CC BY
92
РЕОРГАНИЗАЦИЯ ФУНКЦИИ БАНКА РОССИИ
Булаков О.Н.
12. РАЗНОЕ
12.1. ПРОБЛЕМЫ ПРАВА: РЕОРГАНИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ БАНКА РОССИИ
Булаков Олег Николаевич, д-р юрид. наук, профессор. Email: bulakov@akado.ru
Аннотация: В статье раскрыты некоторые аспекты взаимодействия Центрального Банка РФ с государственными органами Российской Федерации, анализируются изменения, недавно внесённые в компетенцию Банка России.
Ключевые слова: Центральный банк РФ, компетенции Центрального Банка РФ, взаимодействие с органами государственной власти, Правительство РФ.
PROBLEMS OF LAW: REORGANIZATION OF THE FUNCTIONS OF BANK OF RUSSIA
Bulakov Oleg Nikolaevich, Dr of Law, Professor. E-mail: bulakov@akado.ru
Annotation: The article reveals some aspects of the interaction of the Central Bank of the Russian Federation with the state authorities of the Russian Federation, analyzes the changes recently made to the competence of the Bank of Russia.
Keywords: The Central Bank of the Russian Federation, the Russian Central Bank competence, interaction with public authorities, the Government of the Russian Federation.
Независимость Центрального банка РФ является главным принципом его статуса. Центральный банк РФ не входит ни в одну из ветвей власти, что дало основания некоторым авторам утверждать о наличии власти, представленной Центральным банком РФ.1
Порядок взаимодействия Банка России с другими органами государственной власти установлен нормами Конституции РФ и Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», который устанавливает необходимость совместной деятельности Центрального банка и Правительства РФ при разработке экономической политики Правительства и единой денежнокредитной политики, для чего представители Центрального банка участвуют в заседаниях Правительства и наоборот. Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации.
Правовое оформление разграничения компетенции между Центральным банком и другими органами государственной власти по вопросам разработки единой кредитно-денежной политики основано на двух принципах:
- независимость принятия Центральным банком решений в рамках осуществления основной функции;
- необходимость взаимодействовать с другими органами государственной власти.
Это подтверждается отсутствием неразрешимых разногласий между Правительством РФ и Централь-
1 Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., 2000. С. 31 - 55.
ным банком РФ, равно как и отсутствие судебных споров по этим поводам.2
Вместе с тем полномочия Центрального банка РФ по банковскому регулированию и надзору осуществляются практически без какого-либо взаимодействия с органами исполнительной власти РФ. Формального противоречия между нормами о независимости Центрального банка при осуществлении им основной своей функции, а следовательно, и функции банковского регулирования и надзора нет. Как отмечает А.В. Ланцова, «издание Банком России нормативно-
правовых и индивидуально-правовых актов, по существу, является законодательной реализацией функции Банка России по защите и обеспечению устойчивости рубля».3 В этой связи одним из главных вопросов становится вопрос о установленных пределах независимости Центрального банка РФ при осуществлении им полномочий по банковскому регулированию и надзору.
Работа главного банка страны также не может осуществляться без непосредственного контакта с Правительством РФ, соответствующими министерствами и ведомствами. Согласно ч. 2 от. 21 Закона о Центральном Банке РФ министр финансов РФ и министр экономического развития РФ или по их поручению один представитель от Министерства финансов Российской Федерации и один представитель от Министерства экономического развития Российской Федерации участвуют в заседаниях Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса. В некоторых случаях Правительству России предоставлено право давать Банку России поручения. Например, Банк России может осуществлять все виды банковских операций и сделок, необходимых для выполнения возложенных на него функций, как самостоятельно, так и по поручению Правительства России. Существуют вопросы, по которым принимаемое Банком России решение должно быть согласовано с Правительством России: уменьшение или отчуждение долей участия Банка России в уставных капиталах Сбербанка, не приводящее к сокращению какой-либо из указанных долей участия до уровня менее 50% плюс одна голосующая акция.
Помимо взаимодействия на уровне высших федеральных органов государственной власти России, осуществляться координация действий Банка России и федеральных министерств и ведомств, относящихся к исполнительной власти и непосредственно ответственных за реализацию правительственной экономической и денежно-кредитной политики. Среди них: Министерство экономического развития и торговли России, Министерство финансов России, Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Федеральная таможенная служба РФ.4
Основополагающее значение для денежнокредитной системы России имеет координация взаимных действий Банка России и Минфина России. Обязательность координации действий Банка России и Минфина России по отдельным вопросам установлена
2 Кобзарь Д.А. Компетенция Банка России как элемент его конституционно-правового статуса: скрытый конфликт//Банковское право, 2005. № 5.
3 Ланцова А.В. Проблемы реализации нормотворческой функции Банка России в процессе осуществления банковского регулирования // Банковское право. 2003. N 2. С. 2.
4 Ерофеев С.С. Место и роль Банка России в системе органов государственной власти Российской Федерации//Государственная власть и местное самоуправление, 2012. № 5.
289
3'2014
Пробелы в российском законодательстве
в действующем законодательстве. Например, Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга Российской Федерации с учетом их воздействия на состояние банковской системы России и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 21 ФЗ о Центральном Банке РФ).
Банк России и Минфин России активно взаимодействуют в процессе реализации бюджетных отношений. Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России. Минфин России совместно с Банком России проводит операции по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами; управляет в установленном порядке государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации, осуществляет необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию; разрабатывает с участием Банка России необходимые меры по регулированию рынка драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации; проводит с участием Банка России государственную политику в области эмиссии и размещения государственных ценных бумаг.
Правительство РФ инициировало ряд предложений по изменению действующего законодательства о финансовых рынках и передаче Банку России некоторых полномочий, именно:5
- Правительство РФ совместно с Банком России определяет политику в области финансовой стабильности и развития финансовых рынков;
- фиксируется передача Банку России функции по регулированию и надзору за небанковскими финансовыми организациями;
- расширяется состав совета директоров Банка России (вместо 12 членов 14);
- создается Комитет финансового надзора в Банке России (по аналогии с Комитетом банковского надзора);
- изменяется название и уточняется компетенция Национального банковского совета;
- регламентируются вопросы взаимодействия Банка России с саморегулируемыми организациями.
Указанные изменения были приняты Государственной Думой РФ, одобрены Советом Федерации РФ, подписаны Президентом РФ и 1 сентября 2013 г. вступили в законную силу. ФСФР России становится службой Банка России по финансовым рынкам (на начальном этапе) с последующей полной интеграцией. Таким образом, на базе Банка России создается мегарегулятор.
Существовавший до настоящего времени в РФ финансовый надзор был распределен между несколькими органами, обладающими известной долей самостоятельности. Полномочия в области регулирования финансового рынка находятся в руках законодателя, правительства, Минфина, Федеральной службы по финансовым рынкам и Банка России. Надзорные полномочия сосредоточены в руках Банка России (надзор за банковским сектором и субъектами национальной платежной системы) и Федеральной службы по финансовым рынкам (надзор за рынком ценных бумаг,
Рождественская Т.Э. Создание мегарегулятора в России: цели, задачи, проблемы и перспективы развития//Банковское право, 2013. № 5.
страховым сектором, частично за деятельностью государственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций и ряда других сегментов финансового рынка). Также отдельные полномочия в области надзора существуют у служб, находящихся в ведении Минфина. Надзор за негосударственными пенсионными фондами осуществляет Министерство труда и социальной защиты. Таким образом, следует прежде всего констатировать сегментированность системы надзора за финансовым рынком, которая нередко приводит к рассогласованности действий, запаздыванию в принятии решений как в регулятивной сфере, так и в сфере осуществления надзора.
Процесс объединения ФСФР и Банка России и создание на базе последнего мегарегулятора предполагает наличие нескольких этапов. На первом этапе проводилась необходимая работа по передаче функций ФСФР Банку России. В целях сохранения кадрового состава ФСФР была проведена предварительная работа по сопоставлению должностей двух ведомств с тем, чтобы с даты объединения начали действовать трудовые договоры Банка России с сотрудниками присоединенной ФСФР с окладами, соответствующими схеме должностных окладов Банка России. Данный этап завершился 1 сентября 2013 г. юридико-техническим присоединением ФСФР к Банку России.
На втором этапе в рамках центрального аппарата и территориальных учреждений Банка России должны быть созданы и начать функционировать необходимые структуры (департаменты, управления и отделы), на которые возложено осуществление переданных функций. При этом создается отдельный блок по регулированию и надзору за небанковскими участниками финансового рынка, руководитель которого находится в прямом подчинении у председателя Банка России. Будут функционировать два комитета - Комитет банковского надзора и Комитет по надзору за прочими участниками рынка (Комитет финансового надзора). Функция по развитию финансового рынка выделяется в подразделение, которое не будет входить в блок по регулированию и надзору за небанковскими участниками финансового рынка. Третий этап предполагает последующую интеграцию ФСФР и Банка России, схема которой будет корректироваться по мере объединения с учетом возникающих проблем и мнения участников рынка. 6
Задача, которая ставится сегодня и которую предстоит решать с помощью механизма создания мегарегулятора в рамках системы Банка России, - это задача не только предупреждения кризиса на финансовых рынках, но и быстрого реагирования на кризисные явления независимо от их принадлежности. Как показывает практика, зачастую даже сама возможность получения ликвидности оказывает благотворное влияние на стабилизацию финансового рынка, поскольку разрушает панические настроения среди инвесторов и кредиторов.
Кроме указанной основной цели (предупреждения кризиса на финансовых рынках), можно указать еще на несколько задач, которые можно решить путем присоединения ФСФР к Банку России.
Во-первых, в России необходимо совершенствовать качество регулирования и надзора на финансовых рынках, что должно предусматривать решение про-
6Рождественская Т.Э. Создание мегарегулятора в России: цели, задачи, проблемы и перспективы развития//Банковское право, 2013. № 5.
290
РЕОРГАНИЗАЦИЯ ФУНКЦИИ БАНКА РОССИИ
Булаков О.Н.
блем, связанных с возможным нарастанием рисков в теневой банковской системе; создание эффективной системы надзора на финансовом рынке. В случае улучшения качества регулирования и надзора будет обеспечена финансовая стабильность, когда кредитор последней инстанции является надзорным органом для субъектов финансовой системы, нуждающихся в помощи.
Во-вторых, провозглашенная Правительством РФ задача построения международного финансового центра в России и необходимости развития российского финансового рынка требует повышения конкурентоспособности внутреннего финансового рынка, в том числе за счет снижения регулятивных издержек. Присоединение ФСФР к Банку России позволит решить вопрос недостатка ресурсов и будет способствовать оптимизации государственных затрат на регулирование финансового рынка и надзор за ним за счет исключения дублирования ряда административнохозяйственных и иных обеспечительных функций.
Но обратной стороной создания мегарегулятора на базе Центрального Банка РФ является опасность монополизма регулирования и, как следствие, снижение качества правового регулирования. Кроме того, в ряде секторов финансового рынка созданы и успешно функционируют саморегулируемые организации. Однако, как представляется, эти вопросы могут быть решены в ходе реализации данной программы. Для этого потребуется мониторинг как со стороны государственных институтов, так и со стороны институтов гражданского общества.
Список литературы:
1. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы банковской системы. М., 2000. С. 31 - 55.
2. Кобзарь Д.А. Компетенция Банка России как элемент его конституционно-правового статуса: скрытый конфликт//Банковское право, 2005. № 5.
3. Ланцова А.В. Проблемы реализации нормотворческой функции Банка России в процессе осуществления банковского регулирования // Банковское право. 2003. N 2. С. 2.
4. Ерофеев С.С. Место и роль Банка России в системе органов государственной власти Российской Феде-рации//Государственная власть и местное самоуправление, 2012. № 5.
5. Рождественская Т.Э. Создание мегарегулятора в России: цели, задачи, проблемы и перспективы разви-тия//Банковское право, 2013. № 5.
6. Булаков О.Н. К вопросу о деятельности парламента в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. - 2013. - №2
7. Булаков О.Н. Бикамеральная модель современного парламента // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2013. - №2
8. Булаков О.Н. Проблемы права: развитие финансовых органов в Российской Федерации // Черные дыры в Российском законодательстве. -2014. - №3
9. Загривный В.А. Конституционная экономика и перспективы совершенствования правового статуса Банка России // Пробелы в российском законодательстве. -2009. - №4.
1. Tosunjan GA Vikulin AY Money and power. The theory of separation of powers and problems in the banking system. M., 2000. Pp. 31 - 55.
2. Kobzar DA Competence of the Bank of Russia as an element of its constitutional status : latent conflict / / Banking, 2005. № 5.
3. Lantsova AV Problems implementing standard-setting function of the Bank of Russia in the implementation of banking regulation / / Banking. 2003. N 2. C. 2.
4. Erofeev SS Place and role of the Bank of Russia in the system of government of the Russian Federation / / State Government and local government, in 2012. № 5.
5. Christmas TE Creating a mega-regulator in Russia: goals, objectives, problems and prospects / / Banking, 2013. № 5.
Рецензия
на статью Булакова О.Н. доктора юридических наук, профессора «Проблемы финансового права: реорганизация функций Банка России»
Работа, представленная на рецензирование, раскрывает ряд проблемных вопросов, касающихся взаимодействия Центрального Банка РФ и различных органов государственной власти современной Российской Федерации. Большое внимание автор уделяет взаимодействию Банка России и Правительства, а также взаимодействию м иными органами исполнительной власти. Автор внимательно рассматривает ряд изменений, внесённых законодателем в компетенцию Центрального Банка.
Работа соответствует предъявляемым требованиям и может быть рекомендована к публикации.
Доктор юридических наук, профессор Гошуляк В.В.
Literature list:
291
