Научная статья на тему 'Проблемы оценки коррупции как латентного комплексного явления'

Проблемы оценки коррупции как латентного комплексного явления Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
459
43
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Область наук
Ключевые слова
КОРРУПЦИЯ / CORRUPTION / ГОСУДАРСТВО / GOVERNMENT / АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ / ANTI-CORRUPTION ACTIVITY / ОЦЕНКА / ASSESSMENT

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Беспалько А.А., Гапоненко В.Ф.

Статья посвящена актуальным вопросам оценки уровня коррупции и эффективности антикоррупционной деятельности государства. Проанализировано явление коррупции и проблемы, возникающие при его оценке. Авторы сформулировали требования к системе оценки антикоррупционной деятельности государства и уровня коррупции.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Problems of assessment of corruption as a latent phenomenon

The article is devoted to the problems of assessment of corruption level and effectiveness of government anti-corruption activity. Analyzed phenomenon of corruption and problems arising while its assessment. Authors named requirements to the system of anti-corruption activity assessment and level of corruption assessment.

Текст научной работы на тему «Проблемы оценки коррупции как латентного комплексного явления»



УДК 33 ББК 65

ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ КОРРУПЦИИ КАК ЛАТЕНТНОГО КОМПЛЕКСНОГО ЯВЛЕНИЯ

АНДРЕЙ АЛЬБЕРТОВИЧ БЕСПАЛЬКО,

кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник НИИ Счетной палаты РФ

E-mail:ab2003@yandex.ru; ВЛАДИМИР ФЕДОСОВИЧ ГАПОНЕНКО, профессор кафедры ОФЭ и ТО Академии управления МВД России

E-mail: profgaponenko@gmail. com Научная специальность 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством Рецензент: доктор экономических наук, профессор Краснодарского университета МВД России Мельников А.Б.

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Статья посвящена актуальным вопросам оценки уровня коррупции и эффективности антикоррупционной деятельности государства. Проанализировано явление коррупции и проблемы, возникающие при его оценке. Авторы сформулировали требования к системе оценки антикоррупционной деятельности государства и уровня коррупции.

Ключевые слова: коррупция, государство, антикоррупционная деятельность, оценка.

Annotation. The article is devoted to the problems of assessment of corruption level and effectiveness of government anticorruption activity. Analyzed phenomenon of corruption and problems arising while its assessment. Authors named requirements to the system of anti-corruption activity assessment and level of corruption assessment.

Keywords: corruption, government, anti-corruption activity, assessment.

Коррупция является проблемой всех без исключения государств. Государства постоянно ведут борьбу с коррупцией. В России приняты Закон о противодействии коррупции, Национальная стратегия противодействия коррупции, Национальный план противодействия коррупции на 2014—2015 гг.1, ведется активная антикоррупционная деятельность. В связи с этим получение достоверных оценок уровня коррупции и успешности антикоррупционной деятельности приобретает все большую важность.

Можно выделить несколько основных подходов к оценке коррупции и антикоррупционной деятельности. Не будем описывать их детально, ограничимся только упоминанием.

1) составление рейтингов восприятия коррупции путем проведения социологических опросов.

2) проведение социологических опросов, опросов экспертов с количественной оценкой масштаба коррупционных явлений;

3) оценки антикоррупционной деятельности государства, в том числе основанные на исследовании

полноты выполнения планов антикоррупционной деятельности.

Из наиболее известных оценок, рейтингов, опросов можно упомянуть следующие:

1) Transparency International: Corruption Perception Index (CPI, Индекс восприятия коррупции)2, Global Corruption Barometer (GCB, Барометр мировой коррупции)3, Bribe Payers Index (BPI, Индекс взяткодателей)4;

2) the World Bank: Control of Corruption Indicator (CCI, индикатор контроля коррупции)5;

1 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N° 273-Ф3 (ред. от 28 декабря 2013 г.) «О противодействии коррупции»; Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 (ред. от 13 марта 2012 г.) «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 гг.»; Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 гг.».

2 URL://http://www.transparency.org/research/cpi/overview

3 URL://http://www.transparency.org/gcb2013

4 URL://http://www.transparency.org/bpi2011

5 URL://hUp://www.mfo.worldbank.org/governance/wgi/mdex.-aspx#home

3) ВЦИОМ: социологические исследования6;

4) ФОМ: социологические исследования7;

5) ИНДЕМ: опросы и исследования8.

Проведем краткий анализ явления коррупции в

тех разрезах, которые важны для понимания применимости методик оценки коррупции и антикоррупционной деятельности.

Коррупция, как известно, является сложным, комплексным явлением. Анализ этого явления чрезвычайно затруднен высокой степенью латентности явления. Это является основной причиной того, что системы оценки коррупции и антикоррупционной деятельности характеризуются невысокой точностью, субъективностью оценок, а подчас и политической ангажированности результатов.

Рассмотрим явление коррупции в динамике, в развитии. Предположим, что существует некий социально-экономический объект. Сотрудников системы управления социально-экономического объекта будем называть для краткости управленцами. В начальный момент времени в социально-экономическом объекте нет коррупции. Затем коррупция начинает развиваться. Развитие коррупции разобьем на этапы, и каждый этап будет характеризоваться новым, присущим ему признаком. При этом этапы перечислены в порядке возникновения при развитии явления коррупции, и роста их опасности для социально экономического объекта.

1) коррупции как явления нет, существуют отдельные моменты проявления недобросовестности управленцев, которые можно рассматривать как элементарные акты коррупции. Поэтому этот начальный этап получил не первый номер, а «нулевой»;

2) коррупция приобретает сплошной характер «по горизонтали», т.е. ее проникновение во все сферы деятельности (структурные единицы) социально-экономического объекта;

3) коррупция распространяется сверху донизу и снизу доверху. Коррупционные взаимоотношения пронизывают всю систему управления социально-экономического объекта по вертикали. При этом есть коррупция, идущая снизу, направленная на подкуп либо выражение благодарности вышестоящим управленцам, и вовлечение их в коррупционные взаимоотношения. Есть и идущая сверху, направленная на поощрение либо принуждение нижестоящих управленцев, и вовлечение их в коррупционные взаимоотношения;

4) информированность всех участников социально-экономического объекта о наличии коррупционных взаимоотношений достигает достаточно высокой степени;

5) коррупционные взаимоотношения как модель поведения принимаются не только «управленцами», но и остальными участниками социально-экономического объекта;

6) происходит осознание участниками коррупционных отношений себя как группы, или некоего единого целого. Создается негласный свод правил коррупционных взаимоотношений;

7) формируется параллельная квазисистема управления социально-экономическим объектом, построенная на коррупционных взаимоотношениях;

8) создаются экономические взаимоотношения, построенные на коррупционных взаимоотношениях или обслуживающие коррупционную квазисистему управления. Завершается создание коррупционной экономики в социально-экономическом объекте;

9) официальная система управления социально-экономическим объектом дублируется коррупционной квазисистемой управления, и эффективность коррупционной квазисистемы управления превышает эффективность официальной системы управления;

10) коррупционная квазисистема управления приобретает способность к самозащите различными способами (скрытность, избавление от некоррумпированных участников, воспрепятствование антикоррупционным мероприятиям на всех уровнях управления и пр.);

11) завершающий этап — коррупционная квазисистема управления становится способной к самовоспроизводству и самокоррекции.

Понятно, что некоторые признаки можно дополнить, объединить, либо детализировать, а также поменять местами. Однако приблизительно состав и порядок признаков имеет указанный выше вид. Ряд исследователей выделяют несколько уровней коррупции, соотнося их с уровнями управления в социально-экономическом объекте. Такой взгляд, безусловно, имеет право на существование. Однако вопрос уровня развития коррупции лежит не только в уровне управления социально-экономического объекта, на котором происходят коррупционные явления, но и в

6 URL://http://www.wcюm.ш/mdex.php?id=459&шd=114572

7 URL://http://www.fom.ru/Bezopasnost-i-pravo/138

8 URL://http://www.indem.ru/russian.asp

самом явлении, степени его развития вне зависимости от уровня управления. Единичный случай получения взятки высокопоставленным управленцем или рядовым управленцем — это все равно получение взятки, и по форме, и по содержанию. А вот участие в единой системе взаимоотношений, например, в перераспределении выручки от полученных взяток — это уже явление, носящее системный характер, и объединяющее управленцев в единой коррупционной системе.

Теперь рассмотрим некоторые механизмы нанесения ущерба государству (обществу) и получения выгоды коррупционерами.

1. Нанесение ущерба, например, закупка активов, услуг по завышенным ценам, или продажа по заниженным, как правило, в ходе сделки со «своим» контрагентом. Если контрагент не совсем «свой», то речь идет о банальном «откате». Когда речь идет о товаре, имеющем сложившуюся рыночную цену, провести оценку нанесенного ущерба достаточно просто.

2. Получение взяток, не связанное с реализацией товаров и услуг. Количественная характеристика коррупции становится немного сложнее. Здесь также надо определять две суммы — сумма собственно взятки и сумма нанесенного государству (обществу) ущерба, которую определить бывает сложнее, чем разницу в ценах в предыдущем способе.

3. Ущерб от действий, которые не предполагают непосредственного получения выгоды, но ведут к нему. Это управленческие решения, связанные с осуществлением различных проектов, программ, кадровой политикой. Гипотетическим примером может служить лоббирование принятия решений о создании некоей организации (осуществлении проекта, реализации программы), назначении ее руководителем «нужного» человека и финансировании ее деятельности. Результаты такой деятельности могут быть ненужными, оказаться невостребованными, или деятельность будет малоэффективной. В этом случае будет достаточно сложно определить, имел место факт коррупционной деятельности или в сложной ситуации было принято рискованное решение. Финансирующей стороне будет нанесен громадный ущерб, однако при этом закон, возможно, не будет нарушен. Такой ущерб выявить и оценить гораздо сложнее, чем установить факт закупки товаров по завышенной цене. Размер ущерба, нанесенного действиями коррупционеров, в таком случае может заметно превосходить размер полученной ими выгоды. В большом и слож-

ном социально-экономическом объекте, каким является государство, достаточно тяжело выявить коррупционные действия, или коррупционную составляющую в сложной деятельности, а тем более рассчитать величину ущерба. Таким образом, оценка ущерба от коррупционных явлений и размера полученной коррупционерами выгоды является отдельной сложной задачей.

Проведенный нами анализ явления коррупции, несмотря на его очень поверхностный, приблизительный характер, тем не менее, позволяет сделать несколько выводов относительно систем оценки коррупции и антикоррупционной деятельности.

1. Можно выделить достаточно большое количество характерных признаков явления коррупции, соответствующих различным степеням и уровням развития коррупции. Легко заметить, что для расчета индекса восприятия коррупции на основании данных опросов используются только данные по двум из десяти признаков, а именно третий — высокая степень информированности участников социально-экономического объекта о наличии коррупционных отношений, и четвертый — высокая степень принятия коррупционных взаимоотношений не только «управленцами», но и остальными участниками социально-экономического объекта. Понятно, что коррупция, характеризуемая наличием признаков с последующими, более высокими номерами (а не только третьего и четвертого признаков) несет большую опасность для социально-экономического объекта. Таким образом, системы расчета индексов коррупции, основанные на опросах и восприятии коррупции, могут давать только очень приближенную оценку степени коррумпированности социально-экономического объекта. Именно поэтому точные вычисления индексов коррупции могут быть подвергнуты определенному сомнению в силу субъективности используемых данных. Вопросы достоверности данных таких опросов и расчетов рассмотрены в ряде работ9.

Кроме того, на восприятие человеком того или иного явления влияет не только само явление, но и его освещение в СМИ. Вполне может быть, что показ

9 Сатаров Г. Как измерять и контролировать коррупцию // Вопросы экономики. 2007. № 1; Нисневич Ю.А., Стукал Д.К. Ва-лидность измерений коррупции в публичной сфере в исследованиях международных организаций. URL://http://www.hse.ru/-pubs/lib/data/access/ram/ticket/37/14138887919d9c8862e3d2f61ba 8a14f1a35404cd8/Artnis83.pdf

во время проведения опроса сериалов про коррупционеров и борцов с ними, и нескольких репортажей о выявленных фактах коррупции, может ухудшить положение страны в рейтингах восприятия коррупции на 10—20 мест.

2. Очевидна опасность коррупции как явления, разлагающего и угнетающего систему управления социально-экономическим объекта. В условиях конкуренции социально-экономических объектов между собой, эффективное подавление коррупции в «своем» социально-экономическом объекте и поощрение коррупции в объекте-конкуренте может стать фактором, определяющим исход конкурентного противостояния. Таким образом, системы противодействия коррупции являются важной компонентой в конкурентной борьбе социально-экономических объектов. Введенные недавно санкции против России говорят об обострении экономической борьбы государств и блоков государств. Вообще, эта борьба ведется постоянно, но лишь иногда становится совсем очевидной. В таких условиях государства вряд ли будут делиться с государствами-конкурентами действительно эффективными способами борьбы с коррупцией, методиками оценки уровня коррупции, оценки антикоррупционной деятельности. Скорее, они будут использовать фактор коррупции для разложения государств-конкурентов, их экономических систем, дискредитации государств, их лидеров и правительств, шантажа отдельных чиновников.

3. Скрытность коррупции как образ действия, или способ самозащиты, не дает возможности оценить масштабы этого явления в полной мере. Поэтому использование данных из открытых источников не может дать систематизированной достоверной информации о явлении коррупции. Например, интуитивно понятно, что отток капитала из страны определенным образом связан с явлением коррупции, с одной стороны. В некоторой части отток капитала представляет собой вывод неправомерно полученных денежных средств за границу. С другой стороны, ясно, что определенная часть оттока капитала может быть обусловлена политическими, экономическими, в том числе налоговыми факторами, которые могут влиять на отток капитала отдельно, а могут и в совокупности с коррупционным фактором. Определить достоверно долю оттока капитала, приходящуюся на каждый из факторов, практически невозможно. Наше предположение о невозможности создания достоверной си-

стемы оценки уровня коррупции, основанной на открытых данных, косвенно подтверждается и тем фактом, что на сегодняшний день такие системы отсутствуют в открытом доступе10. Известные системы оценки уровня коррупции, основанные на обработке статистических данных и(или) социологических опросов, могут давать лишь весьма приблизительную картину.

4. Предположительно оценить масштаба явления коррупции в гипотетическом социально-экономическом объекте можно было бы, выполнив следующие действия: провести декомпозицию системы управления социально-экономического объекта; выделить определенный набор подсистем управления, т.е. групп управленцев различных уровней; детально, без спешки, исследовать их деятельность; исследовать методами, позволяющими выявить все, в том числе скрываемые, доходы этих управленцев, а также механизмы образования доходов. Понятно, что такие методы доступны только правоохранительным органам, наличие в их структуре специализированных научных институтов позволяет решать самые сложные задачи11. Затем определить коррупционную составляющую этих доходов. Полученные результаты интерполировать на весь социально-экономический объект. В рамках реального государства, а не гипотетического объекта, такой метод неприемлем в силу ряда причин. Если такие исследования где-либо и проводились, то они проводились силами спецслужб, и рассчитывать на появление результатов таких исследований в открытом доступе не приходится.

5. К антикоррупционной деятельности государства все активнее привлекаются различные институты гражданского общества, общественные и некоммерческие организации. Поэтому потребность в открытой системе оценки уровня коррупции и эффективности антикоррупционной деятельности государства все-таки существует. С учетом результатов, сформулированных в п. 3, 4, кажется целесообразным сфокусировать основные усилия не столько на системе

10 Дянков С. Никто из экономистов не нашел объективного способа измерения коррупции. URL://http://www.kommer-sant.ru/doc/2326049.

11 Гирько С.И., Елисов П.П. Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России как центр исследования научных проблем правоохранительной направленности, включая противодействие коррупции // Преодоление коррупции — главное условие утверждения правового государства: методолгиче-ский, концептуально-теоретический, правовой, аналитико-про-гностический аспекты // Межведомственный научный сборник. М., 2010.

оценки уровня коррупции, сколько на системе оценки антикоррупционной деятельности государства.

Система оценки антикоррупционной деятельности государства, должна:

1) аккумулировать и учитывать общеизвестный опыт других государств, межгосударственных объединений в антикоррупционной деятельности. Должен быть составлен полный список всех известных мер, мероприятий, и классифицирован по различным признакам. Одним из признаков должна быть доказанная эффективность меры (мероприятия) в других государствах. Этот же список дополняется мерами, предложенными российскими экспертами и ранжируется по предполагаемой эффективности мер в российских условиях. Для каждой меры определяется комбинированная эффективность, которая будет учитывать как международный опыт, так и мнение российских экспертов, т.е. российскую специфику;

2) использовать наработки других государств, межгосударственных объединений, организаций в оценке антикоррупционной деятельности. Должны быть изучены известные системы оценки уровня коррупции и антикоррупционной деятельности. На их основе с учетом наших взглядов и специфики должны быть составлены методики оценки. Международные и иностранные оценки уровня коррупции также могут и должны приниматься во внимание при оценке уровня коррупции;

3) давать полную информацию о ходе антикоррупционной деятельности, на всех уровнях управления. По всем проводимым мерам определяются качественные, и при возможности, количественные показатели выполнения. Исполнители, ответственные за проведение тех иных мероприятий, предоставляют отчеты. Показатели составляемых отчетов должны быть

по возможности унифицированы и соотноситься с указанными в п. 1, 2 показателями системы оценки;

4) выявлять возможности и различного типа резервы, которые могут быть использованы для антикоррупционной деятельности. Сопоставление полного списка всех мер, со списком выполненных мероприятий и проводимых мероприятий даст список мероприятий, которые не проводились и не проводятся. Эти мероприятия являются резервом и могут быть проведены в случае необходимости. Необходимо первоочередное проведение мероприятий с наиболее высокой эффективностью;

5) позволять приблизительно оценивать эффективность проведенных мер, мероприятий. Ввиду высокой латентности явления коррупции, понятно, что для ряда проводимых мероприятий будет невозможно составить механизм оценки их эффективности. Однако это не означает, что такие мероприятия не следует проводить и оценивать. Кроме того, следует понимать, что некоторые мероприятия будут эффективны только в комплексе с другими мероприятиями;

6) давать научно-обоснованную оценку антикоррупционной деятельности государства и уровня коррупции в государстве или его изменения.

Система оценки, использующая данные, полученные контрольно-счетными органами при проведении мероприятий контроля, может иметь определенные преимущества перед другими системами оценки, в силу ряда причин. Однако этот вопрос выходит за рамки настоящей статьи и будет рассмотрен отдельно.

Оценка явления коррупции и эффективности антикоррупционной деятельности является сложной и вместе с тем важной задачей. При ее решении следует обязательно принимать во внимание комплексный характер явления коррупции и его высокую латентность.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.