CC BY
268
УДК 346.5 DOI 10.24411/2078-5356-2018-00021
Далёкин Павел Игоревич Pavel I. Dalekin
кандидат экономических наук, преподаватель кафедры права, философии и социальных дисциплин
Арзамасский филиал Национального исследовательского Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского (607220, Нижегородская область, Арзамас, ул. К. Маркса, 36)
сandidate of sciences (economics), teacher of department of the right, philosophy and social disciplines
Arzamas branch of National research Nizhny Novgorod state university N.I. Lobachevsky (36 K. Marx st., Arzamas, Nizhny Novgorod region, Russian Federation, 607220)
E-mail: DPapifngtu@mail.ru
Проблемы правового обеспечения выполнения государственного оборонного заказа в Российской Федерации
Problems of legal support of implementation of the state defensive order by the enterprises in Russian Federation
Настоящая статья посвящена проблемам правового обеспечения выполнения государственного оборонного заказа в Российской Федерации. Целью статьи является идентификация проблем, анализ и разработка предложений дальнейшего совершенствования правовых норм в данной области исследования.
Ключевые слова: проблемы, правовое обеспечение, государственный оборонный заказ, оборонно-промышленный комплекс, заказчик, головной исполнитель, исполнитель, уполномоченный банк.
The present article is devoted to problems of legal support of implementation of the state defensive order in the Russian Federation. The purpose of article is identification of problems, the analysis and development of offers of further improvement of precepts of law in the field of a research.
Keywords: problems, legal support, state defensive order, defense industry complex, customer, head performer, performer, authorized bank.
Увеличение интенсивности военных действий в мире обусловливает необходимость создания мощной и эффективной оборонной базы в России. В сложившихся геополитических условиях обороноспособность страны является ключевым фактором стабильности и независимости Российской Федерации на мировой арене. В связи с этим государство целенаправленно проводит политику в области совершенствования правового обеспечения государственного оборонного заказа (далее — ГОЗ), ориентированную на контроль цен и сроков выполнения государственных контрактов, ужесточения ответственности в сфере ГОЗ.
Правовая основа является ключевой платформой для выполнения ГОЗ предприятиями оборонно-промышленного комплекса. В совре-
менных условиях нормативно-правовое обеспечение выполнения ГОЗ достаточно большое количество проблемных вопросов и особенностей: дублирование контрольных функций уполномоченными органами, отсутствие четкого правового регламента взаимодействия банков с головными исполнителями и исполнителями, неоднородность судебной практики, необходимость введения уголовной ответственности за нарушение сроков выполнения контрактов и нецелевое использование финансовых средств и т. д. Решение указанных проблем позволит обеспечить выполнение ГОЗ точно в срок и с наименьшими издержками для государства, повысить качество спецтехники, ужесточить порядок исполнения государственных контрактов.
© Далёкин П.И., 2018
Так, основными правовыми источниками, регулирующими сферу выполнения ГОЗ предприятиями оборонно-промышленного комплекса, являются:
1. Конституция Российской Федерации.
2. Уголовный кодекс Российской Федерации.
3. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации.
5. Налоговый кодекс Российской Федерации.
6. Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ.
7. Федеральный закон «О контрактной системе» от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ.
8. Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ.
9. Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации (например, Указ Президента РФ от 8 сентября 2014 года № 613 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере государственного оборонного заказа вооружения, военной, специальной техники и материальных средств», постановление Правительства РФ от 13 декабря 2013 года № 1155 «Об утверждении Положения о применении видов цен на продукцию по государственному оборонному заказу») и т. д.
Проблемам правового обеспечения исполнения ГОЗ посвящено значительное количество работ [1, с. 9; 2, с. 75; 3, с. 24; 4, с. 173; 5, с. 86; 6, с. 790; 7, с. 70; 8, с. 109]. Ключевые проблемы выполнения ГОЗ включают в себя:
1. Нарушение сроков выполнения государственных контрактов и сроков поставки военной техники в вооруженные силы Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом «О государственном оборонном заказе» от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ (далее — 275-ФЗ) процесс выполнения ГОЗ включает в себя следующих участников: заказчик (министерства и ведомства), головной исполнитель (исполнитель, с которым заказчик непосредственно заключает государственный контракт на реализацию товаров, выполнение работ, оказание услуг), исполнители (заключают контракты с головным исполнителем и между исполнителями различных уровней кооперационной цепи), уполномоченные банки, казначейства и т. д. Таким образом, на практике цепочка кооперации может достигать десятков и сотен контрагентов исполнения ГОЗ.
2. Определение уполномоченного банка с целью ведения обязательного банковского сопровождения специальных расчетных счетов (ст. 8.1 275-ФЗ).
Выбор уполномоченного банка с целью открытия специального расчетного счета, привязанного к конкретному идентификатору государственного контракта (далее — ИГК), осуществляет головной исполнитель при заключении договора. Исполнители обязаны открыть специальные счета по данному ИГК в том же уполномоченном банке. Достаточно часто это способствует срыву исполнения сроков государственных контрактов, так как соисполнители нижнего уровня кооперации отказываются открывать специальные расчетные счета в данных уполномоченных банках в соответствии с требованиями 275-ФЗ.
Одним из решений данной проблемы является внесение изменений в статью 8 275-ФЗ, предусматривающих возможность открытия специальных расчетных счетов с привязкой к ИГК в любом из уполномоченных банков, определяемых решением Центрального Банка Российской Федерации. В связи с этим необходимо создание единой базы данных ИГК и специальных расчетных счетов между коммерческими банками, которая позволит уполномоченным банкам иметь общий доступ к информации о счетах.
3. Отсутствие законодательно утвержденного перечня документов, которые запрашивает уполномоченный банк для открытия договора обязательного банковского сопровождения.
Предлагается введение дополнительной правовой нормы, которая включает в себя единый список документов для головных исполнителей и исполнителей ГОЗ. На основании практики открытия текущих расчетных счетов возможно закрепление обязательного перечня в составе: выписка из единого государственного реестра юридических лиц, учредительные документы юридического лица, свидетельство о государственной регистрации юридического лица, карточка с образцами подписей и оттиском печати, информационные сведения о клиенте (по форме уполномоченного банка), документы, подтверждающие избрание лиц, указанных в карточке с образцами подписей, документы, подтверждающие полномочия единого исполнительного органа, документы, удостоверяющие личность должностных лиц, лицензии (при наличии) [4, с. 42].
4. Низкий уровень лимита на иные расходы в размере 5 млн рублей головным исполнителям и 3 млн рублей исполнителям в месяц по каждому государственному контракту.
Специфика оборонно-промышленного комплекса такова, что стоимость государственных контрактов является достаточно высокой, так как данная продукция является высокотехнологичной. Данный предел иных расходов, по которому банки не требуют обосновывающих документов, не позволяет предприятиям верхних уровней кооперации исполнять свои обязательства в полном размере (оплата командировочных расходов, оплата процентов по кредитам и т. д.).
Предлагается внесение изменений в статью 8.3 275-ФЗ, которое предусматривает процентное значение лимита иных расходов в зависимости от суммы контракта, но не менее 5 млн рублей для головных исполнителей и 3 млн рублей для исполнителей соответственно.
5. Включение в себестоимость продукции затрат, не связанных с производством продукции военного назначения.
Достаточно часто предприятия оборонно-промышленного комплекса имеют обязательства как по контрактам государственного оборонного заказа, так и по контрактам в рамках гражданской продукции. Это создает определенные проблемы при определении себестоимости спецтехники. Регулирование цен на продукцию ГОЗ, а также ключевые особенности формирования себестоимости определены в статьях 9—11 Федерального закона «О государственном оборонном заказе» от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ и подзаконными нормативными правовыми актами государственных органов.
С целью совершенствования нормативно-правового обеспечения Министерством финансов Российской Федерации необходима разработка положений по бухгалтерскому учету, определяющих процесс организации и ведения раздельного учета по конкретным договорам на выполнение государственного оборонного заказа. На текущий момент в практике предприятий они отсутствуют.
6. Основным проблемным вопросом в части Федерального закона «О контрактной системе» от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ является поставка продукции, необходимой для исполнения ГОЗ, по ценам, превышающим рыночный уровень.
Кроме того, анализ практики ведения закупок при выполнении ГОЗ свидетельствует о необоснованных объединениях в один лот товаров и работ, технологически не связанных между собой, проведение оптовых закупок по нескольким заказам, недостаточное описание объекта закупок. В результате заключаются контракты с исполнителями по завышенным ценам, либо закупка имеет статус несостоявшейся. Итог —
заключение контракта с единственным поставщиком, что также достаточно часто приводит к росту стоимости продукции ГОЗ.
7. Ключевыми проблемами в области Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ являются нарушения статьи 10, связанные с необоснованным отказом от заключения контракта головными исполнителями и исполнителя различных уровней кооперационной цепи, навязывание преобладающим субъектом недостаточно выгодных условий по договору своему контрагенту, изъятие продукции из обращения на рынке при наличии спроса в рамках выполнения государственного оборонного заказа. В результате это приводит к возможному срыву сроков выполнения государственного оборонного заказа, росту себестоимости продукции по государственным контрактам. Решение проблемы — совершенствование набора санкций за необоснованный отказ: применение не только административной ответственности, но и возможное внесение норм уголовной ответственности.
8. Различные трактовки понятия «нецелевое использование денежных средств, предназначенных для выполнения государственного оборонного заказа».
Методико-правовые подходы к формированию понятия «нецелевое использование денежных средств, предназначенных для выполнения государственного оборонного заказа» включают в себя:
— подход, основанный на нормах статей 3, 8 275-ФЗ, устанавливающий обязанность использования головными исполнителями и исполнителями денежных средств в рамках выполнения ГОЗ на выполнение конкретного государственного контракта. Использование режима ведения специального расчетного счета допускает перечисление денежных средств только в целях исполнения одного конкретного государственного контракта и устанавливает возможность списания средств со специального расчетного счета на цели, не связанные с его исполнением. Целевое использование денежных средств — перечисление средств в целях исполнения одного государственного контракта на основе заключенной сделки между участниками процесса. Основными недостатками данного подхода являются: достаточно затруднителен для исполнителей, исключает возможность оптовых закупок сырья и материалов, увеличивает издержки на ведение контрактов, что, соответственно, ведет к увеличению себестоимости продукции государственного оборонного заказа;
— подход, опирающийся на нормы пункта 3 части 3 статьи 8 275-ФЗ. Критерием целевого использования денежных средств является использование полученных по государственным контрактам денежных средств на цели, связанные с выполнением ГОЗ. Однако денежные средства могут использоваться для оплаты продукции, необходимой для исполнения нескольких контрактов на выполнение ГОЗ. При формировании закупочной документации допускается проведение тендеров на оптовые закупки сырья, материалов, покупных комплектующих изделий, работ и услуг. Требуется разделение между закупками, проводимыми в рамках ГОЗ, и закупками по договорам гражданского назначения. Условие нецелевого использования — факт наступления неблагоприятных событий: необоснованное завышение цены, неисполнение (ненадлежащее исполнение) контрактов ГОЗ. Основные недостатки включают в себя: проблемы идентификации закупок, затрат на продукцию ГОЗ и гражданскую продукцию, трудности в оценке рисков наступления отрицательных последствий на этапах до исполнения государственных контрактов;
— подход, базирующийся на применении режима специального расчетного счета и разрешенных (запрещенных) операций в соответствии со статьями 8.3, 8.4 Федерального закона «О государственном оборонном заказе» от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ. Нецелевое использование денежных средств заключается в наступлении неблагоприятных событий: необоснованное завышение цен на продукцию ГОЗ, неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных контрактов. Ключевым недостатком данного подхода является риск неопределенности при разнесении накладных расходов, которые распределяются между контрактами государственного оборонного заказа и контрактами на выполнение гражданской продукции. Кроме того, применение данного подхода осложняется ведением казначейского сопровождения.
Также на практике имеются различные подходы к расходованию денежных средств государственных контрактов, предусмотренных «на иные цели» в размере 5 млн рублей (3 млн рублей) для головных исполнителей и исполнителей:
— подход Федеральной антимонопольной службы предусматривает необходимость перевода средств, предназначенных «на иные цели», со специальных счетов на текущие расчетные счета головных исполнителей и исполнителей ГОЗ. Таким образом, данные лимиты могут не иметь привязки к конкретному ИГК;
— подход Прокуратуры Российской Федерации предусматривает обязательность банковского и казначейского сопровождений при расходовании лимитов «на иные расходы». Данный подход является более жестким и строго соответствует нормам 275-ФЗ.
9. Отсутствие значительных санкций за нарушение законодательства в сфере выполнения ГОЗ, в том числе уголовной ответственности.
Значительным шагом со стороны государства на пути к планомерному исполнению ГОЗ является проект Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части усиления ответственности за преступления в сфере государственного оборонного заказа» № 5198-7. Данный проект закона предусматривает введение в Уголовный кодекс Российской Федерации статьи «Нецелевое расходование финансовых средств, предназначенных для выполнения заданий государственного оборонного заказа», которая предусматривает санкции в виде штрафов, принудительных работ с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью или без такового, лишение свободы с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью или без такового.
Достаточно планомерно в настоящее время проходит изменение законодательства в части распределения контрольных и надзорных функций за выполнением ГОЗ со стороны головных исполнителей и исполнителей. В соответствии с установившейся правовой базой контрольные и надзорные функции осуществляют следующие уполномоченные органы:
— Министерство обороны Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации и др.;
— Прокуратура Российской Федерации;
— Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации;
— Федеральная налоговая служба Российской Федерации;
— Счетная палата Российской Федерации;
— Федеральное казначейство Российской Федерации;
— Центральный банк Российской Федерации и т. д.
Выполнение контрольных и надзорных функций уполномоченными органами проводится не только через ключевые ведомства, но и через
территориальных агентов на местах. Данные, полученные контрольными и надзорными органами с целью дальнейшей проверки и контроля, заносятся в единую информационную систему ГОЗ (далее — ЕИС ГОЗ), которая позволяет проводить пресечение нецелевого использования денежных средств, предназначенных для выполнения государственных контрактов. Внедрение ЕИС ГОЗ повышает уровень контроля со стороны уполномоченных органов, а также способствует эффективному применению санкций.
Таким образом, можно сделать вывод о необходимости дальнейшего совершенствования нормативно-правового обеспечения в сфере ГОЗ с учетом специфики и особенностей данной отрасли. Развитие и гармонизация законодательства в данной области исследования позволит увеличить уровень исполнения ГОЗ, обеспечить высокую обороноспособность Российской Федерации.
Примечания
1. Афонина О.А. Анализ изменений, вносимых в 2015 году в Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» // Управление инвестициями и инновациями. 2015. № 1. С. 2—9.
2. Башлаков-Николаев И.В. Об административной ответственности за нарушение порядка ценообразования в сфере государственного оборонного заказа // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 11. С. 70—75.
3. Блуман О.И. Государственный оборонный заказ: новое в правовом регулировании ценообразования // Современные проблемы и тенденции развития экономики и управления: сборник статей Международной научно-практической конференции. Уфа: Аэ-терна, 2016. С. 21—24.
4. Михеев Я.В. Становление и развитие нормативно-правового регулирования в области размещения государственного оборонного заказа в Российской Федерации // Вестник РГГУ. Серия: экономика, управление, право. 2014. № 15 (137). С. 168—173.
5. Свининых Е.А., Моисеев Д.В. Совершенствование порядка определения цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу // Военное право. 2017. № 5 (45). С. 79—86.
6. Сергеев Э.В. Порядок рассмотрения дел об административном правонарушении при осуществлении ведомственного контроля в сфере государственного оборонного заказа // Административное и муниципальное право. 2016. № 9. С. 784—790.
7. Фесюк Д.В., Башлаков-Николаев И.В. О полномочиях ФАС России по контролю за соблюдением законодательства о государственном регулировании цен в сфере государственного оборонного заказа // Российское конкурентное право и экономика. 2016. № 1 (18). С. 58—70.
8. Шумакова Е.Ю. О Правовом регулировании государственного оборонного заказа // Евразийский юридический журнал. 2017. № 7. С. 106—109.
9. Далёкин П.И. Проблемы правового обеспечения финансирования государственного оборонного заказа предприятий оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации // Тенденции и перспективы развития социотехнической среды: материалы III Международной научно-практической конференции. Москва: Изд-во СГУ, 2017. С. 38—42.
Notes
1. Afonina O.A. The analysis of the changes made in 2015 to the Federal law «About the State Defensive Order». Management by investments and innovations, 2015, no. 1, pp. 2—9. (In Russ.)
2. Bashlakov-Nikolaev I.V. About administrative responsibility for violation of an order of pricing in the sphere of the state defensive order. Laws of Russia: experience, analysis, practice, 2016, no. 11, pp. 70—75. (In Russ.)
3. Bluman O.I. State defensive order: new in legal regulation of pricing. Modern problems and tendencies of development of economy and management: collection of articles of the International scientific and practical conference. Ufa, Aeterna Pabl., 2016, pp. 21—24. (In Russ.)
4. Mikheyev Ya.V. Formation and development of standard and legal regulation in the field of placement of the state defensive order in the Russian Federation. RGGU Bulletin. Series: economy, management, right, no. 15 (137), 2014, pp. 168—173. (In Russ.)
5. Svininykh E.A., Moiseyev D.V. Improvement of an order of determination of prices for products, delivered by the state defensive order. Military law, 2017, no. 5 (45), pp. 79—86. (In Russ.)
6. Sergeev E.V. An order of hearing of cases about administrative offense at implementation of departmental control in the sphere of the state defensive order. The Administrative and municipal law, 2016, no. 9, pp. 784— 790. (In Russ.)
7. Fesyuk D.V., Bashlakov-Nikolayev I.V. O powers of FAS Russia on control of compliance with the law about state regulation of the prices in the sphere of the state defensive order. The Russian competitive law and economy, 2016, no. 1 (18), pp. 58—70. (In Russ.)
8. Shumakova E.Y. On Legal regulation of the state defensive order. The Euroasian legal magazine, 2017, no. 7, pp. 106—109. (In Russ.)
9. Dalekin P.I. Problems of legal support of financing of the state defensive order of the enterprises of defense industry complex of the Russian Federation. Tendency and prospect of development of the environment: materials III of the International scientific and practical conference. Moscow: SGU publishing house, 2017, pp. 38—42. (In Russ.)
