CC BY
62
ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕЗАКОННОЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО В СФЕРЕ СТРАХОВАНИЯ
Прометов С.В., следователь прокуратуры Н. Новгород
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Организация и порядок осуществления медицинского страхования в России непосредственно регулируется Законом РФ от 28.06.1991г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (далее - Закон № 1499-1).1
Договор обязательного медицинского страхования представляет собой соглашение между страхователем и страховой медицинской организацией, в соответствии с которым последняя обязуется организовать и профинансировать предоставление застрахованному медицинской помощи в соответствии с Программой обязательного медицинского страхования граждан.
Обязательному медицинскому страхованию подлежат все граждане, в том числе иностранные, в пользу которых заключен договор. Страхование для неработающих граждан осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления, для работающего населения - работодатели (организации и индивидуальные предпринимателя без образования юридического лица).
В качестве страховщиков выступают юридические лица, осуществляющие медицинское страхование на основании соответствующей лицензии.
Лицензирование страховых медицинских организаций возложено на Федеральную службу страхового надзора (далее - Росстрахнадзор) в соответствии с Правилами лицензирования деятельности страховых медицинских организаций, осуществляющих обязательное медицинское страхование, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29.03.1994 г. № 251.2
Лицензируемая деятельность, согласно указанным Правилам, осуществляется на некоммерческой основе, предполагает учет застрахованных лиц, их обеспечение страховыми медицинскими полисами, а также осуществление контроля за
1 Ведомости СНД И ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст.920; 1993. № 17, Ст.602; САПП. 1993. № 52. Ст.5086; СЗ РФ. 1994. № 10. Ст.1108; 2002. № 22. Ст.2026; 2003. № 52 (Часть I). Ст.5037.
2 САПП РФ. 1994. № 14. Ст. 1061; СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3078; 2002. № 41. Ст. 3983.
объемом, качеством и сроком оказания медицинских услуг и защиту интересов застрахованных.
Некоммерческая основа деятельности страховых медицинских организаций подчеркивается в ст.15 Закона № 1499-1, иных нормативно-правовых актах3.
При этом в законодательстве усматривается логическое противоречие, а некоммерческий характер обязательного медицинского страхования и вовсе можно назвать юридической фикцией.
Во-первых, в соответствии с Законом, названными выше нормативными правовыми актами в качестве страховой медицинской организации могут действовать юридические лица с любой формой собственности, что подтверждает и судебная практика.4 При этом, например, на территории Нижегородской области «на некоммерческой основе» обязательное медицинское страхование успешно осуществляют функционирующие в форме акционерных обществ страховые медицинские организации.5
Во-вторых, некоммерческий характер страховой деятельности присущ исключительно российскому законодательству, поэтому, по-видимому, российские страховщики изо всех сил пытаются оказаться в сфере «государственного (обязательного медицинского) страхования», чтобы заниматься им «на некоммерческой основе».
Подобная законодательная «находка» сводит на нет все усилия правоохранительных органов по выявлению и привлечению к уголовной ответственности руководителей недобросовестных страховщиков за незаконную предпринимательскую деятельность.
Как говорить о применении ст.171 УК РФ, когда деятельность страховых медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования «по закону» носит некоммерческий характер?
Тем не менее, представляется возможным привлечь к уголовной ответственности по ст.171 УК РФ руководство страховых медицинских организаций за две группы нарушений:
■ нарушение лицензионных требований и условий;
■ осуществление обязательного медицинского страхования без лицензии.
3 См., напр.: п. 6 Положения о страховых медицинских организациях, осуществляющих обязательное медицинское страхование, утвержденного Постановлением совета Министров -Правительства РФ от 11.10.1993 г. № 1018 // САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4198; СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3078; 2000. № 2. Ст. 246; 2005. № 43. Ст. 4398.
4 См., напр.: определение Верховного Суда РФ от 22.10.2002 г. по делу № 47Г02-24 // СПС «КонсультантПлюс».
5 См.: Распоряжение Правительства Нижегородской области от 01.03.2005 г. № 104-р «Об итогах открытого конкурса по отбору страховых медицинских организаций для осуществле-
ния обязательного медицинского страхования (ОМС) неработающего населения Нижегородской области» // Нижегородские новости. 12.03.2005. № 42 (3214).
Нарушениями первой группы являются: осуществление страхования с извлечением прибыли, то есть на коммерческой основе, в том числе при условии осуществления обязательного медицинского страхования за пределами территории действия лицензии.
Однако вопрос о привлечении к уголовной ответственности за незаконное предпринимательство руководителей страховых организаций, осуществляющих обязательное медицинское страхование на коммерческой основе представляется правоприменителям дискуссионным. Практические работники в большинстве своем полагают, что это необоснованно расширит сферу действия ст. 171 УК РФ. Проведенное автором интервьюирование показало, что среди сотрудников отделов экономической безопасности Нижнего Новгорода, Кирова, Владимира, Саранска 67.5 % (43 человека из 64) считает необходимым привлекать по ст. 171 УК РФ директоров страховых компаний за указанные нарушения. В то же время лишь 12 % (6 человек из 49 сотрудников следственных подразделений управлений внутренних дел и прокуратуры) видят перспективу расследования уголовного дела по ст.171 УК РФ при описанных обстоятельствах. Следует согласиться с тем, что вероятность доведения такого дела до суда весьма незначительна, что подтверждается статистикой: ни один человек за последние два года не был осужден за подобные деяния, хотя коммерческая деятельность подобных структур является скорее правилом, чем исключением.
Немаловажное значение имеют и сложности в применении данной нормы, несмотря на подробные разъяснения, данные Пленумом Верховного Суда РФ 18.11.2004 г. в постановлении № 23 «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств и иного имущества, приобретенных преступным путем»6.
К второй группе может быть отнесено осуществление страховой медицинской организацией других видов страховой деятельности в отсутствие на них необходимых лицензий.
Возникает вопрос, а подлежит ли руководитель страховой медицинской организации уголовной ответственности за незаконную предпринимательскую деятельность при осуществлении, помимо обязательного и добровольного медицинского страхования, других видов страхования на основе разрешений, полученных в ходе осуществления обязательного медицинского страхования? Лицензионное требование в соответствии с названными выше Правилами лицензирования таково, что страховая медицинская организация не вправе осуществлять иные виды страховой деятельности (п. 4 Правил).
В тех случаях, когда регулятор при предоставлении лицензий на иные виды страховой деятельности был осведомлен о занятии компанией обязательным медицинским страхованием, имеются все основания для привлечения к уголовной ответственности по ст.171 УК РФ руководителя страховой медицинской организации. В данном случае нарушено лицензионное требование, ограничивающее осуществление иных видов страховой деятельности страховой медицинской организаций. Кроме того, в подобной ситуации следует задуматься и о коррупционной составляющей действий должностных лиц регулятора, «не придавших особого значения» наличию лицензии на обязательное медицинское страхование.
Если страховая медицинская организация при получении нового разрешения не сообщила о наличии лицензии и занятии ею обязательным медицинским страхованием, руководитель страховой медицинской организации при наличии указанных в законе условий подлежит уголовной ответственности по ст.171 УК РФ за предоставление в Росстрахнадзор заведомо ложных сведений об осуществляемой деятельности.
В последнее время регулятор занял жесткую позицию, направленную на обеспечение выполнения его предписаний об устранении нарушений в деятельности страховых медицинских организаций. Неисполнение предписаний может повлечь приостановление или прекращение действия лицензии. Безусловно, компания может оспаривать подобные решения Росстрахнадзора в ее отношении в суде, но, тем не менее, лицензия в таких случаях не действует. Возникает вопрос, может ли влечь уголовную ответственность по ст.171 УК РФ для руководителя компании занятие обязательным медицинским страхованием с приостановленной (прекращенной) лицензией? Ответ, по нашему мнению, следует дать отрицательный, так как по закону такая деятельность страховой компанией осуществляется на некоммерческой основе, а следовательно, не является предпринимательской.
Аналогичным образом должен решаться вопрос при осуществлении страховой медицинской организацией деятельности по страхованию за пределами территории, названной в лицензии, если подобная деятельность не носила коммерческий характер, то есть не являлась по закону предпринимательской.
Несмотря на подробные разъяснения, данные Пленумом Верховного Суда РФ 18.11.2004 г. в постановлении № 23 «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств и иного имущества, приобретенных преступным путем»7, остается нерешенными большое количество вопросов.
6 Бюллетень ВС РФ. 2005. № 1. С. 2-6.
7 Бюллетень ВС РФ. 2005. № 1. С. 2-6.
Верховный Суд РФ не ответил на вопрос о содержании и методике подсчета ущерба, который остается неясным для правоприменителей, подтверждением чему является то обстоятельство, что уголовные дела по ст.171 УК РФ возбуждаются главным образом по признаку извлечения дохода в крупном размере.
Установление законодателем в примечании к ст.169 УК РФ размера крупного ущерба, в том числе применительно к ст.171 УК РФ (не менее 250 000 рублей), не решило названной проблемы, так как рассматриваемый признак данного состава преступления определен лишь формально, но его содержание законодателем не раскрыто.
В силу того, что каждый правоприменитель по-своему определяет содержание понятия «ущерб», имеющаяся судебная практика не позволяет выявить единые принципы определения его составляющих, то мы полагаем, что ущерб вполне можно отнести к оценочным категориям.
Безусловно, прав академик В.Н. Кудрявцев, утверждая, что существование в законодательстве оценочных понятий объясняется тем, что они дают возможность хорошо учитывать социальную обстановку, специфические обстоятельства дела. Они полезны, если устанавливаются для тех случаев, когда это необходимо и когда правильно применяются на практике.8 Оценочные категории, как ни один другой инструмент, позволяют уголовному законодательству успевать за динамично развивающимися общественными отношениями, реагировать на модернизированные формы противоправного поведения, в частности, в сфере осуществления предпринимательской деятельности.
В то же время вряд ли можно согласиться с высказыванием Б.В. Волженкина, что позиция Н.А. Лопашенко, согласно которой содержание оценочных понятий как определяющих в конечном счете преступное и непреступное может быть раскрыто только в самом уголовном законе9, выглядит несколько утопической10. Сложившаяся практика применения (точнее «неприменения») ст.171 УК РФ подтверждает, что именно отсутствие как законодательно установленных, так и выработанных судебной практикой критериев содержания и методики подсчета ущерба препятствует полноценному применению указанной нормы.
8 Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений. 2-е изд. М., 1999. С. 117 - 118.
9 Лопашенко Н.А. Еще раз об оценочных категориях в законодательных формулировках преступлений в сфере экономической деятельности // Уголовное право. 2002. № 2. С. 45.
10 Волженкин Б.В. Некоторые вопросы общей характеристики преступлений в сфере экономической деятельности по Уголовному кодексу Российской Федерации // Актуальные проблемы науки и практики коммерческого права. Вып. 5: Сборник научных статей / Санкт-Петербургский государственный университет; Под общ. ред. В.Ф. Попондопуло, О.Ю. Скворцова. Волтерс Клувер, 2005.
В доктрине также отсутствует единый подход к решению следующих, весьма важных, вопросов: входит ли в состав ущерба помимо имущественного ущерба также неимущественный (например, причинение тяжкого вреда здоровью граждан) и моральный (например, существенное нарушение деловой репутации хозяйствующего субъекта) вред; следует ли под имущественным понимать только реальный ущерб или следует включать в него и упущенную выгоду, а в последнем случае -принимать во внимание только должный или предполагаемый доход.
Ряд ученых, по нашему мнению, ошибочно полагает, что анализируемый признак состава преступления, предусмотренного ст.171 УК РФ, охватывает лишь реальный ущерб. 11
Данная точка зрения не учитывает позицию законодателя, отраженную в ст.ст. 146, 147, 165 УК РФ, где ущерб, как конструктивный элемент составов преступлений, предполагает упущенную выгоду в размере неполученного от обязательства (должного)дохода.
Аналогичным образом, трудно согласиться с позицией Б.В. Яцеленко и М.Г. Жилкина, которые исключают из понятия «ущерб» при совершении экономических преступлений такой его элемент, как реальный или имущественный вред, полагая, что «ущерб от преступлений в сфере экономической деятельности состоит в неполученных доходах, на поступление которых субъект должен рассчитывать в силу закона или иного законного осно-
вания».12
Кроме того, учитывая тот факт, что диспозиция ст.171 УК РФ является бланкетной, то есть нормы иных отраслей права включаются в диспозицию статей уголовного закона и, соответственно, «в ткань уголовного закона»13, то может возникать целый комплекс факультативных объектов преступления, которые нарушаются в результате его совершения. То есть последствия незаконной предпринимательской деятельности могут быть различными, в том числе в форме неимущественного и морального вреда.
Нельзя не согласиться с мнением профессора А.Э. Жалинского, включающего в состав ущерба от незаконной предпринимательской деятельности причинение вреда жизни и здоровью граждан, их
11 Андреев А., Гордейчик С. Понятие последствий преступлений в сфере экономической деятельности // Российская юстиция. 1997. N 7. С. 43; Иногамова-Хегай Л. Совершенствование уголовно-правовых норм об экономических преступлениях // Уголовное право. 2001. N 1. С. 16 - 17; Волженкин Б.В. Преступления в сфере экономической деятельности. СПб.: 2002. С. 97.
12 Яцеленко Б.В., Жилкин М.Г. Ущерб как последствие преступлений в сфере экономической деятельности // Налоговые и иные экономические преступления. Сб. науч. статей. Вып. 5. Ярославль, 2002. С. 21 - 32.
13 Наумов А.В. Российское уголовное право: Общая часть. Курс лекций. 2-е изд. М., 1999. С. 84.
имуществу, Однако представляется, что без учета последствий морального вреда содержание ущерба не будет полным.14
Оптимальной в данном случае является позиция таких ученых, как Н.А. Лопашенко и В.П. Мал-ков, которые в состав ущерба от экономических преступлений включают не только причинение материального имущественного ущерба в денежной сумме, но и крупного (серьезного) морального вреда (ущерба) гражданам, обществу и государству, причинение вреда здоровью людей и т.п. (крупный материальный неимущественный ущерб).15
Однако законодатель в приложении к ст.169 УК РФ решил придает материальную, точнее «универсальную» денежную форму категории «крупного ущерба», что создает сложности при определении, например, денежного эквивалента при причинении неимущественного вреда (здоровью) в результате противоправного поведения лица, занимающегося незаконной предпринимательской деятельностью. Если еще можно определить расходы на лечение и размер утраченного дохода (заработка), то аналогичным образом экономическими методами установить размер морального вреда, или, например, деловой репутации субъекта хозяйственной деятельности, не представляется возможным, а следовательно, это исключает применение ст.171 УК РФ в подобных ситуациях.
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
14 Жалинский А.Э. Уголовная ответственность в сфере лицензирования // Закон. 2000. N 1. С. 115; Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под общ. ред. С.И. Никулина. М., 2002. С. 519.
15 Малков В.П. Незаконное предпринимательство в сфере высшего и послевузовского профессионального образования // Законность. 2006. № 1.; Лопашенко Н.А. Еще раз об оценочных категориях в законодательных формулировках преступлений в сфере экономической деятельности // Уголовное право. 2002. № 2. С. 39.
