расследуемыми уголовными делами и находящимися в производстве делами об административных правонарушениях, а также с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, происшествиях, об административных правонарушениях [2, п. 4 ч. 1 ст. 13].
При применении данной нормы на практике сразу возникает вопрос: распространяется ли она на сотрудников оперативных подразделений при запрашивании и получении ими необходимой гласной информации? На наш взгляд, безусловно распространяется. Что же касается конфиденциальной информации, то для ее получения существует специальный порядок, установленный Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» [5]. Как видим, в редакции Федерального закона «О полиции» реализация указанного права законодателем поставлена в зависимость от соблюдения процессуальных норм.
Указанные условия получения сведений и документов для многих сотрудников оперативных подразделений, и в первую очередь служб экономической безопасности3, являются неприемлемыми. Выявление экономических и налоговых преступлений, как правило, связано с получением и дальнейшим исследованием различного рода финансово-хозяйственных и иных документов и сведений, которые сотрудники названных подразделений чаще всего получают посредством осуществления оперативно-разыскной деятельности4, т. е. в рамках внепроцессуальных форм5, в частности по мотивированному запросу при проведении такого оперативно-разыскного мероприятия (ОРМ), как наведение справок. При этом вполне возможны трудности в получении уполномоченными сотрудниками полиции документов и сведений, обусловленных, с одной стороны, отсутствием законодательного определения содержания понятия «наведение справок», с другой — закреплением в Федеральном законе «О полиции» исчерпывающего перечня условий получения таких сведений. Даже по этим при-
2 Здесь речь идет о получении гласной (официальной) информации.
3 Подразделения, осуществляющие функции по борьбе с экономическими и налоговыми преступлениями.
4 Например, при проверке сведений, полученных от лиц, указанных в ст. 17 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
5 Процессуальные формы четко определены Федеральным за-
коном «О полиции» как расследование уголовных дел, произ-
водство дел об административных правонарушениях, проверка зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях.
чинам государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации, должностные лица и граждане, на наш взгляд, могут отказать в предоставлении требуемых сотрудникам полиции сведений и документов.
Рассмотрим другую проблему, которая непосредственно касается реализации сотрудником полиции права вызова в установленном порядке граждан и должностных лиц. В настоящее время законодатель управомочивает это делать лишь «по расследуемым уголовным делам и находящимся в производстве делам об административных правонарушениях, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» [2, п. 3 ч. 1 ст. 13]. Иными словами, строго определены случаи, когда можно вызвать в полицию гражданина либо должностное лицо, и их несоблюдение, по мнению авторов, может быть расценено как неправомерное действие со стороны сотрудников полиции. В данном контексте усматривается некая «усе-ченность» полномочий сотрудников полиции, которая может привести к фактической невозможности реализации данного права на этапе доследственной проверки материалов.
Принятая Федеральным законом «О полиции» [2, п. 3 ст. 13] норма создает определенные трудности в своевременном получении сотрудниками подразделений экономической безопасности копий необходимых сведений и документов, объяснений и иной информации, необходимой в целях выявления и раскрытия налоговых преступлений.
Существует множество вариантов решения названных вопросов. Решение данных проблем мы видим во внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О полиции». В частности, считаем целесообразным закрепить право полиции на получение сведений и документов, например, в рамках осуществления оперативно-разыскной деятельности, а также право вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по делам и материалам, находящимся в производстве полиции.
Кроме того, объективно назрела потребность в принятии в новой редакции Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»6, где наряду с другими вопросами целесообразно было бы раскрыть содержание каждого из оперативно-разыскных мероприятий. Ряд республик бывшего СССР пошли по этому пути7.
6 На это неоднократно обращалось внимание учеными в области теории ОРД [11, с. 7-30].
7 Так, например, в законах Республик Беларусь, Казахстан, Литва, Таджикистан об оперативно-разыскной (оперативной) деятельности содержатся законодательные определения понятий каждого из ОРМ.
71
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3 (19)
72
Среди научной общественности и практических работников [10, с. 10—13; 12, с. 26—32; 13, с. 20—21] большой резонанс получило следующее толкование положения одного из вышеназванных законов, изменившего п. 3 ст. 108 НК РФ [4, п. 4 ст. 1]: основанием для привлечения к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах является установление факта совершения данного нарушения решением налогового органа, вступившим в законную силу.
На практике это привело к тому, что в ряде субъектов Российской Федерации возбуждение уголовных дел по статьям 198—199.1 УК РФ осуществляется только при наличии вступившего в законную силу решения налогового органа. Решение о возбуждении уголовных дел данной категории, принятое на основании лишь материалов проверки, полученных в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», признается необоснованным.
Мы полагаем, что нельзя согласиться с таким подходом и придерживаемся иной точки зрения, исходя из того, что органы внутренних дел в соответствии с действующим законодательством могут выявлять правонарушения в сфере налогообложения как путем участия в совместных с налоговым органом проверках, так и в ходе осуществления оперативно-разыскной деятельности [2, п. 10 ч. 1 ст. 13], при этом приемлемые формы и методы осуществления деятельности по выявлению и пресечению налоговых преступлений ими определяются самостоятельно. Это — прерогатива оперативных подразделений.
Следует отметить, что в соответствии с законом результаты ОРД могут служить поводом и основанием для возбуждения уголовного дела [5, ч. 2 ст. 11] в случае, когда передаются следователю с составлением соответствующего постановления [9], содержащего сведения о проведенных оперативно-разыскных мероприятиях, указанных в Федеральном законе [5, ч. 1 ст. 6]. При документировании налоговых преступлений особое место занимает исследование предметов, принадлежащих налогоплательщику, и его документов, которое проводится подразделением документальных проверок и ревизий службы экономической безопасности и противодействия коррупции органа внутренних дел. Результатом проведения таких проверок является установление суммы уклонения от уплаты налогов.
Следовательно, на стадии возбуждения уголовных дел по статьям 198—199.1 УК РФ наличие вступившего в законную силу решения налогового органа вовсе не обязательно. Вместе с тем на стадии привлечения лица к уголовной ответственности без данного решения в ряде слу-
чаев обойтись достаточно трудно. Так, в случае применения нормы, закрепленной в статье 28.1 УПК РФ, налогоплательщику необходимо уплатить недоимку, а также соответствующие пени и штрафы в размере, определяемом в соответствии с НК РФ, т. е. сумму, указанную в решении о привлечении к налоговой ответственности, вступившем в законную силу.
Однако от стадии назначения выездной налоговой проверки до вступления в законную силу решения налогового органа проходит длительное время. Более того, если в текущем календарном году уже была проведена выездная налоговая проверка налогоплательщика по тем же налогам и за тот же период, которая не выявила нарушений, установленных подразделениями по налоговым преступлениям органов внутренних дел, то в соответствии с НК РФ [1, ч. 2 ст. 89] назначение выездной налоговой проверки в указанном календарном году представляется проблематичным.
Поскольку действующее законодательство о налогах и сборах не исключает возможность привлечения налогоплательщиков к ответственности за их неуплату в результате камеральной налоговой проверки, в случае если подозреваемый, обвиняемый по уголовному делу по статьям 198—199.1 УК РФ заявляют о применении к ним нормы статьи 28.1 УПК РФ, мы полагаем, что они самостоятельно имеют право представить в налоговый орган уточненную налоговую декларацию с учетом установленной налоговой экспертизой суммы неуплаты налогов.
После представления уточненной налоговой декларации налоговым органом в соответствии с НК РФ [1, ч. 2 ст. 88] должна быть проведена камеральная налоговая проверка, по результатам которой может быть вынесено решение о привлечении к ответственности. При этом если норма, закрепленная в ст. 28.1 УПК РФ, является одной из разновидностей нормы деятельного раскаяния, предусмотренного ст. 28 УПК РФ, то факт предоставления уточненной налоговой декларации в налоговый орган будет подтверждать раскаяние налогоплательщика.
Более того, на наш взгляд, на законодательном уровне необходимо установить обязанность предоставления уточненных налоговых деклараций в качестве одного из условий для применения к лицу нормы ст. 28.1 УПК РФ.
Подтверждением нашей позиции о возможности возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям без наличия вступившего в законную силу решения налогового органа является также то, что в случае возбуждения уголовных дел по статьям 198—199.1 УК РФ только при наличии вступившего в законную силу указанного решения возникает другая юридическая проблема.
МБЫ 20772-9391
Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3 (19)
В соответствии с НК РФ лицо не может быть привлечено к ответственности за совершение налогового правонарушения, если со дня его совершения либо со следующего дня после окончания налогового периода, в течение которого было совершено это правонарушение, и до момента вынесения решения о привлечении к ответственности истекли три года (срок давности) [1, ст. 113]. Этим же периодом ограничиваются и действия по налоговому контролю в отношении налогоплательщика, направленные на установление налогового правонарушения [1, ч. 4 ст. 89], что не позволяет налоговому органу назначить проведение налоговой проверки за период, предшествующий трем годам до дня принятия решения о проведении таковой.
Вместе с тем, например, в соответствии с п. 4 ст. 15 УК РФ преступление, предусмотренное ч. 2 ст. 199 УК РФ, относится к категории тяжких. В соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 78 УК РФ лицо освобождается от уголовной ответственности, если со дня совершения преступления истекло 10 лет после совершения тяжкого преступления.
Думается, практика решений о привлечении к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, предусмотренные ч. 2 ст. 199 УК РФ, сложившаяся только по материалам налоговых проверок, приведет к невозможности возбуждения уголовных дел по налоговым преступлениям, совершенным в период более чем три года с момента их выявления. Иными словами, складывается парадоксальная ситуация: если ст. 113 НК РФ «освобождает» лицо от ответственности, то ч. 2 ст. 199 УК РФ устанавливает уголовную ответственность, с тем чтобы достичь цели восстановления социальной справедливости, а также исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений [6, ч. 2 ст. 43].
Указанная ситуация в какой-то мере приводит к «ущемлению» интересов государства в сфере пополнения бюджета путем уплаты налогов, неуплаченных в установленном порядке лицами в результате их противоправной деятельности в период, выходящий за пределы сроков давности привлечения к ответственности за нарушение законодательства о налогах и сборах.
Поэтому выявление преступлений, с момента совершения которых прошло более трех лет, возможно исключительно в рамках осуществления подразделениями по налоговым преступлениям оперативно-разыскной деятельности.
Учитывая имеющиеся противоречия положений об установлении УК РФ сроков давности привлечения к уголовной ответственности и установленных НК РФ максимально возможных периодов налоговой проверки, на наш взгляд, необходимо внести изменения в НК РФ, предусмотрев обязанность налогового органа на
проведение налоговой проверки при наличии возбужденного уголовного дела по ст. 198-199.1 УК РФ за период в пределах сроков давности привлечения к уголовной ответственности по указанным составам преступления.
В условиях отсутствия четких пониманий норм, регулирующих деятельность по выявлению и раскрытию налоговых преступлений территориальных органов МВД России регионального уровня, в интересах повышения ее эффективности, думается, целесообразно провести комплекс следующих мероприятий:
- в целях организации совместной работы по пополнению доходной части бюджета, выявления нарушений налогового законодательства создать рабочие группы на уровне субъектов Российской Федерации между территориальным органом МВД России регионального уровня и управлением ФНС по субъекту РФ;
- для повышения эффективности совместной деятельности, разработать межведомственное положение об организации взаимодействия территориального органа МВД России регионального уровня и Следственного управления Следственного комитета РФ по субъекту РФ.8
В указанных документах должна быть закреплена процедура легализации результатов оперативно-разыскной деятельности на стадии возбуждения уголовных дел по ст. 198-199.1 УК РФ, которая, на наш взгляд, должна представлять следующую модель.
Подразделение экономической безопасности территориального органа МВД России регионального уровня, получив в ходе осуществления оперативно-разыскной деятельности сведения о признаках преступления данной категории, обязано зарегистрировать рапорт об обнаружении признаков преступления [7, п. 4 ч. 1 ст. 140], вынести соответствующие постановления о передаче результатов оперативно-разыскной деятельности и об рассекречивании сведений, составляющих государственную тайну, после чего в соответствии со ст. 151 УПК РФ направить указанные материалы в территориальный орган Следственного комитета России для принятия решения в порядке, установленном ст. 144, 145 УПК РФ. При этом в десятидневный срок названные подразделения полиции направляют необходимые материалы в территориальный орган ФНС России для проведения налоговой проверки по выявленным
Следует отметить, что в Рязанской области совместным приказом Управления МВД России по Рязанской области и Управления ФНС РФ по Рязанской области создана указанная постоянно действующая рабочая группа, а также разработан проект Положения об организации взаимодействия Следственного управления Следственного комитета РФ по Рязанской области и Управления МВД России по Рязанской области при рассмотрении уголовных дел о налоговых преступлениях, что дает положительные результаты.
73
I ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2011. № 3 (19)
74
фактам уклонения от уплаты налогов с указанием необходимости участия в проведении налоговой проверки сотрудника полиции [2, п. 34 ст. 12]. Далее в ходе осуществления деятельности вышеуказанной рабочей группы должны осуществляться учет и контроль проводимых совместных налоговых проверок, а также отслеживаться сроки вступления в законную силу решений налогового органа.
Данный алгоритм действий, на наш взгляд, позволит, в частности, также решить проблемы применения измененной ст. 90 УПК РФ, которая устанавливает, что решения арбитражных судов имеют обязательную силу без какой-либо дополнительной поверки. Так, после предоставления следователю результатов оперативно-разыскной деятельности, включая рассекреченные сведения, сотрудник полиции, участвующий в проведении налоговой проверки, может использовать полученные материалы для доказывания нарушения законодательства о налогах и сборах в рамках выездной налоговой проверки, результаты которой будут отражены в решении налогового органа.
Указанная доказательная база будет учитываться арбитражными судами при рассмотрении дел о нарушениях законодательства о налогах и сборах, и, как следствие, арбитражные суды будут выносить судебные решения на основании объективных данных с учетом имеющихся результатов оперативно-разыскной деятельности.
Таким образом, своевременное решение проблем правового регулирования деятельности по выявлению и раскрытию налоговых преступлений создает необходимые предпосылки для повышения эффективности деятельности территориальных органов МВД России регионального уровня в данной сфере.
Список литературы
1. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. (в ред. от 28 декабря 2010 г.) № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
2. О полиции: Федеральный закон РФ от 2 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
3. О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Феде-
рации: Федеральный закон РФ от 29 декабря 2009 г. № 383—ф3 // СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 4.
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 293-Ф3 // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6248.
5. Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон РФ от 12 августа 1995 г. № 144— ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
6. Уголовный кодекс Российской Федерации.
7. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
8. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.
9. Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд: приказ МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Минобороны России от 17 апреля 2007 г. № 368/185/164/ 481/32/184/97/147.
10. Абрамочкин В.В. Особенности возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях // Правовое и криминалистическое обеспечение управления органами расследования преступлений: сб. материал. всероссийской науч.-практ. конф. М., 2011.
11. Атмажитов В.М., Бобров В.Г. Об основных направлениях дальнейшего развития теории оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел // Актуальные вопросы теории и практики оперативно-розыскной деятельности: Труды Академии управления МВД России. М., 2001.
12. Баранов П.А. Проблемы взаимодействия при выявлении и раскрытии налоговых преступлений // Правовое и криминалистическое обеспечение управления органами расследования преступлений: сб. материал. всероссийской науч.-практ. конф. М., 2011.
13. Груздев В.С. Обвинение в неуплате налогов в отсутствие решения инспекции — это саботаж закона // Уголовный процесс. 2011. № 2.
E-mail: [email protected]
