CC BY
47Борисов А.М.1
ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Ключевые слова: государственное и муниципальное управление, качество управления, право, показатели эффективности публичного управления, региональная политика, система управления, социально-экономическое развитие, стратегическое планирование, управление по результатам.
Keywords: public and municipal administration, quality of administration, law, public administration performance indicators, regional policy, administration system, social and economic development, strategic planning, result-oriented management.
Оценка состояния государственно- и административно-территориальных образований и результатов управленческой деятельности публичных администраций в России традиционно осуществляется с использованием данных государственного статистического наблюдения. Проекты, предлагающие новые методики, дополняющие статистические данные относительными и интегральными показателями, предусматривающие применение социологического инструментария или использование международных стандартов, немногочисленны, применяются инициативно. Заметим, что все названные методики объективно сопряжены с научным сопровождением.
Следует отметить, что не всегда избираемые критерии методологически безупречны, обеспечивают комплексность и объективность оценки. Например, по нашему мнению, максимальная достоверность измерения показателя, обеспечиваемого социологическими опросами, может быть достигнута лишь на уровне муниципального управления, когда выявляется мнение абсолютного большинства населения (респондентов определённого статуса). Представительность выборки (репрезентативность) ответов на уровне субъекта Российской Федерации, а тем более России, значительно снижена вследствие целого ряда причин. Нами также отмечалось2, что применение некоторых интегральных международных индикаторов независимо от совокупности характеристик публичного образования (географическое положение, природно-климатические условия, размеры территория, наличие ресурсов и др.) не даст объективную оценку, поскольку измерительное лекало создано в иных реалиях, определяющих диапазон значений интегральных показателей.
Подобная неоднозначность взглядов учёных, политиков и практиков имеет следствием несформированность инструментария оценки состояний общества, пригодного для выработки стратегий социально-экономического развития в рамках государственной политики. Полагаем, что такая ситуация определяется сохраняющимся переходным состоянием российской государственности, и эта характеристика проецируется на все её компоненты, в том числе на государственное управление.
Разработка управленческих решений на плановой основе предполагает их базирование на достоверных фактических данных и гарантированной в определённой временной перспективе системе экономических отношений. Если же состояние системы социального управления характеризуется нестабильностью, усложнённостью, функциональным несовершенством, неэффективностью элементов субъектного состава (организационная структура, кадровый потенциал) и непоследовательно-переменным качеством коммуникационной среды (взаимосвязи с объектом управления в виде форм и технологий взаимодействия с ним, способы информационного обмена), то социальное управление как деятельность теряет признак эффективности.
Любая управленческая деятельность циклична и предполагает изучение исходной управленческой ситуации и её анализ, разработку и принятие управленческого решения, планирование и организацию исполнения принятого решения, контроль за его исполнением и завершающее представленный управленческий цикл изучение новой управленческой ситуации и её анализ. На каждом этапе представленного управленческого цикла для субъектов управления особое значение приобретают целеполагание, выбор показателей и оперирование ими, оценка значений выбранных показателей и мониторинг их достижения.
Практические усилия субъектов управления направлены на управляемую систему - «компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления»3, которые имеют свои количественные и качественные характеристики, раскрываемые в целеполагании, индикаторах состояния и их значениях.
1 Борисов Андрей Марксович - к.и.н., доцент кафедры конституционного и административного права Курского государственного университета, E-mail: andrei_borisov@mail.ru
2 Вертакова Ю.В., Борисова М.С., Борисов А.М. Оценка эффективности публичного управления в России на региональном уровне: проблема выбора индикаторов развития // Известия Юго-Западного государственного университета. 2014. - № 4 (55). -С. 32.
3 Глазунова Н.И. Государственное управление: учеб. для вузов. - М.: Муниципальный мир, 2004. - С. 17.
Достижение планируемых целей и значений выбранных показателей свидетельствует об эффективности государственного (муниципального) управления, которая декомпозируется в зависимости от сферы государственного (муниципального) управления и для оценки которой используются различные группы критериев.
Юридизация управленческих отношений предполагает установление правового статуса их участников, придание правового значения формам реализации управленческих функций и правовую регламентацию управления. При всей значимости законодательного оформления концептов развития государства практическая реализация данных установлений 1995 г. (Федеральный закон от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»1) не была безупречной. В частности, по мнению С.А. Нехаева, разрабатываемые и реализуемые программы социально-экономического развития регионов имели ряд недоработок и методологических просчётов, не позволяющих оптимально использовать финансовый, ресурсный и организационный потенциалы региона, возможности всего спектра существующих инвестиционных механизмов, технологий и инструментов2. Например, государственное прогнозирование в субъектах РФ предполагало около 650 показателей .
Особое значение для развития стратегического государственного управления имел Указ Президента РФ от 29.04.1996 г. № 608 «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)»4, в котором, инициировалось стратегическое планирование во второй половине 90-х годов ХХ века, нашли отражение цели и объекты стратегии, угрозы экономической безопасности, критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности страны.
Принятое во исполнение данного указа правительственное постановление5 определило 3 группы мер, включающих 19 мер-показателей и комплексную задачу правоохранительных органов по выявлению и устранению причин, приводящих к криминализации общества и хозяйственной деятельности, а также 11 критериев экономической безопасности России.
Изучение предлагаемых мер (сокращение имущественной дифференциации населения; предотвращение дальнейшего деформирования структуры экономики; предотвращение возрастания неравномерности социально-экономического развития регионов) показывает, что концепт программы обеспечения Государственной стратегии экономической безопасности России на дату разработки был адекватен критическому положению дел, но её практическое воплощение и публичное представление результатов реализации неудовлетворительны.
Если принять конепцию двухэтапной трансформации экономики (первый этап - переход к рыночной экономике; второй - создание эффективных рынков6), то на любом её этапе в управлении этими процессами «ведущую роль играет государство»7. Аналогична позиция В.И. Орехова, К.В. Балдина и Т.Р. Ореховой, полагающих, что в механизме обеспечения экономической безопасности главная роль отводится государству, но «в явном виде отсутствует формулировка интересов России в сохранении экономического суверенитета, обеспечивающего независимость как внутри-, так и внешнеполитического курса»8. Иными словами задержавшаяся на первом этапе отечественная экономика пока лишена комплексной и эффективной государственной поддержки.
Решение проблемы, как мы полагаем, находится в плоскости законодательного оформления вышеописанных государственных инициатив и связано с качественно иными подходами к организации государственного управления экономикой.
История знает немало примеров эффективного государственного менеджмента, основательность и активность которого гарантируют достижение целей социально-экономического развития гораздо в большей степени, нежели активность и основательность частно-корпоративного менеджмента. Причина проста: бизнес ограничен в своих возможностях и его управление, а вместе с ним и цели, носят локальный характер. Выйти за рамки органически возможного он может лишь апеллируя к государству по вопросам правового или организационного сопровождения инициатив, финансовой или иной материальной поддержки. Однако, если государство, реализуя только лишь ресурсораспре-делительные полномочия, подверженные коньюнктурным воздействиям, не имеет качественного законодательства, не ведёт качественную работу с кадрами, не проводит качественный анализ и планирование, особенно в сфере экономики и управления экономическими отношениями, то его роль будет свёрнута до статистического наблюдения и составле-
1 Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ), 1995. № 30. Ст. 2871; утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2014. № 26 (часть I). Ст. 3378.
2
См.: Нехаев С.А. Формирование программ социально-экономического развития регионов России в условиях глобализации мировой экономики. 30 сентября 2004 г. - http://www.finansy.ru/publ/tax/003.htm
3 См.: Ерёмина Н.В. О разработке прогнозов социально-экономического развития страны. 15.11.2011. - http://bujet.ru/article/ 156596.php
4 Российская газета от 14 мая 1996 г. (утратил силу с 13 мая 2017 г. в связи с принятием Указа Президента РФ от 13.05.2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»).
5 Постановление Правительства РФ от 27.12.1996 г. № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Фе-дерации (Основных положений), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608» // ГАРАНТ. Информационно-правовой портал. - http:// base.garant.ru/135355/#2000
6 См.: Антикризисное управление. Теория и практика: учеб. пособие под ред. В.Я. Захарова. Указ. соч., с. 19.
7 Там же.
8 См.: Орехов В.И., Балдин К.В., Орехова Т.Р. Антикризисное управление: Учебное пособие. 2-е изд., испр. - М.: ИНФРА-М, 2013. - С. 18, 32. - http://www.znanium.com
ния чисто умозрительных прогнозов с приданием им значения планов социально-экономического развития страны и регионов1.
В современных условиях мировой глобализации все страны в значительной мере подвержены рискам возникновения различных кризисных ситуаций. Фундаментальнось экономических отношений для целей государственного развития делает особо чувствительной к кризисам именно эту сферу, что побуждает субъектов государственной политики к поиску инструментов обеспечения эффективного государственного управления.
Один из таких приёмов - управление по результатам, построенное на регламентации нормативными правовыми актами.
Например, в США с 1993 г. дейтвует федеральный закон «Об оценке результатов деятельности органов государственной власти» (Government Performance Result Act - GPRA)2. В России появление данной методики связывается с Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»3 (далее - Концепция), направленным на решение задачи повышения эффективности деятельности государственного аппарата, политически определённой в Послании Президента РФ Федеральному Собранию России 2003 года4. Этим правительственным актом органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано подготовить соответствующие Концепции собственные программы и планы мероприятий.
Концепция определяла показатели достижения целей реформы (оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг; уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров; место России в международных рейтингах показателей качества государственного управления) и в качестве одной из задач - внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результа-там5.
Административная реформа предусматривала работу по 6 основным направлениям (в ред. 2008 г. - 8 направлений), одним из которых являлось управление по результатам, внедряемое в качестве совокупности определённых методов и процедур управления, ориентированных на результат, и проектного управления в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов РФ и подведомственных государственным органам организациях. Таким образом, система управления по результатам стала внедряться как на федеральном уровне государственного управления, так и во всех 83-х субъектах РФ, и её реализация обеспечивается, как и прежде, подзаконными нормативными правовыми актами.
В рекомендованном виде система управления по результатам предполагала элементы стратегического управления фактически на базе сбалансированной системы показателей (ССП) с использованием приёмов бюджетирования, контроля и антикризисного управления:
«создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности;
разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями;
внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей;
разработку и внедрение управленческого учёта для распределения ресурсов по поставленным задачам, а также обеспечения контроля за достижением результатов и определения персональной ответственности руководителей и должностных лиц за решение указанных задач;
разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;
внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей; внедрение механизмов управления подведомственными органам исполнительной власти организациями»6.
1 Борисов A.M. Кризис государственного управления или кризис рыночной свободы? // Социально-гуманитарный вестник Юга России. Научный журнал. - Краснодар, 2012. - № 7-8 (27-28). - С. 223-224.
Впервые термин «управление но результатам» в практических и методических документах появился в рекомендациях M& рового Банка 1997 г. «Концепция и методология управления по результатам» (Results-Based Management Concept and Methodology) См.: Mirn^ К.Б. Управление но результатам в органах государственной власти: автореф. дис. на соискание уч. степени канд. экон. наук: 08.00.05. Mоск. гос. ун-т им. M^. Ломоносова. - M., 2011. - С. 6-7.
См.: Míto^ К.Б. Управление но результатам в органах государственной власти: диссертация... канд. экон. наук: 08.00.05. Mоск. гос. ун-т им. M^. Ломоносова. - M., 2011. - С. 31, 7.
4 См.: Российская газета. - M., 2003. - № 93, 17 мая.
5 Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ), 2005. № 46. Ст. 4720.
6 См.: Подраздел «Управление но результатам», раздел III «Система мероприятий но проведению административной реформы» / Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах / Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ), 2005. № 46. Ст. 4720.
Обратим внимание на следующее обстоятельство: управление по результатам содержательно охватывает два концепта - качество управления и состояние управляемого объекта. Исходя из этого система оценочных показателей, по нашему мнению, должна была бы состоять из двух соответствующих равноприоритетных блоков.
По поводу первого направления можно заметить, что представленная в Концепции модель, во-первых, основана на применении двух показателей достижения целей административной реформы, определяемых методами социологических исследований (оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг; уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров). Во-вторых, в качестве одного из показателей применяется интегральный международный индикатор GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), ориентированный на развитие в стране частного сектора экономики1 независимо от совокупности характеристик государства (географическое положение, природно-климатические условия, территория, ресурсы и др.).
Полагаем, что вышеуказанные критерии не обеспечивают объективности и комплексности оценки качества государственного управления в силу случайности оценки по двум первым показателям и заведомой избирательности оцениваемых параметров по третьему показателю.
Предложенные Концепцией меры ориентированы на повышение качества государственного управления на федеральном отраслевом и региональном уровнях с проекцией на местное самоуправление, что не позволяет произвести соответствующую оценку на высшем уровне государственного управления (федеральный законодатель, высший орган исполнительной власти), на котором задаются цели, задачи, механизмы и конкретика проводимых реформ.
Наконец, анализ качества государственного управления без оперирования сведениями о деятельности Центрального Банка России, в значительной мере определяющей финансовую составляющую государственной экономики, о результатах контрольно-надзорной работы, в том числе Счётной Палаты Российской Федерации, а в регионах контрольно-счётных палат, будет неполным (Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» частично решает эту проблему).
В 2007 году вступил в силу Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу с 1 января 2013 г.), в котором определялись 43 показателя (в том числе 7 - многопозиционных). В 2010 г. их дополнили ещё 5 показателей2. С начала 2013 г. для указанных целей применяются 12 показателей3. Таким образом прежние (2007 г.) критериальные установки утратили актуальность и государственное стратегическое управление в части оценки качества управления стало базироваться на новой (2013 г.), сокращённой вчетверо системе показателей.
Особенностью данных правовых актов является их заметная безотносительность к основным положениям и критериям сформулированной в 1996 г. Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, что указывает на отсутствие преемственности в приоритетах для целей государственного управления и нестабильность целевых установок, под которые форматируются практические управленческие решения.
Обращая внимание на данное обстоятельство, мы исходим из соображений о приоритете фундаментальных отношений экономического порядка над иными вопросами социальной жизни, создающими гарантии социального прогресса.
В 2017 году Указом Президента РФ от 14.11.2017 г. № 548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»4 набор показателей увеличен почти вдвое (до 24-х, из которых 7 будут применяться с 1 января 2019 года) и он в большей мере соотносится с показателями состояния экономической безопасности (40), определяемыми новым Указом Президента РФ от 13.05.2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации до 2030 года»5.
Таким образом за десятилетие (с 2007 года) подходы к практической оценке регионального управления менялись неоднократно, в том числе кардинальным образом, что позволяет говорить о сохраняющемся переходном состоянии системы государственного управления, не обеспечивающем стабильности управленческих отношений.
Второе направление (состояние управляемого объекта), как определено Концепцией, обеспечивалось данными государственных статистических наблюдений, которые, однако, становились «фоновыми» (второстепенными для целей оценки качества государственного управления), за исключением особо выделяемых показателей развития частного сектора экономики страны. В этом отношении Концепция послужила разработке другого документа - Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года6 (далее - Концепция до 2020 г.), принятие которой отвечало общим законодательным установкам о долгосрочном прогнозировании7,
1 См.: Олейник А. Административная реформа: незачёт по качеству власти // Ведомости. 2006. - 29 ноября. - Шр:/Мрегеоп. ги/тш1рЬр?ГО=380766
Первоначальный текст указанного документа - СЗ РФ, 2007. № 27. Ст. 3256; в ред. от 13.05.2010 г. - СПС «Консуль-тантПлюс».
3 Указ Президента РФ от 21.08.2012 г. № 1199 (ред. от 28.12.2012 г.) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа опубликован в изданиях // Официальный Интернет-портал правовой информации. - http://www.pravo.gov.ru, 23.08.2012; СЗ РФ, 2012. № 35. Ст. 4774 (в ред. от 28.12.2012 г. - СПС «КонсультантПлюс»).
4 См.: Официальный Интернет-портал правовой информации. - http://www.pravo.gov.ru, 15.11.2017.
5 См.: Официальный Интернет-портал правовой информации. - http://www.pravo.gov.ru, 15.05.2017; СЗ РФ, 2017, № 20, ст. 2902.
6 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 г. «1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года» // Информационно-правовой портал «Гарант». - http://base.garant.rU/194365/#block_ 1000
7 См.: Федеральный закон о государственном прогнозировании.
но расходилось с ним в части, касающейся периода долгосрочного прогнозирования. Действительно, если законодательно установлено, что прогнозы развития на долгосрочную перспективу разрабатываются раз в пять лет на десятилетний период, то в Концепция до 2020 г. говорится о двенадцатилетнем периоде (2008-2020 годы). Федеральный закон «О стратегическом планировании» упорядочил вопросы, связанные со сроками разработки стратегических документов и периодами стратегического планирования.
Тем не менее, ни первый (1995 г.) ни последний (2014 г.) законы и правовые механизмы их реализации не обеспечивают эффективную связь в практической управленческой деятельности стадий прогнозирования и планирования со стадиями практического исполнения и контроля.
Акцентируя внимание на комплексности измерений, сошлёмся на позицию Е.А. Каськевич, которая, отмечая идентичность регионов как корпорации, так и государству в целом, а также их относительную независимость, полагает, что государству необходимо создавать условия для достижения регионами, являющимися территориями государства, высоких макроэкономических показателей1, а оценку эффективности региональных экономик, Е.А. Каськевич предлагает производить по набору интегральных показателей: уровень промышленной самостоятельности; коэффициент экспорта и импорта; уровень социальной самостоятельности региона; уровень жизни населения; уровень финансовой самостоятельности региона; уровень обеспечения расходов регионов собственными доходами; инновационный потенциал региона; уровень предпринимательской активности; индекс развития человеческого потенциала2. Данные показатели, по мнению разработчика, позволяют получить «полную картину о саморазвитии анализируемого региона»3, образуя группы, характеризующие экономико-технологическую, финансовую и социальную проекции самостоятельности регионов.
Рассматривая проблемы самодостаточности регионов в контексте национальной безопасности, Т.В. Шерстян-кина также выделяет три базисные составляющие самодостаточности - экономическую, политическую и социокуль-
4
турную .
Известны и другие исследования, ориентированные на оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов и оценку развития регионов, в том числе основывающиеся на применении методики ССП5.
В частности, Г.Р. Елесина полагает, что «улучшение социально-экономических результатов региона требует разработки и реализации индивидуальной для каждого мезоуровневого образования стратегии, основанной на развитии его сильных сторон за счёт имеющихся возможностей»6. По мнению Р. А. Проживина, выделяющего четыре сферы мониторинга - производство, рынок, труд и финансы, - целесообразно производить оценку состояния региона по 37-и целевым показателям и 130-и показателям ССП7.
Таким образом, научные разработки ориентируют условного заказчика (субъект государственного, муниципального управления) на комплексность оценки как состояния страны и регионов (регион-донор; регион-рецепиент), так и качества государственного управления.
Полагаем, что можно было бы дополнить состав проекций кадровой, позволяющей оценивать работу управленцев высшего звена.
Действующие правовые акты не отвечают данному требованию. Так, оценивая систему показателей эффективности работы региональных властей, применяемую с 2013 г. по 2017 г., можно увидеть, что:
- из 12 показателей8 лишь три характеризуют экономическую сферу жизни региона (привлечённые внебюджетные инвестиции; оборот продукции или услуг субъектов малого бизнеса; налоговые и неналоговые доходы консолидированного бюджета региона);
- остались без внимания усилия по использованию природоресурсного потенциала, вопросы управления государственным имуществом и приращения его доли;
- значения семи из установленных показателей не зависят от качества управленческих решений субъектов государственного управления (1, 2, 9-12), поскольку обеспечиваются специалистами в области медицины, образования и статистики, зависят от родителей и автономного мнения самих граждан;
- на значения четырёх показателей (4-6, 8) органы исполнительной власти регионов могут оказать косвенное и абсолютно не гарантирующее их позитивную динамику влияние;
- лишь один показатель - «объём инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств)» - может всецело определяться усилиями соответствующих административно-управленческих структур по поиску инвесторов.
1 См.: Каськевич Е.А. Оценка саморазвития экономики депрессивных регионов (на примере Астраханской области) // Вестник АГТУ. Сер.: Экономика. 2009. - № 1. - С. 120.
2 Там же.
3 Там же.
4 См.: Шерстянкина Т.В. Самодостаточность регионов как фактор обеспечения национальной безопасности России в условиях глобализации: на примере Забайкальского края: дис. ... кандидата философских наук: 09.00.11 / Шерстянкина Татьяна Владимировна; Бурят. гос. ун-т. - Чита, 2010. - 129 с.
5 См.: Елесина Г.Р. Развитие системы стратегического управления регионом на основе внедрения сбалансированной системы показателей: автореф. дис. ... канд. эк. наук: 08.00.05 / Ун-т упр. ТИСБИ. - Казань, 2012. - 24 с.; Проживин Р.А. Статистические методы информационного обеспечения и моделирования сбалансированной системы показателей развития региона: на примере Самарской области: автореф. дис. ... канд. эк. наук: 08.00.12. Сам. гос. эконом. ун-т. - Самара, 2008. - 21 с. и др.
6 См.: Елесина Г.Р. Указ. соч., с. 3.
См.: Проживин Р.А. Указ. соч.
8 См.: Указ Президента РФ от 21.08.2012 г. № 1199 (ред. от 28.12.2012 г.) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Указ № 1199).
Аналогичная проблема обнаруживается на муниципальном уровне управления. Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов утверждён Указом Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»1 и включал 13 (с 1 января 2017 г. - 12) показателей, из которых 9 не зависят или в самой минимальной степени определяются качеством муниципального управления.
Не лучше обстоит дело и с выбором критериев на региональном уровне. Например, в Перечне собираемых показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Ростовской области и исполнителей, ответственных за их представление2 из 7 показателей по сфере образования характеризует качество местного самоуправления только 1 - доля муниципальных образовательных учреждений, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных образовательных учреждений. По сфере ЖКХ из 3 показателей - 1, культуры - из 4 показателей - 3. В области здравоохранения показатель один и он не отвечает требованию оценки качества управленческой деятельности. Такая же ситуация по сфере сельского хозяйства и продовольствия, промышленности и энергетики, внутренней и информационной политики. По два показателя определено в сфере физической культуры и спорта, в сфере инвестиций и предпринимательства и ни один из них не оценивает собственно качество муниципльного управления. За значения вышеуказанных показателей ответственны региональные структуры.
Другая картина по блоку показателей, за значения которых ответственны органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (пункты 29-43) - из 15 показателей действительно зависят от качества муниципального управления 12. В то же время этому требованию отвечают лишь 4 из 11 частных показателей эффективности деятельности муниципалитетов Ростовской области.
В чем причина столь «лояльного» подхода к подбору показателей, включённых в зону ответственности региональных структур?
Почему показатели для муниципалитетов в большей степени отвечают требованию эффективности мониторинга, а на областном уровне не отчечают?
Только 16 из 40 показателей напрямую соотносятся с принимаемым муниципалитетами Курской области мера-ми3. Например, последний показатель - удельная величина потребления энергетических ресурсов муниципальными бюджетными учреждениями (электрическая энергия, тепловая энергия, горячая вода, холодная вода, природный газ) -трудно связать непосредственно с муниципальным управлением.
То немногое, на что могут влиять субъекты государственного управления в регионах и муниципалитетах, непросто выразить каким-то количеством чисто статистических показателей и, по нашему мнению, решению этой задачи отвечают интегральные показатели.
Кроме того, особую значимость приобретает аспект соответствия выбираемых показателей нормативно определённым полномочиям органа местного самоуправления, а также эффективности самого показателя.
В рамках этого концепта оценки развития региона и качества государственного управления, например, объём инвестирования в основной капитал, ранее определённый Указом № 1199 и в настоящее время Указом № 548, не позволяет оценить отраслевую структуру инвестиционных вложений. Полагаем, что при богатстве природных ресурсов региональные власти могли бы изыскивать возможности для наращивания потенциала региональных экономик за счёт добывающих производств, содействовать в этом инициативам муниципалитетов, прорабатывать вопросы увеличения доли собственности субъектов РФ в инфраструктуре экономики и совершенствования управления этими активами.
Применительно к вопросу освоения природных ресурсов возникают две серьёзные проблемы: довести добываемое до определённых потребительских кондиций и найти потребителя. Решение первой связано с внедрением современных производственных перерабатывающих технологий (производственно-технологических комплексов), позволяющих увеличить добавленную стоимость производимой продукции. Вторая решается при участии федеральных структур (Министерство экономического развития Российской Федерации), располагающих большими возможностями для мониторинга рыночно-отраслевых отношений. Материализация этих условий может быть отражена следующими показателями: «количество введённых в эксплуатацию производств по добыче и переработке полезных ископаемых» и «установленные партнёрские связи, обеспечивающие реализацию продукции добывающих и перерабатывающих производств», которые в рамках государственного прогнозирования вполне соотносимы с определёнными сроками и формами критериальных метрик регионов.
Не менее важно внимание региональной власти к крупным и средним производствам для целей модернизаци-онного технологического перевооружения действующих предприятий, формирующих значительную долю налоговых доходов региона.
1 См.: СЗ РФ, 2008. № 18. Ст. 2003 (в ред. от 14.10.2012 г.) - http://base.garant.rU/193208/#ixzz2zArVMl5U
2 См.: Распоряжение Губернатора Ростовской области от 14.03.2013 г. № 39 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления» // Официальный портал Правительства Ростовской области. - http://www.donland.ru/Default. aspx? pageid= 118224
См.: Постановление Губернатора Курской области от 29.04.2013 г. № 190-пг «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Официальный сайт администрации Курской области. - http://adm.rkursk.ru/index.php?id=109 &mat_id=23520&catalogs_id%5B100%5D=39& catalogs_id%5B105%5D=46&year=2013
Полагаем важным учесть два обстоятельства. Во-первых, непременным условием является обеспечение взаимосвязанности таких групп показателей. Во-вторых, применение таких критериев ограничено природоресурсными и иными возможностями региона.
Последнее обстоятельство актуализирует проблемы универсальности (единая для всех) или уникальности (соответствие показателей наличествующим ресурсам и иным особенностям региона) систем показателей, гибкости системы показателей эффективности деятельности органов государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации (должна обеспечиваться возможность изменения состава показателей в зависимости от экономического потенциала). Иными словами, система показателей должна состоять из двух блоков: первый - универсальные показатели, включающие показатели оценки эффективности деятельности субъектов государственного управления и местного самоуправления; второй - уникальные показатели (характеризующие только данный регион). Повторимся, очевидна целесообразность применения интегральных показателей и организации постоянного мониторинга, ресурсное обеспечение которого должно базироваться на потенциале научных центров регионов.
Таким образом может быть обеспечена комплексность и полнота наблюдения, а каждый субъект Российской Федерации будет оцениваться сообразно его ресурсным возможностям и усилиям субъектов управления по использованию ресурсного потенциала региона. Такой подход одновременно обеспечит стратегическое взаимодействие институтов государственного управления и российской гуманитарной науки.
