CC BY
32
Проблемы планирования рекреационных зон на болгарском побережье Черного моря в последние четверть века
А.Д.Ковачев, А.Д.Слаев
В статье рассматриваются проблемы планирования зон отдыха на болгарском побережье в период перехода от централизованной к рыночной экономике. Исследование показало, что некоторые из ключевых вопросов связаны с балансом между общественными и частными интересами, защитой окружающей среды и эффективностью планирования в условиях рыночной экономики. В статье рассматривается проблема эффективности с учётом того, что она напрямую касается двух других и исследует отношения между ними.
Ключевые слова: планирование в постсоциалистический период, развитие зон отдыха, планирование в условиях рыночной экономики, эффективность планирования.
Problems of Planning of Recreational Areas on the
Bulgarian Coast over the Past Quarter Century.
By A.D.Kovachev, A.D.Slaev
The article discusses the problems of planning of recreational areas on the Bulgarian coast during the transition from a centralized to a market economy. The study finds that some of the key issues are related to the balance between public and private interests, the protection of the environment and the effectiveness of planning in a market economy. The article focuses on the problem of the effectiveness of planning while this problem is directly connected to the other two and researches the relationships between them.
Keywords: planning in the post-socialist period, development of recreation areas, planning in market conditions, efficiency of planning.
Введение
Политические изменения конца 80-х и начала 90-х годов XX века привели к фундаментальным изменениям во всех сферах социально-экономической жизни в Болгарии, включая систему территориального планирования. В результате, развитие некоторых областей задерживается, в то время как других ускорено. В течение анализируемого периода ускоренно развивались большие города и, прежде всего, рекреационные зоны. Наряду с изменениями в механизмах развития изменились также системы и принципы управления и территориального планирования. В этой статье рассматривается, как именно изменённая система пространственного планирования в Болгарии в последние десятилетия влияет на развитие зон туризма и отдыха на болгарском побережье Чёрного моря.
Сегодня можно с уверенностью сказать, что основные проблемы развития рекреационных зон в постсоциалистический период связаны с балансом между общественными и частными интересами, с защитой окружающей среды и эффективностью планирования в условиях рыночной экономики, причём эффективность планирования в рыночных условиях напрямую связана с двумя другими проблемами. Краткосрочная экономическая эффективность часто наносит вред общественным интересам, но игнорируя общественный интерес неизбежно приводит к плохой эффективности в долгосрочной перспективе. Долгосрочная экономическая эффективность может быть достигнута только при учёте общественного интереса. Эта связь имеет решающее значение, если речь идёт о развитии территорий для отдыха и туризма. Повышение экономической эффективности туризма отвечает как частным, так и общественным интересам, но развитие туризма оказывает негативное воздействие на окружающую среду. Природа и биоразнообразие являются общественными ресурсами, которые «потребляются» при развитии туризма. Таким образом, основная проблема, возникающая при планировании рекреационных зон, - получение максимального дохода от туризма при минимальном потреблении природных ресурсов.
Теоретические основы и побудительные причины
изменения механизмов пространственного развития
в бывших социалистических странах
Общее изменение механизмов и принципов пространственного планирования в Болгарии за последние три десятилетия является следствием фундаментальных политических и социально-экономических изменений в общественной системе страны. При социализме почти все функции, связанные с пространственным развитием, были в руках государства - планирование, строительство, контроль территориального развития [1]. Политические преобразования конца 80-х и начала 90-х коренным образом изменили ситуацию. Начался процесс приватизации, продолжавшийся в течение длительного периода новейшей истории Болгарии, и практики планирования в различных отраслях экономики были немедленно прекращены [2]. В первом десятилетии переходного периода централизованное планирование как форма управления экономикой полностью отрицалось, поскольку все формы планирования рассматривались как пережиток коммунистического подхода [3]. Это относилось и к области пространственного развития территорий.
Отношение к пространственному планированию прошло через разные фазы. Первая фаза характеризуется максимальным применением неолиберальных подходов и принципа «невмешательства» (laissez-faire) в дела частных субъектов [4]. Планы большинства городов Восточной Европы были с лёгкостью изменены или просто проигнорированы. Незаконное строительство распространилось в той или иной степени в разных странах, но наиболее распространенные методы включали быстрые изменения в уже устаревших планах, причём новые поправки «по частям» потеряли связь с генеральной линией [2; 5; 6]. К сожалению, те немногие разработанные генеральные планы чаще всего не соответствовали новым реалиям и являлись неэффективными [3; 4].
Только через несколько лет в начале переходного периода во многих городских районах начались процессы развития, вызванные возникшей частной инициативой [4]. Всё более широкое использование частных автомобилей в ущерб общественному транспорту изменило городскую инфраструктуру в большинстве стран Восточной Европы, и большие города начали бесконтрольно «расползаться» в то время как центральные городские районы стали, напротив, чрезмерно уплотняться. Неконтролируемое строительство привело к потере открытых пространств и зелёных зон, и среда в крупных городах стала ухудшаться. В результате этих тенденций общественное мнение стало меняться, и процесс постепенного восстановления роли пространственного планирования в развитии городов и территорий становился все более ощутимым. В начале XXI века всё больше городов в Восточной Европе начали разработку новых генеральных планов [5-8]. Но новая рыночная система экономического развития устанавливает новые требования к планированию [9-11]. Новые планы в значительной степени зависят от баланса интересов различных групп и слоёв общества, а этот баланс регулируется нормативно-правовой базой. К сожалению, развитие нормативно-правовой базы оказалось медленным и трудным процессом, вновь принимаемые законы в области планирования часто несовершенны. Как результат, новые планы различных уровней оказываются не согласованными между собой [6]. Другой важной проблемой является то, что эксперты и специалисты
Рис. 1. Туристическое зонирование Болгарии - ЕТУП. 1978 год
в области планирования не имеют необходимого опыта для работы с рыночными инструментами для реализации планов. Ряд хороших решений планировщиков остают нереализованными из-за неспособности найти общий язык с рынком [6; 8].
Анализ развития рекреационных зон на болгарском Черноморском побережье
Развитие болгарских рекреационных зон к концу 80-х годов XX века
Первые туристические курорты появляются в Болгарии в конце XIX века, как только страна освобождается от ига Османской империи. На самом деле это является локальным отражением тенденций, уже существующих в то время в Европе. В течение первых десятилетий XX века развитие местного туризма становится всё более масштабным, в первую очередь это касается горных областей (например курорты Боровец и Пампорово), а интерес к берегу Чёрного моря появляется только в 30-е годы прошлого века. Международная специализация Болгарии в области туризма началась в конце 50-х
- начале 60-х годов именно с морских курортов, и это явилось одной из разумных и полезных инициатив правительства, опиравшейся на существующие природные ресурсы и богатое природное наследие - благоприятный климат, красивые пейзажи, горы в альпийском стиле и длинные песчаные пляжи на берегу Чёрного моря. На рисунке 1 показаны туристические районы, входящие в Единый территориально-устройственный план Болгарии - ЕТУП (1978).
В конце 70-х и начале 80-х годов XX века Болгария, имеющая значительное количество гостиниц вдоль побережья Чёрного моря, постепенно становится центром летнего туризма для стран бывшего социалистического лагеря. В 1985 году гостиницы и другие места размещения туристов в Болгарии обеспечали проживание туристов в течение 41,1 млн дней, из которых 23,1 млн приходится на болгар и 18 млн
- на иностранных граждан [14]. Из этого числа примерно две трети приходилось на гостей из бывшего социалистического лагеря, а остальная треть - из Западной Европы и менее 0,2% - из других частей мира. Тем не менее надо сказать, что развитие гостиничной базы в периоде социализма сегодня оценивается как недостаточные.
Развитие болгарских рекреационных зон в переходный период и в годы кризиса на рынке недвижимости В начале же анализируемого периода в Болгарии наблюдается резкое снижение туристической деятельности, что видно из количества посещений гостиниц и жилых учреждениях болгарскими и иностранными гражданами. Кризис переходного периода оказал крайне негативное воздействие на болгарский туризм, потребность в гостинницах резко сократилась и составила по сравнению с 1985 годом в 1995 году лишь 24,3%, а 2000-м - 21,8%. С первого лета следующего десятилетия туризм начинает возрождаться и быстро набирать обороты, ориентируясь при этом в основ-
ном на иностранных туристов. Если до конца 80-х годов доля проживавших иностранцев составляла 42-45%, то после 2005 года и в настоящее время эта доля составляет 70-75%.
Экономические процессы получили свое пространственное выражение в развитии рекреационных зон и строительстве гостиниц. И хотя в 1990-1995 годах число гостиниц в Болгарии уменьшилась, но произошло это за счёт сокращения числа туристических хостелов, рекреационных объектов государственных предприятий и частных помещений. Однако, начиная с 2000 года, только за шесть последующих лет число гостиниц удвоилось, а количество гостиничных мест выросло. Количество гостиничных мест выросло почти в два раза -с 129 159 до 211 565.
Наряду со строительством гостиниц в Болгарии в этот период резко возросло строительство курортных квартир - новый для Болгарии тип строительства. После выхода туристического сектора из экономического кризиса темпы строительства квартир быстро выросли. В 2003 и 2004 годах болгарская недвижимость стала привлекательным продуктом на рынке курортных квартир в Европе. Строительный сектор и в этом случае ответил без задержки. В 2004 году количество вновь построенных домов в трёх прибрежных областях (Бургас, Варна и Добрич) составляло 45,98% а в 2005-м уже -60,12% [15], хотя проживает там только 14% населения Болгарии (рис. 3). В 2005 году количество вновь построенных домов на 1000 жителей в прибрежных областях было в 14,7 раза больше, чем в среднем для других областей страны. В Бургасе, например, количество таких домов было в 26,6 раза больше, чем в среднем по стране.
В следующий период развития болгарских рекреационных зон темпы строительства в зонах отдыха замедлились из-за кризиса рынка недвижимости. Тем не менее туризм в рамках всей национальной экономики - это сектор, в котором развитие замедлилось меньше всего. На самом деле доходы от туризма в болгарской экономике сократились только в 2009 году (15,5%), а затем продолжили расти, и в 2014 году выросли уже на 34,7% по сравнению с 2008 годом [16]. В 2008 году число мест размещений в отелях уменьшилось на 13,6%, но в 2012 году уменьшение прекратилось (рис. 4). С тех пор увеличение количества мест продолжается, и это сведетельствует о том, что доходы от туризма продолжают расти, а следовательно увеличивается и эффективность туристического сектора.
Роль планирования в развитии болгарских рекреационных зон
Роль планирования рекреационных зон в период с конца 80-х годов XX века до сегодняшнего дня является неоднозначной, поскольку у общества меняется отношение к этому процессу, у планировщиков - понимание характера планирования, меняется также и разработка, и реализация градостроительных и территориальных планов. Как уже было отмечено, первое десятилетие переходного периода в бывших социалистических странах было периодом отказа от всех
форм планирования, в том числе и от территориально-пространственного. В частности в Болгарии в период с 1990 по 1999 год не было разработано ни одного генерального плана для крупных и средних городов; ни одного регионального плана, ни одной территориальной стратегии - с одним, но очень важным исключением - это Региональная схема территориального развития болгарского побережья Чёрного моря
Рис. 2. Ночи, реализованные в гостиницах и жилых учреждениях
Рис. 3. Вновь построенные дома на 1000 жителей по типам областей
Рис. 4. Число кроватей в отелях и жилых учреждениях в 2002-2014 годах
Рис. 5. Генеральные планы муниципалитетов: а) Варна, б) Бургас, в) Приморско и г) Созопол
и разработанные на этой основе территориальные планы всех муниципальных образований Черноморского региона. Эта масштабная и комплексная документация, охватывающая всё побережье Болгарии, была разработана в период между 1995 и 1997 годами при финансовой поддержке со стороны Всемирного банка. За несколько лет до бума в сфере туризма планы были утверждены, но, к сожалению, на практике местными органами власти они реализованны не были.
«Реабилитация» планирования в конце 90-х годов привела к новым тенденциям в практике территориального планирования, и с начала первого десятилетия XXI века в Болгарии наблюдается активизация деятельности территориального, социально-экономического, пространственного и городского планирования. В период с 1999-го по 2007 год был принят целый ряд планов социально-экономического развития территориальных единиц и стратегий, связанных с развитием туристического сектора: Национальный план регионального развития (НПРР 2000-2006), Национальный план развития (НПР 2007-2013), Стратегия регионального развития (СРР 2002), Национальная стратегия регионального развития (НСРР 2005-2015), и в сфере туризма - Стратегия развития болгарского туризма (СРБТ 2006-2009) и т.д. Основные задачи, поставленные болгарским планированием в секторе туризма были направлены: 1) на повышение экономической эффективности - сектор туризма являлся одной из основных областей ускорения национальной экономики; 2) на повышение качества и диверсификацию туристского продукта; 3) на увеличение социального воздействия путём повышения уровня жизни населения в слаборазвитых туристических районах; 4) на валоризацию и сохранение природного наследия и 5) на валоризацию и сохранение культурного наследия. Как видно, два аспекта установленных целей - экономический и экологический - являются ключевыми, так как они служат основой для всех остальных.
Что касается пространственного планирования, то первым городом в Болгарии, для которого был разработан новый генеральный план, была София. В 2003 году проект плана был готов и в 2007-м принят Народным собранием. Другие крупные города Болгарии тоже начали один за другим разрабатывать свои генеральные планы. На побережье Чёрного моря первым это сделал муниципалитет Приморско. До 2010 года большинство приморских муниципалитетов, в том числе Варна и Бургас, также начали разрабатывать генеральные планы (рис. 5). Однако к концу десятилетия только план Приморско был принят. В общем, принятие генеральных планов городов, посёлков, курортных формирований и зон в регионе Чёрного моря идет медленно из-за конфликтов между различными общественными группами и участниками рынка.
В последующие годы принятие планов ещё усложняется. Главной причиной здесь являются возражения или протесты со стороны защитников окружающей среды и местных жителей, выступающих против строительства в некоторых районах. Это зоны с ценными природными ресурсами, такими
как дюны, лесные массивы, пляжи, лиманы и районы в рамках экологической сети «Натура-2000». В некоторых местностях конфликты происходят часто и становятся предметом общественного интереса по всей стране, при этом планы возвращаются для доработки. Известные примеры - это Национальный парк Иракли, пляж Карадере и кемпинг Корал. Протесты часто становятся поводом и для встречных протестов, когда сторонники нового строительства обвиняют эко-ассоциации в том, что они «рэкетируют» бизнес и жителей, которые владеют земельными участками, пригодными для строительства гостиниц и других туристических объектов.
Проблемы
В течение анализируемого периода (с начала переходного периода до нынешнего дня) развитие пространственного планирования в Болгарии шло чрезвычайно драматично. В первое десятилетие после окончания централизованного коммунистического правления верхний (концептуальный, стратегический) уровень планирования был практически ликвидирован, и низкий (оперативный) уровень имел дело только с одобрением частичных изменений, которые на самом деле искажали видение планов городского развития. Но это не единственная серьёзная проблема с планированием в период невмешательства в городское развитие. Провал Региональной схемы развития Черноморского побережья и территориальных планов черноморских муниципалитетов ставит ещё более важный вопрос: почему эта масштабная разработка, основанная на самых современных принципах и инструментах (ГИС), не смогла достичь своих целей?
Возрождение планирования в 1999-2000 годах было с энтузиазмом встречено планировщиками, архитекторами и другими профессиональными группам, а также широкими социальными слоями. Планы вновь заняли своё место в региональном и городском развитии. Но и на этот раз со временем появились и наслоились сомнения и разного рода критика. Первая поставленная проблема возникла в связи со спецификой планирования в новых рыночных условиях. Практически все новые планы и стратегии подчёркивали необходимость учеты влияния рыночных механизмов на предлагаемые решения, но декларации намерений чаще всего расходились с практикой, как, собственно, и произошло с Региональной схемой Черноморского побережья и территориальными планами черноморских муниципалитетов. В области туризма и рекреационных зон новые планы и стратегии (упоминавшееся выше НПРР 2000-2006, НПР 2007-2013, СРР-2002, НСРР 2005-2015 и т.д.) правильно определили существующие проблемы, но в процессе разработки стратегии развития рекреационных зон и реализации территориальных планов рынок был практически проигнорирован. На самом деле планирование определило обоснованные цели для повышения экономической, социальной и экологической эффективности, оно правильно указало, что улучшение туристического продукта является ключом
к достижению этих целей, но не приняло во внимание противоречие между экономическими и экологическими факторами, а также необходимость баланса между ними. Планирование правильно встало на защиту общественных интересов по охране окружающей среды и природных ресурсов рекреационных зон, но не смогло найти область взаимодействия этих интересов и интересов частного бизнеса, чтобы обеспечить рабочие места и получение национального дохода. То есть, надо было учитывать, что природа и биоразнообразие являются общественными ресурсами, которые «потребляются» для развития туризма. Поэтому эффективность в данном случае означает, что необходимо определить допустимый «расход» этих общественных ресурсов и на этой основе добиваться максимального экономического эффекта от туристической деятельности. Определение этого баланса было первой задачей, которую болгарскому планированию нужно было решить, но до сих пор решения найти не удалось.
Опыт после первого десятилетия переходного периода подтверждают факты, показывающие, что, наряду с возрождением планирования, процессы развития зон для отдыха и туризма, порождённые рыночными силами, стали более и более мощными. Несмотря на все усилия, новые планы не сумели урегулировать «штормовые» процессы в развитии и расширении рекреационных зон в 2003-2009 годах. При отсутствии чёткого баланса между экономическими целями, с одной стороны, и, с другой, - приоритетами, связанными с охраной окружающей среды, новые планы не в состоянии определить разумные пределы городской экспансии. Таким образом, положительные экономические результаты были достигнуты при слишком высоких затратах природных ресурсов. Из этих тенденций вытекает ещё одна проблема, с которой сталкивается болгарское планирование, - отсутствие опыта работы с рыночными инструментами, с помощью которых можно было бы найти общий язык с участниками рынка. На практике подходы к управлению процессами урбанизации продолжают быть командно-административными. Следует, однако, подчеркнуть, что в рыночном обществе частные инвестиции намного превышают инвестиции государственные. Поэтому планирование не может быть эффективно, если оно выступает против рынка. Это проявляется и в развитии рекреационных зон в Болгарии в анализируемый период.
Тем не менее опыт последних лет показывает, что принципы болгарского планирования постепенно адаптируются к рыночным условиям и планировщики более успешно учитывают интересы социальных групп и участников рынка. Основание для такого вывода дают нам данные, свидетельствующие, что в 2009-2014 годы доходы от туризма увеличивались со среднегодовым темпом 8-14%, а темпы нового строительства в прибрежных районах уменьшились в три раза [15]. Это показывает, что баланс между экономической и экологической эффективностью развития рекреационных зон в послекри-зисный период заметно улучшился, поскольку изменилось
соотношение между доходами от туризма и «потребленной» природной среды.
Выводы
Главный вывод, который, на взгляд авторов, следует из этого анализа, заключается в том, что ключевая проблема планирования в рыночных условиях заключается в определении правильного баланса интересов различных социальных групп - участников рынка: между частными и общественными интересами. Проектировщики, как правило, призваны защищать общественные интересы, но развитие городов, поселений и регионов сильно зависит от частных инвестиций и тенденций рынка. Планирование в новых условиях требует консенсуса между различными социальными группами, слоями и участниками рынка. Достичь его трудно, но это единственная надёжная гарантия экономически и экологически эффективного планирования пространственного развития.
Литература
1. Bertaud, A. The Spatial Organization of Cities: Deliberate Outcome or Unforeseen Consequence? Working paper 2004-01. UC Berkeley, Berkeley, 2004.
2. Slaev, A.D., and Kovachev, A., Specific Issues of Urban Sprawl in Bulgaria. European Spatial Research & Policy, 21, pp. 155-169, 2014.
3. Nedovic-Budic, Z. and Cavric, B. Waves of planning: Framework for studying the evolution of planning systems and empirical insights from Serbia and Montenegro, Planning Perspectives, 21(4), pp. 393-425, 2006.
4. Nedovic-Budic, Z., Zekovic, S. and Vujosevic, M., Land Privatization and Management in Serbia - Policy in Limbo. Journal of Architectural and Planning Research, 29 (4), pp 306-317, 2012.
5. Ковачев, А. Градоустройство. Части I и II. - София-Москва: PENSOFT, 2013.
6. Stanilov, K. The Post-Socialist City: Urban Form and Space Transformations in Central and Eastern Europe after Socialism, pp. 413 - 425. Dordrecht: Springer, 2007.
7. Ковачев, А. и Слаев, А.Д. Балансът между планирането и пазара в съвременната практика на устройствено развитие. VII Международная научная конференция, Варненский свободный университет - 28-30.05.2015.
8. Ковачев, А. Зелената система на София. Урбанистични аспекти. София: PENSOFT, 2005
9. Zekovic, S., Vujosevic, M., Maricic, M.,Spatial regularization, planning instruments and urbanland market in a post-socialist society: The case of Belgrade, Habitat International 48, pp. 65-78, 2015.
10. Hirt S. and Kovachev A. The Changing Spatial Structure of Post-socialist Sofia, in: Tsenkova, S. and Nedovic-Budic, Z. (eds.), The Urban Mosaic of Post-socialist Europe: Space, Institutions and Policy, Heidelberg-New York: Springer & Physica-Verlag: 113-130., 2006.
11. Шубенков, М.В. Отдельные вопросы развития отечественной теории градостроительства [Электронный ресурс] / М.В. Шубенков, М.Ю. Шубенкова // AMIT. - 2015. - Спецвыпуск. - Режим доступа: http://www/marhi.ru/AMIT/2015/ special/shub/abstract.php
12. Slaev, A.D. The relationship between planning and the market from the perspective of property rights theory: A transaction cost analysis. Planning Theory, 2016
13. Национален статистически институт. «Туризъм 2006». София: НСИ, 2006.
14. Национален статистически институт. «Годишник 2004». София: НСИ, 2006.
15. Национален статистически институт. http://www.nsi. bg, 2016.
Literatura
5. Kovachev A. Gradoustroystvo. Parts I and II. - Sofia-Moskva: PENSOFT, 2013
7. Kovachev A., Slaev A.D. Balansat mezhdu planiraneto i pazara v savremennata praktika na ustroystveno planirane. Mezhdunarodnaya nauchnaya konferenciya, Varnenskiy svobodnyi universitet, 28-30.05.2015.
8. Kovachev A. Zelenata Sistema na Sofia. Urbanistichni aspekti. Sofia-Moskva: PENSOFT, 2005
11. Shubenkov M.V. Otdel'nye voprosy otechestvennoy teorii gradostroitel'stvo [Elektronnyj resurs] / M.V. Shubenkov, M.Yu. Shubenkova // AMIT. - 2015. - Spetsvypusk. - Rezhim dostupa: www.marhi.ru/AMIT/2015/special/shub/shub.pdf.
13. Nacionalen statisticheski institut. «Turizam 2006». Sofia: NSI, 2006.
14. Nacionalen statisticheski institut. «Godishnik 2004». Sofia: NSI, 2006.
15. Nacionalen statisticheski institut. 2016, http://www.nsi.bg.
