CC BY
29УДК 342. 95
Юридические науки
Якубова Галина Сергеевна, магистрант факультета «Юридический» ФГБОУ ВО «ДГТУ», г. Ростов-на-Дону
ПРОБЛЕМЫ ПРАКТИКИ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ОБЛАСТИ СТРОИТЕЛЬСТВА В РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Аннотация: Статья посвящена вопросам ответственности административного характера за правонарушения в сфере строительства в Ростовской области. Показано, что застройщики часто обжалуют составленные против них административные протоколы. Автор считает, что наиболее актуальной проблемой в этой сфере является привлечение к ответственности несанкционированных застройщиков, и защита прав граждан, нарушенных из-за их деятельности. В статье обращается внимание на недостатки федерального законодательства об административных правонарушениях и соответствующего законодательства Ростовской области, предлагаются меры по их устранению. В целях рационализации правоотношений в строительной отрасли предлагается разработать региональную программу профилактики.
Ключевые слова: административная ответственность, незаконное строительство, Ростовская область, решение суда.
Abstract: The article is devoted to the issues of administrative responsibility for crimes in the field of construction in the Rostov region. It is shown that developers often appeal against administrative protocols drawn up against them. The author believes that the most urgent problem in this area is bringing unauthorized developers to justice and protecting the rights of citizens violated by their activities. The article draws attention to the shortcomings of the federal legislation on administrative offenses and the relevant legislation of the Rostov region and suggests
measures to eliminate them. In order to rationalize legal relations in the construction industry, it is proposed to develop a regional prevention program.
Key words: administrative responsibility, illegal construction, Rostov region, court decision.
Федеративное устройство нашей страны обеспечивает возможность законодательного регулирования отдельных вопросов субъектами Российской Федерации на основе конституционного принципа разделения компетенций.
Согласно Конституции РФ от 12 декабря 1993 года, с изменениями от 01.07.2020 года п. К, ч.1, статья 72 гласит, что административное законодательство находится в ведении РФ и субъектов РФ, и указывается в КоАП РФ в ч.1, статья 1.1. [1; 2].
Административная ответственность за предусмотренные правонарушения в субъекте РФ регламентируется законами субъектов РФ, ввиду чего может применятся административная санкция в области правонарушений административного и общественного порядка, а также в сфере санитарии и природопользования, транспорта, и др., прав граждан РФ.
Областной закон Ростовской области «Об административных правонарушениях» [3] не содержит специальных мер ответственности за нарушения в области строительства, поэтому при рассмотрении таких дел правоохранительные органы руководствуются нормами КоАП России. Состав в административном правонарушении в сфере строительства содержатся в статьях 9.4, 9.5, 9.5.1, 9.5.2, 19.5, 19.6, 19.7 и 20.25. Однако, как показывает обзор судебной практики, как правило, на правонарушителей налагается ответственность по таким статьям как:
- ст. 9.4 КоАП РФ - несоблюдение требований в сфере строительства и использования строительных материалов;
- ст. 9.5 КоАП РФ - несоблюдение порядка регулирования строительства, ремонта, реконструкции и ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства;
- ст. ст. 9.5.1 КоАП РФ - невыполнение лицом, не являющимся членом саморегулируемой организации, работ по инженерным изысканиям, строительству, разработке проектной документации, капитальному ремонту и реконструкции;
- ст. 19.5. КоАП РФ - это невыполнение предписания у органов муниципального, государственного контроля/надзора [4].
Стоит отметить, что решения Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области зачастую оспариваются в судебных инстанциях, в том числе и в Верховном Суде Российской Федерации.
Например, Муниципальное казенное учреждение «Управление капитального строительства Ростова-на-Дону» 29 мая 2019 года подало кассационную жалобу в ВС РФ на решение суда Арбитражного в Ростовской области 14.03.2019 г., и на постановление Пятнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 29.05.2019 года, в соответствии с которым в отношении учреждения было возбуждено дело согласно ч. 1 ст. 9.4 КоАП России, и в последствии наложен штраф в 100 000 рублей. Учреждение считает, что судебными органами были допущены серьезные нарушения процессуального и материального права. Как следует из правовых актов, поводом для наложения штрафа послужило заключение административного органа о том, что ведомство не обеспечило должного контроля над строительством: последующие работы были разрешены до проведения требуемой экспертизы предыдущих работ. Рассмотрев доказательства на основе стандартов Градостроительного кодекса РФ [5], судебные органы в действиях правонарушителя обнаруживают признаки преступления, как квалифицируемо по ч.1 ст. 9.4 КоАП России. Верховный суд согласился с решениями нижестоящих судов, заявив, что доводы жалобы подробно анализируются в оспариваемых действиях. Исходя из этого, руководствуясь ст. 291.1, 291.6, 291.8 АПК РФ ВС Российской Федерации в выданном определении отказал в том, чтобы жалобу в Судебную коллегию по спорам экономическим передали в ВС РФ [6].
В другом случае, ООО ФПК «Контракт-Центр» подает иск о том, чтобы признать недействительное предписание Региональной службы Госстройнадзора в Ростовской области. Решение Арбитражного суда Ростовской области 16.08.2019 г., а также решение Пятнадцатого Арбитражного суда 23.10.2019 г. были отклонены, обществу было отказано в удовлетворении заявления.
Однако, Арбитражный суд Северо - Кавказского округа отменяет данные решения судов, а также вернул данное дело в суд первой инстанции для пересмотра. В кассационной жалобе, в ВС РФ, Региональная служба государственного строительного надзора Ростовской области не согласилась с решением кассационного суда и потребовала его отмены за нарушение закона.
Фактически компания ООО ФПК «Контракт-Центр» получила разрешение на строительство завода в августе 2017 года. В сентябре компания направила в административный орган Госстройнадзор уведомление о начале строительства. В декабре Региональная служба государственного строительного надзора Ростовской области провела первую плановую проверку объекта, по результатам которой было вынесено предписание о несоответствии, за которое ООО ФПК «Контракт-Центр» привлекается к ответственности по ч. 6 ст. 19.5 КоАП РФ. В другом постановлении были установлены конкретные сроки устранения выявленных нарушений. В последствии Региональная служба государственного строительного надзора Ростовской области проводила систематическую проверку исполнения решения, и юридическое лицо было привлечено к административной ответственности по части 6 статья 19.5 КоАП России в связи с его неисполнением неоднократно.
Однако, предписания были обжалованы обществом на том основании, что в проектную документацию объекта строительства в 2019 году были внесены изменения, исключающие его из области проведения строительного надзора, по ч. 6 п. 15 статья 1 ФЗ от 03 августа 2018 года № 340ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
Суд арбитражный первой инстанции устанавливает, что эти обстоятельства не имеют отношения к постановлению о законности предписаний административного органа Госстройнадзора выданных компании. Пятнадцатый Арбитражный апелляционный суд подтвердил эту позицию. В частности, судебная инстанция сослалась на тот факт, что первоначальные нарушения были обнаружены, когда строительный объект был включен в сферу строительного надзора. Региональная служба ГСН Ростовской области не могла снять объект с учета и завершить проведение государственного строительного надзора, т. к. обществом не были предъявлены достаточные доказательства об исполнении таких предписаний.
Однако Пятнадцатый Арбитражный апелляционный суд отменил эти действия. В частности, было заявлено, что нижние инстанции не учли положения из пп. «а» п. 17.14 Административного регламента областной государственной строительной инспекции [7], такой надзор прекращается без заключения соответствующего заявления застройщика в случае изменения законодательства или проектной документации объекта строительства, что приводит к исчезновению оснований для проведения такого надзора. На основании вышеизложенного, суд соглашается с доводами Общества о том, что должностные лица Службы Госстройнадзора обязаны осуществлять проверку на объектах капстроительства на соответствие выполнения требования безопасности согласно проекта по ст. 49 Гр.Кодека РФ, проведена экспертиза и получено положительное заключение. Поскольку Департамент архитектуры и градостроительства уведомил общество о внесении изменений в разрешение на строительство в части изменения сведений об объекте строительства, в части исключения требования по проведению обязательной экспертизы на основании пункта 2 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ, следовательно, проведенные проверки Госжилинспекцией являются незаконными. Согласно статьи 291.6, 291.8 АПК РФ, ВС РФ принял решение об отказе административному органу в передаче жалобы в коллегию судей по
экономическим спорам ВС РФ [8]. Таким образом, ООО ФПК «Контракт-Центр» удалось избежать ответственности.
Стоит обозначить и другую проблему в сфере строительства, которая сегодня очень актуальна для Ростовской области. В Ростовской области на данный момент насчитывается около 167 жилых домов, которые признаны самовольными постройками и поэтому находятся под угрозой сноса. Граждане, купившие квартиры в этих домах, не обладают правами на получение компенсации.
В этом контексте можно их сравнить с обманутыми дольщиками, однако, при долевом строительстве многоквартирный дом возводится с соблюдением всего объема законодательных процедур, и лишь застройщик, как правило, оказывается недобросовестным [9]. Поскольку именно государственные органы выдают разрешение на строительство, государство обязано вмешаться и оказать в данном случае помощь пострадавшим. При незаконном строительстве же выясняется, что застройщик не располагал соответствующими документами, а, следовательно, покупатели несут убытки по своей вине.
Стоит отметить, что строительство и последующая легализация таких домов в Ростовской области ведется уже более десяти лет. Граждане признавали возможность выгодного заключения договоров на этапе строительства и соглашались на это. Однако некоторые дома были легализованы, а некоторые - нет. Незаконное строительство не было вовремя остановлено.
По данным ростовских властей, в столице области незаконно построено около 167 домов [10]. В то же время 80% построено на земле, не предназначенной для такой застройки. Однако 85 домов в судебном порядке были признаны законными. В отношении этих объектов была признана эксплуатационная безопасность, а также подтверждено отсутствие обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью граждан. Однако другие дома были снесены, и около 1 300 горожан признаются пострадавшими от этой ситуации. Региональные власти признают, что пока не знают, какую поддержку
и на каком основании оказывать людям, которые оказались в трудной ситуации в жизни. Ни федеральное, ни региональное законодательство не разработано для регулирования помощи таким людям.
Более того, в бюджете Ростовской области не предусмотрены расходы на компенсацию гражданам, купившим квартиры в незаконно построенных домах.
Считаем, что рассматриваемый вопрос должен быть сначала рассмотрен специальной рабочей группой, члены которой могли бы дать ряд рекомендаций органам федеральной и муниципальной власти. Возможно, это поможет разработать специальный закон для решения данной проблемы.
Исходя из ст. 9.5 КоАП России объект капстроительства не может быть введен в эксплуатацию без согласия обязательного, и без разрешения на строительства объекта и является административным правонарушением и наказывается штрафом, который накладывают на юр лиц и ИП, а также грозит приостановка деятельности.
Согласно ФЗ от 03.08.2018 г. N 340-Ф3 [11] введен порядок уведомления о начале строительства индивидуальных жилых домов и завершении этого строительства (ранее существовал порядок согласования строительства и ввода в эксплуатацию).
Незаконное строительство ИЖС никаким образом не регулируется КоАП РФ и не несет в себе административного правонарушения, так как нет однообразного подхода к данному вопросу. Поэтому по данному вопросу существуют различные точки зрения по поводу квалификации данного административного правонарушения.
Например, для того, что возвести жилой многоквартирный дом не выше трех этажей разрешение на эксплуатацию не нужно. В данной ситуации, когда осуществляется строительство без разрешения, то это лицо, которое осуществляет строительство будет привлечено к административной ответственности, но при этом за то, что ведется несанкционированное строительство жилого дома не выше трех этажей, но не выше двадцати метров,
привлечение к административной ответственности не предусматривается, ввиду того, что разрешение на строительство не нужно.
В то же время, между индивидуальными застройщиками и несанкционированными застройщиками, как представляется, нет разницы из-за предмета вмешательства, ценности защищаемых отношений, степени риска последствий и субъективной стороны. Поэтому отсутствие положений об административной защите от несанкционированного строительства индивидуального жилья следует рассматривать как пробел в законодательстве, который необходимо устранить в кратчайшие сроки.
Как следует из позиции Верховного Суда РФ, ответственность за несоблюдение требований градостроительного законодательства должна регулироваться федеральным, а не региональным законодательством [12].
Принимая это во внимание, для административной охраны незаконного возведения объектов индивидуального жилищного строительства, нужно в статью 9.5 КоАП РФ ввести нововведение, например добавить часть 6, где прописать, что при строительстве ИЖС без уведомления о строительстве, или же с неверными данными, которые предоставлены в уведомлении, и эксплуатация без разрешения соответствующего органа о том, что строительство закончено, будет наказываться штрафом в размере 30 000 (Тридцать тысяч) рублей.
В целях пресечения незаконного строительства, представляется необходимым рассмотреть потенциал полиции в данной области. У полиции нет полномочий, чтобы зайти на участок, который, например, огорожен забором и составить соответствующий протокол об административной ответственности и выявить факт нарушения строительства.
Организации-застройщики не выполняют требования муниципальных органов власти, которые выявили самовольную постройку. Поэтому нужно наладить процесс взаимодействия органов муниципальной власти и полиции для решения данного вопроса.
Поэтому нужно признать, что у органов полиции нет определенных полномочий и знаний в данной области, чтобы определить какой вид постройки возведен.
Беседы, которые проводятся в целях профилактики со строительными компаниями, ведущими незаконное строительство или же представляющие недостоверную информацию о строительстве в местные органы управления никаким образом не идет согласуется в вредность общественного деяния.
В то же время сотрудники полиции не уделяют особого внимания реализации этих полномочий, поскольку не оказывают существенного влияния на статистику эффективности их работы.
В этой связи, видится целесообразным предоставление участковым уполномоченным полиции полномочий на вынесение соответствующих административных протоколов, и учет таковых при оценке их деятельности. Эти изменения потребуют внесения дополнений в Кодекс РФ об административных правонарушениях.
Исполнение судебных решений о сносе многоквартирных домов также следует признать серьезной проблемой при применении ответственности в строительной отрасли в Ростовской области. Это напрямую связано с отсутствием необходимых материальных ресурсов, так как первоначально региональный бюджет не может обеспечить объем этих ресурсов. Зачастую оказывается, что исполнение решения достаточно проблематично с материальной точки зрения, и, конечно, застройщик сам в этом не заинтересован.
Считаем, что введение дополнительных мер ответственности по несвоевременному сносу стройплощадки может значительно повысить эффективность надлежащего исполнения судебного решения.
Помимо совершенствования федерального законодательства об административной ответственности в области строительства, в Ростовской области целесообразно принять нормативно-правовые акты в части административных правонарушений, согласно по ФЗ-182 от 23 июня 2016 года
[15]. Для чего разработать программу на уровне Ростовской области, в которой учесть все актуальные проблемы региона в данной сфере. В частности, это может быть «Профилактика нарушений в области целевого использования земель и возведения объектов строительства в Ростовской области».
В заключении проведенного исследования можем сделать следующие выводы, что административная ответственность, это самая распространенная мера ответственности, при которой обеспечивается общественная безопасность, стабильное развитие общества в России, защита прав человека на федеральном и региональном уровне.
Нормативно - правовое регулирование в области административного законодательства защищает нормы законодательства в регионе, а также действия органов местного управления.
Нужно производить расширение полномочий для органов местного самоуправления в субъектах РФ в сфере административной ответственности.
Выявленные проблемы в ходе исследования по привлечению к административной ответственности в Ростовской области по капстроительству, говорят о том, что административное законодательство с сферы нарушений капитального строительства нуждается в совершенствовании
Эффективность сферы административного законодательства будет зависеть от того, насколько будут качественно взаимодействовать органы регионов, федеральные органы и правоохранительные, которые выполняют функции по защите правовых норм.
Библиографический список:
1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС КонсультантПлюс.
2. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 16.10.2020) // «Парламентская газета», N 2-5, 05.01.2002.
3. Областной закон Ростовской области от 25 октября 2002 г. N 273-ЗС «Об административных правонарушениях» (ред. от 23.09.2020) // «Наше время», N 214-215, 31.10.2002.
4. Обзор судебной практики Арбитражного суда Ростовской области по делам, связанным с привлечением субъектов предпринимательской строительство // https://rostov.arbitr.ru/node/1951.
5. «Градостроительный кодекс Российской Федерации» от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // «Российская газета», N 290, 30.12.2004.
6. Определение Верховного Суда РФ от 09.09.2019 N 308-ЭС19-14640 по делу N А53-42552/2018 // СПС КонсультанПлюс.
7. Постановление Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области от 21.01.2019 № 1 «Об утверждении Административного регламента осуществления Региональной службой государственного строительного надзора Ростовской области регионального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства на территории Ростовской области» // http: //publication. pravo. gov.ru/Document/View/6101201901250002.
8. Определение Верховного Суда РФ от 12.05.2020 N 308-ЭС20-5160 по делу N А53-17001/2019 // СПС КонсультантПлюс.
9. Гладких В.И. Новое законодательство об «обманутых дольщиках». Поможет ли оно им? // Безопасность бизнеса. 2019. N 5. С. 20 - 25.
10. В Ростове насчитали 167 самовольно построенных домов // https://rostovgazeta.ru/news/society/18-08-2020/v-rostove-naschitali-167-samovolno-postroennyh-domov.
11. Федеральный закон от 03.08.2018 N 340-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «Российская газета», N 171, 07.08.2018.
12. Определение Верховного Суда РФ от 23.10.2013 N 53-АПГ13-9 // СПС КонсультантПлюс.
13. Сотников С.С., Кочеров Ю.Н., Димитров А.Н. Об организации оперативно-служебной деятельности подразделений участковых уполномоченных полиции территориальных органов МВД России на городском (районном) уровне // Административное право и процесс. 2020. N 4. С. 61 - 64.
14. Мусеибов А.Г., Борбат А.В. Правовые и организационные основы разработки и реализации программ профилактики правонарушений // Российский следователь. 2017. N 24. С. 52 - 56.
15. Федеральный закон от 23.06.2016 N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // «Российская газета», N 139, 28.06.2016.
