CC BY
147
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 336.1 (045)
С.Ф. Федулова
ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ РЕГИОНА
Рассматриваются дискуссионные вопросы определения и состава финансовой системы, анализируются мнения разных авторов, даётся собственная позиция. Обосновывается выделение финансовых систем субъектов федерации, анализируются проблемы оценки эффективности их функционирования и пути их решения.
Ключевые слова: финансовая система, устойчивость финансовой системы, эффективность финансовой системы, финансовая система региона, мониторинг устойчивости финансовой системы.
Совокупность финансовых отношений подразделяется на различные группы в зависимости от специфики этих отношений. Их реализация осуществляется через звенья финансовой системы. В экономической литературе рассматриваются различные подходы к определению понятия «финансовая система», но, прежде чем рассматривать содержание финансовой системы, следует рассмотреть понятие «система». Наиболее ёмкое и точное определение системы принадлежит, на наш взгляд, академику П.К. Анохину: системой можно назвать только такой комплекс избирательно вовлечённых компонентов, у которых взаимодействие и взаимоотношение приобретают характер взаимосодействия компонентов на получение сфокусированного полезного результата[1]. Думается, в современных условиях особенно важно последнее положение этого определения. Система должна состоять не просто из множества взаимодействующих элементов, эти элементы должны быть взаимозависимыми и взаимосодействующими, причём взаимосодействие должно быть направлено на достижение конкретного, определённого результата.
В практической деятельности зачастую не применяется системный подход при принятии тех или иных управленческих решений, связанных с функционированием экономических систем. При принятии решений, влекущих изменения в одном из звеньев (элементов) системы, не анализируются и не прогнозируются процессы, которые могут произойти в результате претворения этих решений в практической деятельности в других звеньях системы. Между тем любое решение, направленное на повышение результативности функционирования какого-то одного звена системы, может привести к отрицательным последствиям в другом звене. Причём эти отрицательные последствия могут нивелировать положительный результат в целом для системы или даже привести к отрицательным результатам. Изменения в одном элементе системы оказывают особенно сильное влияние на другие элементы, если связь в системе двухсторонняя. Если же под системой понимать «комплекс избирательно вовлечённых компонентов, у которых взаимодействие и
взаимоотношение приобретают характер взаимосодействия компонентов на получение сфокусированного полезного результата», то при управлении любой системой необходим комплексный подход, учитывающий характер влияния изменений в одном звене или элементе системы на её другие звенья или элементы.
Финансовая система представляет собой целостность, состоящую из некоторых единиц (звеньев). В учебной и научной литературе даются разные определения финансовой системы. В основном финансовую систему рассматривают с двух позиций: как совокупность определённых сфер и звеньев финансовых отношений и как совокупность финансовых учреждений страны. В литературе можно встретить и третий подход к трактовке финансовой системы. Так, некоторые авторы рассматривают финансовую систему как форму организации денежных отношений между всеми субъектами воспроизводственного процесса по распределению и перераспределению совокупного общественного продукта[2]. На наш взгляд, первый подход является более правомерным. Финансы рассматриваются как система определённых экономических отношений, которым присущи специфические признаки, позволяющие считать данные отношения финансовыми. Однако наличие общих, присущих всем финансовым отношениям признаков, не исключает существования различий между группами финансовых отношений. Именно эти различия обусловливают существование нескольких сфер финансовых отношений, реализуемых через звенья финансовой системы в их взаимосвязи и взаимозависимости.
В экономической литературе дискутируются не только вопросы определения понятия «финансовая система», но и её состав. Практически все авторы включают в состав финансовой системы такие звенья, как общегосударственные финансы и финансы хозяйствующих субъектов. Спорным является вопрос об отнесении к составным частям финансовой системы таких звеньев, как финансы страхования, местные финансы, финансы населения (домашних хозяйств), фондового рынка. Кроме того, нет единства во мнениях о том, какие группы финансовых отношений можно выделить в качестве звеньев финансовой системы, а какие считать их элементами (подсистемами).
По нашему мнению, к звеньям финансовой системы следует отнести три звена, отражающих следующие группы финансовых отношений: государственные финансы, финансы хозяйствующих субъектов и местные финансы с выделением внутри них определённых элементов. К государственным финансам следует отнести, в первую очередь, государственный бюджет, а также государственные внебюджетные фонды и государственный кредит. Финансы хозяйствующих субъектов составляют финансы предприятий, осуществляющих коммерческую деятельность, и финансы учреждений и организаций, осуществляющих некоммерческую деятельность. К местным финансам относятся местные бюджеты, местные специальные внебюджетные фонды, формируемые на данной территории и отношения, связанные с выпуском, обращением и погашением ценных бумаг, выпускаемых местными органами власти, и другие отношения займа.
В последние годы некоторые экономисты стали выделять финансовые системы на уровне региона или субъекта Российской Федерации. В экономи-
ческой и финансовой литературе вопросам определения состава финансовой системы субъектов РФ уделяется незначительное внимание. Возникает вопрос о правомерности выделения финансовых систем на субфедеральном уровне. С нашей точки зрения, такое выделение не только обоснованно, но и целесообразно в условиях развития самостоятельности субфедеральных властей, становления новой государственности на подлинно федеративных началах. В настоящее время большое внимание в литературе уделяется реформированию бюджетного устройства Российской Федерации, совершенствованию межбюджетных отношений, разделению бюджетных полномочий между федеральными и субфедеральными органами власти, а также между субъектами федерации и органами местного самоуправления. Однако данные проблемы необходимо решать в комплексе, рассматривая не только обеспеченность субъекта федерации бюджетными ресурсами, но и развитие его финансовой системы в целом. Под финансовой системой субъекта федерации мы понимаем совокупность звеньев и элементов, посредством которых реализуются финансовые отношения на территории субъекта. В состав финансовой системы субъекта РФ, по аналогии с финансовой системой России, следует включать следующие звенья: государственные финансы субфедерального уровня, финансы хозяйствующих субъектов, расположенных на территории субъекта РФ, и местные финансы. В свою очередь, каждое из звеньев состоит из соответствующих элементов. К государственным финансам субфедераль-ного уровня относятся: субфедеральные бюджеты, внебюджетные фонды субъекта федерации и государственные кредиты, привлекаемые органами власти субъекта РФ. Финансы хозяйствующих субъектов включают: финансы коммерческих предприятий, а также финансы учреждений и организаций, осуществляющих некоммерческую деятельность. К местным финансам относятся: местные бюджеты, местные специальные фонды (в том случае, если их создание не противоречит законодательству), местные кредиты.
Некоторые ученые-экономисты в составе региональных финансов выделяют финансы отдельных юридических и физических лиц, что позволяет включать в состав финансовой системы не только финансы предприятий, но и финансы населения. Так, например, В.Н. Федоткин пишет: «Финансы частных юридических и физических лиц, естественно, не находятся в прямой юрисдикции региональных или местных органов власти, однако в значительной степени также являются объектом управления, объектом региональной финансовой политики, через инструменты налогообложения, бюджетного финансирования социальных сфер, финансирования регионального и муниципального заказа и пр.»[3].
Центральным элементом финансовой системы субъекта РФ являются консолидированные бюджеты, внутри которых наибольшие удельные веса имеют, как правило, субфедеральные бюджеты. Доля доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в валовом региональном продукте составляет более 10 % (кроме Тюменской области).
Средства бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов на уровне субъекта федерации также занимают немалый удельный вес в их
валовом региональном продукте, однако по регионам их доля сильно варьируется. При этом удельный вес фондов в ВРП ниже удельного веса бюджетов. Следует заметить, что в связи с реформой бюджетной системы России и ужесточением требований федерального центра в соответствии с изменениями, внесёнными в Бюджетный кодекс, касающимися формирования внебюджетных фондов на региональном и местном уровнях, их объёмы снижаются.
Основой финансовой системы регионального уровня являются финансы хозяйствующих субъектов, среди которых главную роль играют финансы предприятий реального сектора экономики. К хозяйствующим субъектам относятся предприятия, организации и учреждения различных форм собственности и организационно-правовых форм, а также предприниматели без образования юридического лица. Именно в этом звене финансовой системы создаётся валовый региональный продукт, который затем перераспределяется между элементами финансовой системы посредством реализации финансовых отношений напрямую и через финансовых посредников, функционирующих на финансовом рынке.
Несмотря на относительную самостоятельность в решении многих финансовых вопросов региональные и местные органы власти в целом ориентируются на достижение макроэкономических целей, а роль территориальных финансов отличается лишь спецификой задач финансового управления. Территориальные финансы должны способствовать повышению уровня социально-экономического развития территории, росту занятости, привлечению инвестиций в те отрасли экономики, которые являются приоритетными с точки зрения текущих и стратегических задач функционирования территориального хозяйственного комплекса.
Вопрос состояния региональных финансовых систем затрагивает интересы населения всей страны. Подавляющая часть средств, выделяемых на финансирование жизнеобеспечения человека, распределяется по каналам территориальных бюджетов. Так, из территориальных бюджетов финансируется 100% общегосударственных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, 84 % - на образование, 76 % - на культуру, 86% - на здравоохранение, 47% -на осуществление социальной политики [4]. Проблема состоит в том, что из-за низкого уровня развития территориальных финансов эти расходы финансируются не полностью, что приводит к отставанию развития регионов, изношенности основных фондов, ухудшению качества жилищно-коммунальных, медицинских и других услуг.
Развитие финансовой системы невозможно без объединённого синхронного развития всех её звеньев. Поэтому только системоаналитический подход - как наиболее обобщённая методология современной науки - способен привести к адекватной оценке сегодняшнего состояния финансовой системы и к формированию действенных рекомендаций по её целенаправленному развитию. В связи с этим очевидна необходимость оценки взаимодействия всех факторов, влияющих на функционирование финансовой системы. Дело учёных - выявить направления этих взаимодействий. В настоящее время много статей посвящено изучению государственных финансов и финансов предпри-
ятий, но мало изучено влияние развития предприятий на государственные финансы, и наоборот.
Для оценки эффективности функционирования финансовой системы не разработаны критерии, нет методологии оценки. Критерий должен соответствовать существу задачи, для решения которой предназначена оцениваемая система, а задачи финансовой системы не обозначены ни в каком документе, да и задачи отдельных её звеньев формулируются по-разному разными авторами и весьма расплывчато. История отечественной экономики показывает, что критерии эффективности не были удачными ни для какого периода её развития из-за неверной постановки задач. Например, в начале 90-х ставилась задача поиска оптимальных источников финансирования дефицита бюджета, а к ним относили выпуск государственных ценных бумаг в отличие от займов Минфина РФ в Центробанке в предыдущие годы. Бумаги стали выпускать, начиная с 1994 года, но при этом никто не компенсировал отвлечение средств из реального сектора экономики. Напротив, расходы федерального бюджета на финансирование народного хозяйства снижались все годы, в течение которых осуществлялся выпуск государственных ценных бумаг. Так например, удельный вес расходов на промышленность, энергетику и строительство в общей сумме расходов федерального бюджета составлял в 1995 г. - 17%, в 1996 г. - 13%, в 1997 г. - 11%, в 1998 г. - 9%, а в 1999 г. - 5%. Удельный вес расходов на сельское хозяйство и рыболовство снизился с 6% в 1995 г. до 2% в 1999 г. При этом удельный вес убыточных предприятий и организаций в их общем числе возрос с 15% в 1992 г. до 41% в 1999 г.
В связи с дефицитами большинства региональных бюджетов удельный вес финансирования реального сектора экономики был тоже невысоким. В Удмуртской Республике, например, удельный вес расходов на промышленность, энергетику и строительство в 1998 г. составлял 0,66%, в 1999 г. - 0,9%, в 2000 г. - 0,36%, или в абсолютной сумме примерно 22,2 и 15 млрд.руб. соответственно, а во всех источниках финансирования инвестиций республики бюджетные средства из всех бюджетов бюджетной системы составляли менее 10 %. В целом по России доля расходов консолидированных бюджетов регионов на эти цели не превышала за вышеуказанные годы 2%.
В настоящее время объём внешнего государственного долга значительно снизился, но зато растёт внутренний долг страны. В соответствии с законами о федеральном бюджете предельный объём внешнего долга на 01.01.99 г. был утверждён в размере 140,8 млрд.дол., а на 01.01.2006 г. - 106,9 млрд.дол. США. По внутреннему долгу эти цифры составляли соответственно 785,9 млрд.руб. и 998,5 млрд.руб. Таким образом, при снижении внешнего долга на 24% внутренний вырос на 27%. С одной стороны, это положительный фактор, так как внешний долг обходится стране намного дороже внутреннего, но с другой стороны, в условиях низких темпов роста инвестиционной активности внутри страны государство, осуществляя крупные внутренние займы, конкурирует с частными заёмщиками, что снова может привести к эффекту вытеснения инвестиций негосударственного сектора.
В условиях роста внутреннего государственного долга возникает необходимость разработки и соблюдения жёстких ограничений по использованию средств, привлечённых путём осуществления государственных займов. В первую очередь, эти средства должны направляться на финансирование реального сектора экономики, тем более в условиях существующего в настоящее время профицита федерального бюджета. Тем не менее удельный вес средств федерального бюджета в общей сумме всех источников финансирования инвестиций в основной капитал снизился к 2004 г. по сравнению с 1995 г. в два раза. В целом по России, по данным Федеральной службы государственной статистики, в структуре источников финансирования инвестиций в основной капитал удельный вес средств консолидированного бюджета снизился с 22% в 1995 г. до 17% в 2004 г., а удельный вес средств федерального бюджета - с 10% до 5% соответственно. При этом растут профицит федерального бюджета и величина стабилизационного фонда, объём которых к концу 2005 г. по оценкам должен был составить примерно 2 трлн.руб.
Отрицательные изменения, происходившие в таком звене финансовой системы, как финансы хозяйствующих субъектов, а именно рост числа убыточных предприятий, снижение объёмов производства, рост недоимки по платежам в бюджет, во многом были связаны с недостаточной проработанностью вопросов системного подхода к развитию финансовой системы и реализации финансовой политики. Отвлечение ресурсов из реального сектора экономики не было компенсировано ни увеличением объёмов государственного финансирования, ни льготным налогообложением, ни созданием возможностей для более широкого использования банковских кредитов. Следует отметить, что в последние годы сальдированный финансовый результат предприятий и инвестиции в основной капитал растут, но темпы их роста оставляют желать лучшего.
Второй пример - бесконечные реформы межбюджетных отношений, приводящие не только к совершенствованию их, но даже к ухудшению положения местных, а в дальнейшем и региональных бюджетов. В Удмуртии в общем объёме налоговых доходов, собранных на территории республики, доля доходов, зачисленных в консолидированный бюджет, постоянно снижалась и составила 36% за первое полугодие 2005 г. по сравнению с 56% в 2000 г.
Чтобы выбрать адекватный критерий оценки эффективности функционирования финансовой системы, необходимо в полном соответствии с принципами системоанализа вернуться к изначальному вопросу: «Для чего существует финансовая система?». На наш взгляд, в соответствии с распределительной концепцией финансов, главной задачей финансовой системы является обеспечение таких пропорций распределения ВВП между звеньями и элементами финансовой системы, которые позволили бы развиваться каждому из них, причём не одному за счёт других, а одновременно и совместно. Никакое звено финансовой системы не должно развиваться в отрыве от других, без учёта развития других звеньев. Финансовые ресурсы ограниченны, и ни одно звено не вправе использовать их только для собственных целей. В настоящее время этот принцип не соблюдается не только при функционировании финансовой системы, но и всех других систем и общества в целом.
К сожалению, поиск оптимальных пропорций финансового распределения ВВП в целях обеспечения достаточным для устойчивого развития объёмом финансовых ресурсов всех звеньев финансовой системы представляется
в ближайшее время недостижимым, в первую очередь, вследствие недостаточного объёма самого ВВП, являющегося источником финансовых ресурсов общества, и недостаточно быстрых темпов его роста. Но это не означает, что не нужны теоретические изыскания в этой области. В настоящее время довольно много научных статей и диссертационных исследований посвящено определению научно обоснованных пропорций распределения средств консолидированного бюджета между звеньями бюджетной системы России. При этом научных изысканий об обоснованности пропорций распределения средств между звеньями финансовой системы проводится явно недостаточно, а возможно не проводится вообще, так как автору данной статьи и её коллегам не встречались исследования на данную тему.
При создании и функционировании системы оптимизировать нужно не только её параметры, но и её цели, которые, в свою очередь, должны соответствовать наложенным на систему ограничениям. В финансовой системе распределяется общественный продукт, который создаётся в реальном секторе, но распределение его осуществляется в основном на федеральном уровне и не в пользу регионов. Можно долго спорить о степени централизации финансовых и, в частности, бюджетных ресурсов, но статистика показывает отрицательную динамику состояния региональных бюджетов при увеличении степени централизации. С 1999 г. по 2003 г. число регионов с дефицитом бюджета возросло с 39 до 63, а общая сумма дефицитов с 14,2 до 55,1 млрд.руб. В то же время удельный вес доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете страны в последние годы возрастает. Объёмы территориальных внебюджетных фондов снижаются, они заменены целевыми бюджетными фондами (кроме территориальных фондов обязательного медицинского страхования). Доля доходов местных бюджетов тоже снижается.
Вследствие стабилизации экономики в последние годы увеличивался сальдированный финансовый результат организаций. При этом доля чистой прибыли, являющейся сегодня одним из двух основных источников финансирования инвестиций, в ВВП в среднем за 2003 г., 2004 г. и 1-е полугодие 2005 г. составляла немногим более 10% , тогда как доходы федерального бюджета составляли в 2004 г. 20,4% ВВП, а за январь-июль 2005 г., по предварительным данным Министерства финансов РФ, 25,3% ВВП. Конечно, мы не считаем, что доли доходов всех звеньев финансовой системы в ВВП должны быть равными, но полагаем, что темпы роста доли доходов в ВВП такого базового звена финансовой системы, как финансы предприятий, должны быть хотя бы такими же, как государственных финансов.
Критерий оценки эффективности финансовой системы должен быть репрезентативным и релевантным, критичным (чувствительным) к изменениям всех параметров системы и отображать основную цель функционирования финансовой системы. Объективной необходимостью становится создание целостной системы планирования и мониторинга функционирования финансовой системы и оценки её социально-экономической эффективности с помощью количественных и качественных индикаторов.
Обобщающим показателем оценки эффективности функционирования финансовой системы может быть уровень финансовых ресурсов на душу населения. На объём финансовых ресурсов влияет множество факторов. Общий объём финансовых ресурсов складывается из ресурсов всех звеньев финансовой системы. Поскольку эффективность экономики в целом определяется платежеспособным спросом потребителей, то объём финансовых ресурсов на душу населения будет отражать эффективность функционирования не только финансовой системы, но и социально-экономического развития общества в
целом. Для более полного анализа необходимо сформировать комплекс показателей мониторинга эффективности функционирования финансовой системы. Такими показателями могут быть:
1) коэффициент финансовой результативности (рассчитывается как отношение финансовых ресурсов на душу населения);
2) коэффициент финансовой независимости (показывает соотношение собственных и заёмных финансовых ресурсов);
3) коэффициент автономии (рассчитывается как отношение заёмных финансовых ресурсов к их общей сумме);
4) коэффициент дефицита (отношение дефицита баланса финансовых ресурсов к сумме расходов или к ВВП);
5) коэффициент соотношения темпов роста доходов и расходов в балансе финансовых ресурсов в случае его дефицита или профицита;
6) темп роста (снижения) кредиторской задолженности (отношение кредиторской задолженности субъекта федерации на конец периода к задолженности на начало периода).
Эти коэффициенты предназначены для оценки состояния всей финансовой системы, их следует анализировать в динамике. Для коэффициентов со второго по шестой необходимо установить экономически обоснованные нормативы, при этом можно ориентироваться на статистику данных в среднем по России или по группе благополучных в финансовом отношении регионов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Анохин П.К. Избранные труды: Философские аспекты теории функциональной системы. М.: Наука, 1978.
2. Финансы: Учебник /Под ред. В.В. Ковалева. М.: ПБОЮЛ М.А. Захаров, 2001. С.14.
3. Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник /Под ред. В.К. Сен-чагова, А.И. Архипова. М.: Проспект, 1999. С.242.
4. Поляк Г.Б. Финансовые проблемы развития регионов//Финансы. 2001.№ 9.С.14.
Поступила в редакцию 25.12.05
S. F. Fedulova
The problems of estimation of efficiency in the regional financial system
The article considers disputable issues of the definition and structure of the financial system. The author presents different approaches and opinions of economists and underpins her own position and view. The creation of financial systems of Federation’s subjects is also substantiated. The author analyses the problems of efficiency estimation of financial systems and tries to find the solution to the problems.
Федулова Светлана Федоровна Институт экономики и управления ГОУ ВПО «УдГУ»
426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1, корп. 4
