CC BY
207
УДК 347
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ТУРОПЕРАТОРА
PROBLEMS OF LEGAL PROVISIONS TOUR А. В. ТИХОМИРОВА (A. V. TIKHOMIROVA)
Исследуются проблемные вопросы правового положения российского туроператора, анализируется система финансового обеспечения ответственности туристских организаций перед туристами-потребителями: в форме договора страхования ответственности туроператора либо банковской гарантии; членство туроператоров в Объединении туроператоров в сфере выездного туризма и взнос в Компенсационный фонд Объединения туроператоров в сфере выездного туризма. Делаются обоснованные предложения по внедрению саморегулирования туроператоров.
Ключевые слова: туроператор; финансовые гарантии; Объединение туроператоров в сфере выездного туризма; Компенсационный фонд Объединения туроператоров в сфере выездного туризма; саморегулируемые организации; обязательное членство в саморегулируемой организации туроператоров; дополнительная имущественная ответственность туроператоров перед потребителями и иными лицами.
This article examines the problematic issues of the legal status of the Russian operator, analyzes the system of financial accountability of the tourist organizations before the tourists-consumers: in the form of contract of insurance of the responsibility of tour operator or a Bank guarantee; membership of tour operators in the Association of tour operators in outbound tourism and contributions to the Compensation Fund of the Association of tour operators in outbound tourism. Made reasonable proposals on the introduction of selfregulation of tour operators.
Key words: tour operator; financial guarantees; Association of tour operators in outbound tourism; Compensation Fund Association of tour operators in outbound tourism; self-regulatory organizations; compulsory membership in self-regulating organization of tour operators; additional liability of tour operators to consumers and other persons.
Отмена в 2007 г. [1] лицензирования и последующие изменения законодательства о туристской деятельности [2] серьёзно изменили правовое положение туроператоров в Российской Федерации.
Туроператор осуществляет деятельность по формированию турпродукта по своему усмотрению, исходя из конъюнктуры туристского рынка либо по заданию туриста или иного заказчика, а также по его продвижению и реализации. Таким образом, это деятельность по заключению и исполнению договоров с третьими лицами, оказывающими отдельные услуги, входящие в туристский продукт (услуги гостиниц, перевозчиков, экскурсоводов (гидов) и других услугодателей).
Данный вид деятельности может осуществляться только юридическими лицами либо самостоятельно, либо через посредников -турагентов (турагента) [3]. Все туроперато-
ры, зарегистрированные на территории Российской Федерации [4], должны иметь финансовое обеспечение (ст. 17.1 Закона о туристской деятельности) [5], а туроператоры, осуществляющие деятельность в сфере выездного туризма, должны быть также членами объединения туроператоров в сфере выездного туризма [6].
В единый федеральный реестр туроператоров [7] вносятся сведения об имеющих финансовое обеспечение туроператорах, о членстве в Объединении туроператоров в сфере выездного туризма и о размере уплаченного взноса в Компенсационный фонд Объединения туроператоров в сфере выездного туризма. Отметим, что требования, предъявляемые в соответствии с Законом о туристской деятельности к осуществлению туроператорской деятельности, также применяются и в отношении юридических лиц,
© Тихомирова А. В., 2014
реализующих на территории РФ туристский продукт, сформированный иностранным туроператором.
В силу Закона о туристской деятельности туроператор обеспечивает оказание всего комплекса туристских услуг, входящих в туристский продукт, и несёт ответственность перед туристом за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств и по договору о реализации турпродукта, заключённому турагентом как от имени туроператора, так и от своего имени. Если туристу, иному заказчику турпродукта был причинён реальный ущерб, возникший в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором обязательств по договору, то это является основанием для осуществления выплат туристу или иному заказчику турпро-дукта. Установить такой факт можно в судебном порядке.
Туроператор обязан размещать информацию о турагентах, осуществляющих продвижение и реализацию туристского продукта, сформированного туроператором, на своём официальном сайте в сети Интернет. При заключении договора о реализации туристского продукта турист должен быть проинформирован в письменной форме о возможности обратиться за оказанием экстренной помощи. Это производится путём указания сведений об Объединении туроператоров в сфере выездного туризма и о способах связи с ним (номера телефонов, факсов, адреса электронной почты).
Нарушение туроператором установленного порядка представления сведений о включении в Единый федеральный реестр туроператоров влечёт наложение административного штрафа (ст. 14.51 КоАП РФ) [8].
В настоящее время Российская Федерация приступила к созданию системы финансовой защиты туристского рынка.
В 2007 г. была введена система финансового обеспечения ответственности туристских организаций перед туристами-потреби-телями по выбору в форме договора страхования ответственности туроператора либо банковской гарантии. Средства финансового обеспечения должны использоваться исключительно для удовлетворения требований туриста и (или) иного заказчика, направление таких средств на иные цели не допускается.
Размер средств финансового обеспечения должен быть адекватен объёму предлагаемых туроператором услуг, обеспечивать на практике финансовую защиту прав и законных интересов туристов в полном объёме. Кроме того, размер такого обеспечения находится в зависимости от применяемой конкретным туроператором системы налогообложения и от величины сумм денежных средств, полученных туроператором от реализации тур-продукта по данным бухгалтерской отчётно -сти на конец отчётного года, представленным либо опубликованным в соответствии с законодательством РФ. Туроператоры, в отношении которых законодатель не предусмотрел обязательную публикацию бухгалтерской отчётности [9], предоставляют копию годового бухгалтерского отчёта в Федеральное Агентство по туризму [10].
Серия банкротств крупных российских туроператоров (Лужники-Тревел, Скай-Тур, ДЕ-Тур, ДЕО-Трэвел, Сизонс, 1ТС, Идеальный мир, Магазин хороших путевок, Альфа Вояж, Аврора-Интур, Капитал-Тур, Ава-Тур, Ланта-Тур и др.) показала, что предложенная законодателем система финансовых гарантий, а это связано, на наш взгляд, с особенностью российского массового туризма, не способна в полном объёме защитить туристский рынок. Так, беззащитными оказались туристы. Они стали «заложниками» зарубежных отелей, перевозчиков и др. При этом основная нагрузка
- по «вызволению» туристов из-за рубежа -легла на государство, так как в девяноста девяти случаях из ста размера финансовых гарантий явно недостаточно. Таким образом, на практике получается, что государство помогает предпринимателям-туроператорам без возможности компенсации своих затрат.
Полагаем, что предложенный в 2007 г. механизм фингарантий - это механизм «стратегической защиты» туристского рынка, а современный рынок нуждается в новых прогрессивных механизмах оперативного реагирования.
С 1 января 2013 г. законодатель ввёл нормы о создании Объединения туроператоров в сфере выездного туризма и создании компенсационного фонда.
Объединение туроператоров в сфере выездного туризма - это некоммерческая организация, представляющая собой единое об-
щероссийское объединение, основанное на принципе обязательного членства юридических лиц, осуществляющих на территории Российской Федерации туроператорскую деятельность в сфере выездного туризма. Объединение туроператоров в сфере выездного туризма создаётся в целях оказания экстренной помощи туристам в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, законодатель свёл функции Объединения туроператоров в сфере выездного туризма только к формированию и последующему использованию компенсационного фонда. Жаль, но на данное объединение не использует огромный потенциал саморегулирования, являющегося прекрасной альтернативой государственному воздействию на предпринимательскую и профессиональную деятельность, обеспечивающего снижение государственных расходов на регулирование, большую гибкость регулирования и больший учёт интересов участников туристского рынка [11]. На наш взгляд, создание объединения туроператоров в сфере выездного туризма с «усеченными функциями» показывает недопонимание, недооценку законодателем саморегулирования как правового способа организации предпринимательских отношений туроператоров. Полагаем, что степень эффективности саморегулирования зависит от объёма предоставляемых саморе-гулируемой организации возможностей для установления собственных стандартов деятельности.
Так, на наш взгляд, система финансовой отчётности туроператоров должна быть максимально открытой, для чего саморегулируе-мые организации туроператоров должны разработать чёткие нормативы и показатели, которые характеризуют их финансовую устойчивость. Нормы, разрабатываемые профессиональным сообществом гибче и мобильней, они гораздо лучше, чем законодательные, адаптированы к изменяющимся условиям рынка, позволяют оперативно заполнить имеющиеся пробелы в туристском законодательстве. При этом эти показатели должны периодически публиковаться (например,
один раз в квартал) и позволять всем участникам туристского рынка (например, банкам, страховщикам, турагентам, перевозчикам, гостиницам и др.) принимать объективные
решения по вопросам заключения договоров с тем или иным туроператором.
Мировой опыт подтверждает, что именно саморегулируемые организации осуществляют реальный контроль и надзор за «собратьями по цеху» с принятием ответственности за каждого недобросовестного, они призваны осуществлять негосударственное регулирование предпринимательской деятельности в публичных интересах. Полагаем, что в этой связи следует предусмотреть обязательное членство в саморегулируемой организации туроператоров для всех российских туроператоров. Так, на наш взгляд, са-морегулируемая организация туроператоров должна:
- осуществлять контроль за соблюдением нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, в том числе установленных саморегулируемой организацией правил и стандартов осуществления туроператорской деятельности.
Туроператоры самостоятельно без вмешательства законодателя смогут определять необходимые правила для осуществления туроператорской деятельности и проводить контроль над их соблюдением. Приоритет саморегулирования соответствует и конституционному принципу - свободе экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ [12]);
- проводить мониторинг аудита туроператоров.
Действующее законодательство, в настоящее время, предусматривает проведение ежегодной аудиторской проверки только тех туроператоров, что работают в сфере выездного туризма;
- утвердить примерные формы договоров туроператоров с туристами и иными заказчиками туристского продукта, турагента-ми, а также с третьими лицами, оказывающими отдельные услуги, входящие в туристский продукт;
- осуществить привлечение правонарушителей - членов саморегулируемой организации туроператоров к особой разновидности юридической ответственности - статусной ответственности. Исключение туроператора из саморегулируемой организации туроператоров лишает его права на осуществление деятельности по формированию, продвижению и реализации турпродукта;
- обеспечить дополнительную имущественную ответственность перед потребителями и иными лицами посредством страхования и формирования компенсационного фонда СРО за счёт взносов своих членов. Требования к минимальному размеру компенсационного фонда СРО туроператоров должны быть установлены законодателем и изменяться с определённой периодичностью с учётом данных сплошных статистических наблюдений. Предусмотренный в настоящее время законодателем Компенсационный фонд Объединения туроператоров в сфере выездного туризма предназначен для финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам (ст. 6 Закона о туристской деятельности), на 5 мая 2013 г. его размер составлял 230 млн рублей. На наш взгляд, это не вполне справедливая ситуация, так как без поддержки остаются потребители внутреннего тур-продукта.
Компенсационный фонд формируется только за счёт взносов всех туроператоров, являющихся членами Объединения туроператоров в сфере выездного туризма. При первичном вступлении туроператоров в объединение выплачивается взнос в размере 100 000 рублей. Фонд формируется за счёт взносов туроператоров в размере 0,1 % объёма денежных средств, полученных от реализации турпродукта, но не менее 100 000 рублей. Данные о размере уплаченного взноса в ком -пенсационный фонд объединения туроператоров в обязательном порядке включаются в Единый федеральный реестр туроператоров.
Для использования компенсационного фонда объединением туроператоров в сфере выездного туризма необходимо возникновение ситуации, связанной преимущественно с неисполнением туроператором своих обязательств. Подобная помощь предполагает эвакуацию туристов из стран временного пребывания: оплату их расходов по размещению (если это необходимо), перевозке и др.
При заключении договора турист должен быть проинформирован в письменной форме о возможности обратиться за оказанием экстренной помощи с указанием сведений об объединении туроператоров и о способах связи с ним (номера телефонов, факсов, адреса электронной почты и т. д.) (ст. 10 Закона о туристской деятельности). Такой фонд соз-
даёт определённую правовую и финансовую стабильность на российском туристском рынке, но только для выездного туризма, без защиты остаётся внутренний турист.
На наш взгляд, средства компенсационного фонда саморегулируемой организации туроператоров должны использоваться на выплату туристу или иному заказчику туристского продукта возмещения в случае, если общий размер денежных средств по требованиям туристов или иных заказчиков туристского продукта о выплате страхового возмещения или об уплате денежной суммы по банковской гарантии превысил сумму финансового обеспечения туроператора - члена саморегулируемой организации туроператоров; а также на оказание неотложной помощи туристам, выехавшим в место временного пребывания по договорам о реализации туристского продукта, заключенным между туристом или иным заказчиком туристского продукта и туроператором - членом саморегули-руемой организации туроператоров, в случае приостановления или прекращения им осуществления туристской деятельности.
1. О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» : Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ // СЗ РФ. - 2007. -№ 7. - Ст. 833.
2. См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 1 июля 2011 г. № 169-ФЗ. - Ст. 18 // СЗ РФ. - 2011. - № 27. -Ст. 3880 ; О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 3 мая 2012 г. № 47-ФЗ // СЗ РФ. - 2012. - № 19. - Ст. 2281 и др.
3. См.: Об основах туристской деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ. - Ст. 1 // СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 36 (далее Закон о туристской деятельности).
4. О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей : Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ // Российская газета. - 2001. -№ 153. - 10 авг.
5. О внесении изменения в статью 17.2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» : Федеральный закон от 28 июня 2009 г. № 123-ФЗ // СЗ РФ. - 2008. - № 26. - Ст. 3121.
6. О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 3 мая 2012 г. № 47-ФЗ // СЗ РФ. - 2012. - № 19. - Ст. 2281 ; О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма : Постановление Правительства Российской Федерации от 25 января 2013 г. № 43. - иЯЬ: http://www.garant.ru (дата обращения: 10.10.2013).
7. Об утверждении Положения о ведении еди-
ного федерального Реестра туроператоров : Приказ Ростуризма от 10 мая 2007 № 28 // Российская газета. - 2007. - № 135. - 27 июня. См.: иКЬ: http://www.russiatourism.ru/
section_5 (дата обращения: 21.11.2012). Процедура внесения сведений о туроператоре в Единый федеральный реестр туроператоров определена ст. 4.1 Закона о туристской деятельности. Согласно ч. 11 данной статьи туроператор представляет в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти заявление, содержащее сведения, которые подлежат внесению в реестр. Заявление составляется в письменной форме и удостоверяется подписью руководителя туроператора или иного лица, уполномоченного его представлять. Сведения, указанные в заявлении туроператора и подлежащие внесению в реестр, проверяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти посредством направления соответствующего межведомственного запроса в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских хозяйств, и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и
надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах.
Для подтверждения сведений, указанных в заявлении туроператора и подлежащих внесению в реестр, туроператор представляет договор страхования ответственности или банковскую гарантию либо нотариально заверенную копию соответствующего документа, а в случае осуществления деятельности в сфере выездного туризма также документ, подтверждающий уплату взноса в Компенсационный фонд Объединения туроператоров в сфере выездного туризма.
8. См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. - Ст. 14.51 // СЗ РФ. -2002. - № 1 (ч. I). - Ст. 1.
9. О бухгалтерском учёте : Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ // СЗ РФ. -2011. - № 50. - Ст. 7344.
10. Об утверждении Порядка представления юридическими лицами, осуществляющими туроператорскую деятельность, бухгалтерской отчётности в Федеральное агентство по туризму и внесении изменений в приказ Рос-туризма от 10 мая 2007 г. № 28 : Приказ Федерального агентства по туризму от 4 августа 2009 г. № 175 // Российская газета. - 2009. -№ 178. - 23 сент.
11. См.: Ростовцева Н. В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Журнал российского права. -2006. - № 11. - С. 29. Нормы саморегулирования, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам; участникам рынка легче воздействовать на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов.
12. Конституция Российской Федерации, принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. // Российская газета. -1993. - № 237. -25 дек.
