CC BY
0
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
DOI 10.24412/2227-7315-2024-2-144-150 УДК 342.9
А. Р. Барахоева
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО АРЕСТА И ПРАКТИКИ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ
Введение: статья посвящена проблемам, возникающим в правоприменительной практике при назначении такого вида административного наказания как административный арест. Обращается внимание на противоречивость положений административного законодательства в части закрепления общих правил назначения административных наказаний и административного ареста, а также рассматриваются позиции Конституционного Суда РФ по данным вопросам. Анализируются планируемые новеллы института административного ареста. Цель — обозначить дефекты административного законодательства и проблемы правоприменительной практики, связанные с назначением и исполнением административного ареста. Методологическая основа: в работе использованы общенаучные и частнонаучные методы познания, к числу которых относятся системный, структурный, функциональный, сравнительно-правовой, формально-юридический, проблемно-теоретический методы. Результаты: выявлены пробелы и противоречия правового регулирования административного ареста, обозначены проблемы правоприменительной практики, возникающие при назначении данного вида административного наказания. Выводы: законодатель, устанавливая исключительность назначения административного ареста, не определяет критериев для ее установления. Неявка лица, в отношении которого будет рассматриваться вопрос о назначении административного ареста, на судебное заседание не позволяет судье применить данный вид наказания. Это ведет к временным, материально-техническим затратам, поскольку, если санкцией статьи другой вид наказания не предусмотрен или судья считает его неэффективным, дело возвращается по причине неполноты представленных материалов. Немедленное исполнение решения о назначении административного ареста фактически лишает лицо, в отношении которого оно вынесено, установленного административным законодательством права на обжалование постановления о назначении административного наказания до его вступления в юридическую силу.
Ключевые слова: административное наказание, административный арест, административная ответственность.
© Барахоева Алла Руслановна, 2024
Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права (Ярославский государственный университет им. П. Г. Демидова); e-mail: ALL0521@mail.ru © Barakhoeva Alla Ruslanovna, 2024
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Theory and History of State and Law (P. G. Demidov 144 Yaroslavl State University)
A. R. Barakhoeva
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF ADMINISTRATIVE ARREST AND THE PRACTICE OF ITS APPLICATION
Background: the article is devoted to the problems that arise in law enforcement practice when imposing this type of administrative punishment as administrative arrest. Attention is drawn to the inconsistency of the provisions of administrative legislation regarding the establishment of general rules for imposing administrative penalties and administrative arrest, and the positions of the Constitutional Court of the Russian Federation on these issues are also considered. The planned innovations of the institution of administrative arrest are analyzed. Objective — is to identify defects in administrative legislation and problems of law enforcement practice related to the appointment and execution of administrative arrest. Methodology: the work uses general scientific and specific scientific methods of cognition, which include: systemic, structural, functional, comparative legal, formal legal, problem-theoretical methods. Results: the gaps and contradictions in the legal regulation of administrative arrest are identified, and the problems of law enforcement practice that arise when assigning this type of administrative punishment are identified. Conclusions: the legislator, while establishing the exclusivity of the appointment of administrative arrest, does not define the criteria for its establishment. The failure of a person to be considered for administrative arrest to appear at a court hearing does not allow the judge to apply this type of punishment. This leads to time, material and technical costs, since if the sanction of the article does not provide for another type of punishment or the judge considers it ineffective, the case is returned due to incompleteness of the submitted materials. Immediate execution of a decision to impose an administrative arrest deprives the person against whom it was made of the right established by administrative legislation to appeal the decision to impose an administrative penalty before it enters into legal force.
Keywords: administrative punishment, administrative arrest, administrative liability.
Актуальность исследования вопросов эффективности назначения отдельных видов административных наказаний обусловлена их значимостью в качестве превентивных мер и сдерживающих факторов криминализации личности. Важность исследования связана и с тем, что данный вид наказания потенциально сопряжен с ограничением конституционных прав личности, по причине чего должен быть объектом пристального внимания со стороны законодателя и ученых. Эффективность административного ареста сегодня снижается по причинам материально-технического характера, а также в связи с проблемами законодательства и правоприменительной практики в этой части.
Разработкой данной темы занимались такие видные ученые, как А. Б. Агапов, Д. Н. Бахрах, А. С. Дугенец, Н. М. Конин, В. В. Кудинов, Е. В. Ламонова, И. В. Максимов, А. В. Малько, Д. Ю. Мананников, В. М. Манохин, И. В. Тимошенко, и многие другие. Нормативную базу исследования составил Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее — КоАП РФ), проект федерального закона «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — проект КоАП РФ)2, Федеральный закон от 26 апреля 2013 г. № 67-ФЗ
1 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изм. от 25 апреля 2024 г.) // Российская газета. 2001. 31 декабря; 2024. 10 июня.
2 См.: Проект федерального закона «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»: подготовлен Минюстом России 30 января 2020 г. URL: https://login.consultant. ru/link/?req=doc&base=PRJB&n=195739&dst=100005 (дата обращения: 20.04.2024). 145
«О порядке отбывания административного ареста» (в ред. от 1 октября 2019 г.)1 и др. В работе также приводятся правовые позиции Конституционного Суда РФ.
Научная новизна исследования определяется современной постановкой проблемы правового регулирования административного ареста, авторской интерпретацией вопросов его применения и исполнения, а также выводами и предложениями по совершенствованию законодательства.
Суть административного ареста состоит в изоляции правонарушителя от общества до пятнадцати суток, а при обстоятельствах, указанных в законе, — на срок до тридцати суток. Законодатель, устанавливая исключительность назначения административного ареста, не поясняет содержание данной категории. В научной литературе исключительность административного ареста раскрывается посредством установления совокупности следующих условий: 1) судья приходит к выводу, что применение другого вида наказания с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя, в том числе его неплатежеспособности, должного воздействия на лицо не окажет; 2) административное правонарушение было совершено при отягчающих обстоятельствах [1, с. 56].
Законодателем устанавливается достаточно объемный перечень лиц, в отношении которых не может быть вынесено решение о назначении им административного ареста (ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ). Это беременные женщины, женщины, имеющие детей в возрасте до четырнадцати лет, лица, не достигшие возраста восемнадцати лет, инвалиды I и II групп, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, а также имеющие специальные звания сотрудники Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, войск национальной гвардии Российской Федерации, Государственной противопожарной службы и таможенных органов. Данный перечень является закрытым, однако благодаря позициям Конституционного Суда РФ его можно дополнить еще таким обстоятельством, как самостоятельное воспитание одиноким отцом малолетних детей2.
Некоторые ученые полагают, что данный список следовало бы сделать открытым [2, с. 225]. Думается, что это не соответствовало бы принципам справедливости, равенства всех перед законом, нарушало бы единообразие судебной практики, привело бы к дискреционности полномочий правоприменителя. Кроме того, судья имеет в арсенале множество правовых механизмов для того, чтобы не применять данный вид наказаний, если сочтет, что в нем нет необходимости. Он может использовать категорию малозначительности деяния, институт крайней необходимости, чтобы освободить лицо от административной ответственности. Может учесть смягчающие обстоятельства, список которых является открытым и позволяет ему признавать в качестве таковых и иные, не указанные в нем. Кроме того, безальтернативное применение административного ареста в административном законодательстве ограничивается лишь двумя составами
1 См.: СЗ РФ. 2013. № 17, ст. 2034; 2019. № 40, ст. 5488.
2 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июня 2006 г. № 195-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на нарушение конституционных прав гражданина Ивукова Константина Александровича положением части 2 статьи 3.9 Кодекса Российской Федерации об административных
146 правонарушениях». URL: https://base.garant.ru/1779802/ (дата обращения: 25.04.2024).
административных правонарушений (ч. 3 ст. 12.8 и ч. 2 ст. 12.26 КоАП РФ). Анализ ч. 2 ст. 20.25 КоАП РФ дает основание полагать, что в данном случае приоритетным будет назначение административного ареста [3, с. 123]. При наличии у лица болезни или материальных трудностей (ч. 1 ст. 31.5 КоАП РФ) у судьи есть право применить отсрочку исполнения постановления об административном аресте. Исполнение постановления о назначении административного ареста может быть также приостановлено или прекращено в случае возникновения у лица исключительных обстоятельств, смерти родственника или близкого лица, увечья и т.д.1 Перечень заболеваний, которые препятствуют отбыванию ареста, установлен Правительством РФ. К ним отнесены, например, сахарный диабет с осложнениями, слепота обоих глаз2.
В проекте нового КоАП РФ круг лиц, в отношении которых административный арест не будет применяться, значительно расширен - это граждане, имеющие заболевание, препятствующее отбыванию административного ареста, женщины, имеющие детей-инвалидов, одинокие родители с ребенком до 14 лет, лица, ухаживающие за инвалидом первой и второй группы, и др. (ч. 2 ст. 3.25).
Таким образом, никаких оснований делать открытым перечень ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ нет. Это лишь может создать дополнительный фактор коррупциогенно-сти, которую всегда порождает дискреционность полномочий правоприменителя. Чем точнее и строже сформулированы нормы законодательства, регулирующие назначение тех или иных видов административных наказаний, тем эффективнее защита личности от произвола.
Некоторыми учеными критикуется установленный законодателем срок административного ареста. Такая критика связана с огромными расходами из бюджета на содержание правонарушителей, при том что сроки большинства назначаемых арестов составляют до пяти суток3. В связи с этим предлагается установить нижний предел срока административного ареста — от семи суток [4, с. 365]. Трудно согласиться с этим предложением по следующим причинам. Судья и так соблюдает правило об исключительности назначения административного ареста. Отсутствие нижней границы позволяет ему индивидуализировать данное наказание с учетом характера и обстоятельств совершенного правонарушения. Можно предположить, что установление нижней границы срока административного ареста приведет к тому, что судья, посчитав, что иной вид наказания не окажет должного воздействия на правонарушителя, будет назначать административный арест минимум на семь суток. Это означает, что эффект введения данного срока может оказаться совсем противоположным. Количество назначений арестов не уменьшится, просто сроки по ним станут больше, что увеличит расходы из бюджета, а не наоборот. В целом при установлении административных наказаний следует исходить из того, что правонарушитель должен быть наказан, а сами наказания должны служить превенцией совершения правонарушений и преступлений и др.
1 См.: Федеральный закон от 26 апреля 2013 г. № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста» (в ред. от 1 октября 2019 г.) // СЗ РФ. 2013. № 47, ст. 2034; 2019. № 40, ст. 5488.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2014 г. № 1358 «Об утверждении перечня заболеваний, препятствующих отбыванию административного ареста» // СЗ РФ. 2014. № 51, ст. 7442.
3 См.: В МВД выдвигают идеи по реформированию административного кодекса. URL: https:// www.kommersant.ru/doc/4006180 (дата обращения: 25.04.2024). 147
Достаточно острую дискуссию у ученых и правоприменителей вызывает положение о немедленном исполнении административного ареста (ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ). Не изменяя себе, законодатель вновь не раскрывает, что именно понимается под такой немедленностью. На практике это нашло воплощение в том, что отбывание административного ареста начинается сразу после принятия и оглашения решения о его назначении. В соответствии с ч. 1 ст. 31.1 и ст. 30.3 КоАП РФ постановление по административному делу вступает в силу через десять дней после его принятия. В течение этих десяти дней лицо может обжаловать его. Однако при назначении ареста получается, что формально сотрудники органов внутренних дело начинают исполнять его до вступления решения в юридическую силу. Фактически лицо лишается своего права на десятидневный срок обжалования постановления. Между тем Конституционный Суд РФ считает, что в данном случае нарушений нет, поскольку правило о немедленном исполнении постановления об административном аресте уравновешено наличием гарантий скорейшего рассмотрения жалобы лица, подвергнутого этому наказанию1. Среди таких гарантий: закрепление в КоАП РФ правил об обязательности присутствия лица, в отношении которого ведется производство по делу (если может быть назначен административный арест) (ч. 3 ст. 25.1); мотивированное постановление об административном аресте подлежит объявлению незамедлительно по окончании рассмотрения дела (ч. 1 ст. 29.11); жалоба на постановление об административном аресте должна направляться в вышестоящий суд в день ее получения (ч. 2 ст. 30.2); если лицо отбывает административный арест, жалоба рассматривается в течение суток с момента ее подачи (ч. 3 ст. 30.5). Думается, что Конституционный Суд РФ, занимая такую позицию, руководствовался целью неотвратимости наказания. Оперативный характер применения административного ареста и соответствующий порядок его обжалования также обусловлен тем, что сохранение за нарушителем свободы перемещения может быть вредно для общества, в связи с чем необходима его изоляция.
В Особом мнении к этому Определению один из судей Конституционного Суда РФ выражает сомнение в том, что такие гарантии могут являться компенсацией применения административного ареста на основании не вступившего в законную силу судебного постановления, то есть, по сути, при неопровергнутой презумпции невиновности2. Некоторые ученые предлагают в целях решения данной проблемы, ввести в административное законодательство норму, согласно которой лицо, неправомерно подвергнутое административному наказанию, получит право на материальную компенсацию [5, с. 281]. Однако аналогичные нормы уже имеются в Конституции РФ (ст. 46 и 53).
Полагаем, что если бы административный арест исполнялся по общему правилу, то есть по истечении десяти дней, установленных для его обжалования, то, с одной стороны, это позволило бы решить противоречия законодательства и правоприменительной практики по данным вопросам, а с другой, соответствовало бы признанию прав и свобод человека высшей ценностью.
1 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 ноября 2015 г. № 2732-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Светлова Кирилла Валентиновича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 32.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71180272/ (дата обращения: 25.04.2024).
148 2 См.: Там же.
Гарантия обязательности присутствия лица на судебном заседании, в ходе которого возможно вынесение в отношении него решения о назначении административного ареста, также порождает проблемы в правоприменительной практике. Так, отсутствие лица означает, что судья или назначает иной вид административного наказания, если он предусмотрен санкцией соответствующей статьи, или делает вывод о неполном соответствии представленных материалов и возвращает дело в орган, должностному лицу, составившим его, в порядке, установленном п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ, со стадии подготовки к рассмотрению дела. Если лицо было заблаговременно извещено о дате, месте и времени проведения заседания, учитывая то, что органы внутренних дел обязанности по доставлению таких лиц в зал судебного заседания не имеют, вывод о неполном соответствии представленных материалов безоснователен.
В заключение хотелось бы отметить наличие дискуссий об эффективности ареста как вида административного наказания. Несмотря на то, что иерархии наказаний в административном законодательстве не предусмотрено, данное наказание принято считать одним из самых строгих. Однако сложно с этим согласиться. Например, за невыполнение водителем обязанностей в связи с дорожным транспортным происшествием (ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ) предусмотрена альтернатива наказания в виде лишения права управления транспортными средствами на срок от одного года до полутора лет или административный арест на срок до пятнадцати суток. Правонарушители ходатайствуют о назначении административного ареста, хотя, по идее, оно должно быть более тяжким видом наказания для них. Согласимся с теми учеными, которые говорят о необходимости повысить эффективность и правовое значение административного ареста посредством назначения дополнительного вида наказания, например лишения специального права, предоставленного лицу [6, с. 34-42]. Нужно понимать, что, несмотря на то, что целесообразность применения административного ареста вызывает полемику у ученых и правоприменителей1 [7, с. 32], в некоторых случаях ему нет альтернативы, например, если лицо является бездомным.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы: необходимо законодательно установить категорию исключительности назначения административного ареста; предусмотреть механизм замены административного ареста другим видом наказания без проведения дополнительного судебного заседания, если по каким-то причинам или обстоятельствам его исполнение становится невозможным; исключить норму о немедленном исполнении административного ареста, что позволит лицу сохранить свое право на десятидневный срок его обжалования; законодательно решить вопрос обеспечения присутствия лица на судебном заседании, если на нем может быть принято решение о назначении административного ареста; принять комплекс мер, направленных на усиление эффективности административного ареста, в частности назначения дополнительного наказания. Оценка целесообразности существования административного ареста как вида административного наказания не должна исходить из интересов пополнения и сокращения расходов бюджета. Приоритетом в таком случае должны служить прямые цели назначения административного наказания.
1 См.: ДолгихИ. П., СупонинаЕ.А. Административный арест: спорные вопросы применения. URL: https://cyberleninka.rU/article/n/administrativnyy-arest-spornye-voprosy-primeneniya (дата обращения: 25.04.2024). 149
Таким образом, совершенствование правового регулирования административного ареста и практики его применения должно быть продолжено.
Библиографический список
1. Изингер А. В. Особенности производства по делам об административных правонарушениях, предусматривающих наказание в виде административного ареста // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2017. № 2(40). С. 53.
2. МалолеткинаН. С., ПудовИ.А. Актуальные проблемы и пути совершенствования административного наказания в виде административного ареста // Юридическая наука и практика: альманах научных трудов Самарского юридического института ФСИН России. Вып. 10, ч. 1. 2022. С. 224-226.
3. Хамизова С. А. Административный арест: проблемы правоприменения // Административная деятельность правоохранительных органов Российской Федерации и зарубежных стран: сб. матер. Всерос. науч.-практ. конф., посвящ. 20-летию кафедры административного и финансового права Академии ФСИН России. Рязань, 2022. С. 121-124.
4. Равнюшкин А. В. Административный арест как вид административного наказания через призму концепции нового КоАП РФ // Ученые записки Крымского федерального университета им. В. И. Вернадского. Юридические науки. Т. 5(71), № 4. С. 364-370.
5. Аскеров М. Проблема исполнения административного ареста // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 1. С. 280-282.
6. Байсалуева Э.Ф. Проблемы исполнения сотрудниками органов внутренних дел административного ареста // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2022. № 22(60). С. 34-42.
7. КиринА.В. Противоречия концептуально-правового статуса ареста как административного наказания // Административное право и процесс. 2011. № 9. С. 32-34.
References
1. IzingerA. V. Features of Proceedings in Cases of Administrative Offenses Involving Punishment in the Form of Administrative Arrest // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2017. No. 2(40). Р. 53.
2. Maloletkina N.S., Pudov I. A. Actual Problems and Ways of Improving Administrative Punishment in the form of Administrative Arrest // Legal Science and Practice: Almanac of scientific works of the Samara Law Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia. 2022. Iss. 10, Part 1. Р. 224-226.
3. Khamizova S. A. Administrative Arrest: Problems of Law Enforcement // Administrative Activity of Law Enforcement Agencies of the Russian Federation and Foreign Countries: a collection of materials of the All-Russian scientific and practical conference dedicated to the 20th anniversary of the Department of Administrative and Financial Law of the Academy of the Federal Penitentiary Service of Russia. Ryazan, 2022. Р. 121-124.
4. Ravnyushkin A. V. Administrative Arrest as a Type of Administrative Punishment Through the Prism of the Concept of the New Administrative Code of the Russian Federation // Scientific papers of the V. I. Vernadsky Crimean Federal University. Legal Sciences. Vol. 5(71), no. 4. Р. 364-370.
5. Askerov M. The Problem of Execution of Administrative Arrest // Gaps in Russian legislation. 2012. No. 1. Р. 280-282.
6. Baisalueva E. F. Problems of Execution of Administrative Arrest by Employees of Internal Affairs Bodies // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2022. No. 22(60). Р. 34-42.
7. Kirin A. V. Contradictions of the Conceptual and Legal Status of an Arrest as an Administrative Punishment // Administrative Law and Process. 2011. No. 9. Р. 32-34.
