CC BY
8
УДК 93/94
doi: 10.21685/2072-3024-2024-1-4
Проблемы организации регионального управления в протоколах совещаний губернских и уездных комиссаров Временного правительства (март - октябрь 1917 г.)
П. Е. Соборнов
Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации,
Нижний Новгород, Россия
Аннотация. Актуальность и цели. Важнейшим явлением в процессе государственного строительства на региональном уровне в России в 1917 г. стала организация института губернских и уездных комиссаров Временного правительства. Организация и деятельность этого властного института на протяжении ста лет была в исторической науке объектом критики, выражающейся в стремлении ученых продемонстрировать отказ Временного правительства от демократизации системы управления после Февральской революции. Целью работы является выявление проблем в организации Временным правительством регионального управления на основе анализа материалов совещаний правительственных комиссаров. Материалы и методы. Осуществление исследовательских задач было достигнуто путем выявления документов Центрального архива Нижегородской области, раскрывающих процесс созыва и деятельности совещаний комиссаров Временного правительства, на которых шел процесс выработки основ организации региональной власти. Методологической основой исследования выступили историко-сравнительный метод, методы исторической компаративистики и герменевтики. Результаты. Исследованы факторы, оказавшие огромное воздействие на процесс организации региональной власти Временного правительства. Выводы. Была сделана попытка преодоления существовавшей на протяжении многих десятилетий точки зрения в науке о стремлении Временного правительства выстроить предельно централизованную систему государственного управления на губернском уровне. Обосновано стремления Временного правительства передать управленческие полномочия на местах органам местного самоуправления и решить вопрос о правовом регулировании деятельности своего властного института на местах на совещаниях комиссаров Временного правительства с привлечением представителей общественности.
Ключевые слова: губернские и уездные комиссары, Временное правительство, местное управление, централизация, демократизация, децентрализация
Для цитирования: Соборнов П. Е. Проблемы организации регионального управления в протоколах совещаний губернских и уездных комиссаров Временного правительства (март - октябрь 1917 г.) // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Гуманитарные науки. 2024. № 1. С. 33-41. doi: 10.21685/2072-30242024-1-4
Issues of organizing regional administration in the minutes of provincial and district commissars of the Provisional Government (March - October 1917)
P.E. Sobornov
© Соборнов П. Е., 2024. Контент доступен по лицензии Creative Commons Attribution 4.0 License / This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 License.
Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Nizhny Novgorod, Russia [email protected]
Abstract. Background. The most important phenomenon in the process of state construction at the regional level in Russia in 1917 was the organization of the Institute of Provincial and District Commissars of the Provisional Government. The organization and activities of this power institute for a hundred years has been an object of criticism in historical science, expressed in the desire of scientists to demonstrate the refusal of the Provisional Government to democratize the management system after the February Revolution. The purpose of the work is to identify problems in the organization of regional government by the Provisional Government, based on an analysis of the materials of meetings of government commissioners. Materials and methods. The implementation of research tasks was achieved by identifying documents from the Central Archive of the Nizhny Novgorod Region revealing the process of convening and operating meetings of the commissars of the Provisional Government, which were in the process of developing the foundations for organizing regional power. The methodological basis of the study was the historical - comparative method, historical comparative studies and hermeneutics. Results. The factors that had a huge impact on the process of organizing the regional power of the Provisional Government are investigated. Conclusions. An attempt was made to overcome the scientific point of view that had existed for many decades about the desire of the Provisional Government to build an extremely centralized system of public administration at the provincial level. The desire of the Provisional Government to transfer local administrative powers to local self-government bodies and resolve the issue of legal regulation of the activities of its governmental institution in the field at meetings of the commissioners of the Provisional Government with the involvement of public representatives is justified.
Keywords: provincial and county commissars, temporary government, local administration, centralization, democratization, decentralization
For citation: Sobornov P.E. Issues of organizing regional administration in the minutes of provincial and district commissars of the Provisional Government (March - October 1917).
Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedeniy. Povolzhskiy region. Gumanitarnye nauki = University proceedings. Volga region. Humanities. 2024;(1):33-41. doi: 10.21685/2072-30242024-1-4
Февральская революция 1917 г. ознаменовалась сломом вековой системы государственного устройства в центре страны и на местах. Многовековой институт российской монархии, веками существовавшей в России, перестал существовать. Всероссийское Временное правительство, созданное в марте 1917 г., по почину Государственной думы в беспрецедентных условиях Первой мировой войны, обострения социальных и национальных противоречий начало выстраивать региональную власть. Эта власть была представлена губернскими и уездными комиссарами Всероссийского Временного правительства.
Важнейшим документом, определившим организацию этого властного института, стала телеграмма, отправленная министром - председателем Всероссийского Временного правительства Г. Е. Львовым председателям губернских и уездных земских управ 5 марта 1917 г. В ней говорилось об устранении губернаторов и вице-губернаторов от исполнения обязанностей и возложении управления губерниями и уездами на председателей земских управ с обозначением последних в качестве губернских и уездных комиссаров правительства [1, л. 4]. Единства по вопросу об организации этого властного
института на местах не существовало даже у чиновников Временного правительства. Один из чиновников правительства, Владимир Дмитриевич Набоков (1869-1922 гг.), который в течение марта - апреля 1917 г. был управляющим делами Временного правительства, в своих воспоминаниях назвал этот шаг Временного правительства ошибкой. Ведь председатели земских управ назначались старым правительством, поэтому это распоряжение Временного правительства осуществляло лишь механическую замену одних должностных лиц другими должностными лицами. Председатели губернских земских управ воспринимались в качестве старых чиновников, связанных с существовавшими политическими элитами на местах, в то время как губернатор, существовавший до Февральской революции в провинции, не был связан с политическими элитами на местах и мог быть независим. Такой поступок Временного правительства В. Д. Набоков считал выражением «несамостоятельности новой власти и ее зависимости от революционных настроений общества» [2, с. 10]. Факт масштабности изменений в системе региональной власти не признавался и в советской исторической науке. С 1920-х гг., когда возникало стремление обосновать глубину протекания процессов изменений в системе управления государством, произошедших после Октябрьской революции, было предпринято обоснование ничтожности изменений в системе регионального управления дооктябрьской России. Один из историков ВКП(б) Зиновий Львович Серебрянский в своей монографии о политическом режиме А. Ф. Керенского отмечал факты утверждения председателей губернских и уездных земских управ старой, царской властью и «одностороннего их подбора из помещичьего состава» [3, с. 57].
Такое восприятие губернских и уездных комиссаров Всероссийского Временного правительства можно встретить и в трудах представителей советской историографии. Одним из первых исследователей института региональной власти Временного правительства был доцент Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского Татьяна Милославовна Баженова, поставившая в исторической науке во второй половине 1970-х гг. проблемы становления и развития местных органов власти Временного правительства [4, с. 3]. В своей научной статье исследователь пришла к выводу о том, что «комиссары не оправдали надежд Временного правительства и не стали той сильной властью на местах, которую оно хотело иметь» [5, с. 75]. В статье был признан факт неизученности истории института комиссаров Временного правительства.
На новом этапе развития отечественной историографии 1990-х гг. хакасский исследователь Эдуард Алексеевич Сагалаков посвятил диссертационное исследование институту комиссаров Временного правительства, пришел к выводу о том, что «Положение о губернских (областных) и уездных комиссарах Временного правительства» было кратким изложением «Общего учреждения губернского», изложенного в Полном своде законов Российской империи, в то время как сам процесс организации региональной власти Временного правительства и определения объема полномочий губернских и уездных комиссаров Временного правительства на совещаниях губернских и уездных комиссаров, проводимых Министерством внутренних дел (МВД) Временного правительства, еще не получил своего изучения [6, с. 47].
Отсюда целью научной статьи является выявление проблем в организации Временным правительством России своей системы регионального управления на совещаниях губернских и уездных комиссаров Временного правительства, проводимых в апреле и августе 1917 г.
Важнейшими историческими источниками являются материалы совещаний губернских и уездных комиссаров Всероссийского Временного правительства, проходящих в апреле и августе 1917 г. Совещания проводились в контексте подготовительных мероприятий совещания по реформе местного управления и самоуправления при МВД Временного представительства. Это совещание должно было выработать организационные и правовые основы организации института губернских и уездных комиссаров и органов местного самоуправления с привлечением представителей не только региональной власти, как это было до революции, но и всех слоев российского общества, что имело беспрецедентный характер.
24 апреля 1917 г. в здании МВД Временного правительства в Петрограде прошло частное совещание 34 правительственных комиссаров губерний и их заместителей. На этом совещании были рассмотрены проекты административной юстиции в регионах. С инициативой создания коллегиальной системы регионального управления выступил товарищ (заместитель) Министерства внутренних дел С. М. Леонтьев. Проект подразумевал организацию губернского совета с четырьмя присутствиями (управлениями) - общим, административным, сельским и хозяйственным. Канцелярия губернских комиссаров, называемая до революции канцелярией губернаторов, должна быть преобразована в канцелярию губернского съезда. В соответствии с этим проектом МВД предполагалось создание в каждой губернии коллегиального органа власти, избираемого исполнительными комитетами общественных организаций [7, с. 3]. Такая позиция свидетельствовала об отсутствии у Временного правительства стремления сохранить дореволюционную систему управления губерниями без изменений. Этот факт не получил своего осмысления в отечественной историографии, ведь на протяжении многих десятилетий в исторической науке господствовал тезис о контрреволюционной сущности Временного правительства, выразившийся в признании факта того, что «Временное правительство свою задачу видело в сохранении государственных учреждений павшего режима» [5, с. 75].
За централизацию аппарата власти в российских регионах скорее выступало не Временное правительство, а правительственные комиссары на местах, которые высказывали мысли о том, что главой правительственной власти должно быть одно должностное лицо, «действующее в единении с местными исполнительными комитетами» [7, с. 3]. Именно собравшиеся в Петрограде комиссары Временного правительства, столкнувшись на местах с самопровозглашенными общественными организациями, выступали за организацию единоличной власти Временного правительства на местах.
Столкновение централизаторских и децентрализаторских тенденций было обусловлено стремлением Временного правительства скорее не столько принципиально сохранить дореволюционные государственные учреждения на местах, сколько заручиться поддержкой местных общественных организаций, с которыми правительственные комиссары связи в тот период времени не имели. Именно по этой причине Временное правительство выступало
с достаточно широкими инициативами взаимодействия своих комиссаров с губернскими комитетами общественных организаций и требовало того, чтобы «назначение губернских комиссаров Временного правительства осуществлялось через соглашение с губернским комитетом общественных организаций» [8, с. 3].
Другой проблемой, вызвавшей дискуссии, стал вопрос о надзоре губернских и уездных комиссаров за деятельностью местных органов самоуправления - городских дум и земских управ. Вопрос о предоставлении комиссарам Временного правительства надзорных функций был решен положительно на совещании 24 апреля 1917 г. под давлением большинства губернских комиссаров и их представителей. Но и в этом вопросе Временное правительство пыталось ограничить эти надзорные функции - «большинство комиссаров Временного правительства высказались против права комиссара производить ревизию органов местного самоуправления» [8, с. 3]. Временное правительство настаивало на посредничестве комитетов общественных организаций, самопровозглашенных представительных органов на местах, созданных в марте 1917 г., во взаимоотношениях своих комиссаров с органами местного самоуправления, что было серьезным ограничением прав центральной власти вмешиваться в дела органов самоуправления, существовавших в дореволюционный период. Такая позиция Временного правительства на необходимость наличия согласительных процедур нашла свое отражение в руководящих указаниях МВД Временного правительства, направленных своим комиссарам, о том, что «комиссары, опираясь на местные комитеты объединенных общественных организаций, обязаны быть точными и безусловными исполнителями постановлений и распоряжений правительства» [9, с. 2]. Таким образом, совещание комиссаров Временного правительства и их заместителей, прошедшее в апреле 24-27 апреля 1917 г., продемонстрировало наличие противоречий в позициях правительства и его комиссаров по вопросам об организации регионального управления. Временное правительство стремилось к предельной демократизации власти на местах и расширению представительства всех слоев российского общества на местах, региональные же комиссары правительства, столкнувшись с фактами самочинного захвата власти местными комитетами общественных организаций, стремились отстаивать идею централизованной власти, которая должна находиться в руках комиссаров как единственных представителей центральной власти в провинции. При этом вопрос об объеме полномочий комиссаров Временного правительства, принципах их взаимоотношений с органами местного самоуправления так и не был решен.
Новым этапом в попытках организации регионального управления стало совещание губернских комиссаров и их заместителей, созванное в здании МВД Временного правительства 4-7 августа 1917 г. На нем снова развернулись дискуссии об организации власти губернских и уездных комиссаров на местах. При этом мнения участников съезда разделились. Одни комиссары считали, что твердой власти можно достичь «при условии, что деятельность комиссара будет опираться на взаимодействие с исполкомами общественных организаций до тех пор, пока взамен не будут организованы земские и городские общественные управления на новых демократических началах». Другие комиссары считали, что надо «освободить комиссаров на местах от любой
коллегиальности, в лице исполкомов общественных организаций» [10, л. 15]. Таким образом, позиция большинства правительственных комиссаров оказалась неизменной - они по-прежнему выступали за усиление вертикали власти и за то, чтобы комиссары на местах оставались единственными представителями Временного правительства.
Само же Временное правительство, пережившее несколько кризисов власти к этому моменту, определилось с принципами организации региональной власти. Они виделись в передаче со временем всей полноты власти на местах органам местного самоуправления - губернским и уездным земским управам, городским думам и городским управам, переизбранным на основе всеобщего избирательного права. На совещании министр внутренних дел Временного правительства Н. Д. Авксеньев заявил следующее: «...в данный момент мы переживаем переходный период, период устроения совершенных органов самоуправления, а поскольку эти органы еще не созданы сверху до низу, поэтому функционируют комиссары Временного правительства».
Таким образом, укрепление органов местного самоуправления и передача со временем им власти мыслились самим Временным правительство в качестве ближайшей перспективы регионального государственного строительства. Институт губернских и уездных комиссаров Временного правительства признавался в качестве лишь временного органа власти, существовавшего на переходный период. Да и реформа местного управления должна была завершиться, по мысли министров Временного правительства, «преобразованием местного самоуправления, которому предположено передать большинство функций местного управления» [10, с. 35].
7 октября 1917 г. в Вестнике Временного правительства было опубликовано Временное положение о губернских (областных) и уездных комиссарах Временного правительства, в котором посредничество исполнительных комитетов общественных организаций в процессе назначения этих должностных лиц было аннулировано. Функции надзора и контроля провозглашались практически безграничными - комиссар должен был надзирать «за состоянием и деятельностью всех губернских и уездных правительственных учреждений», что было связано со стремлением Директории - совета из пяти министров, во главе с министром - председателем А. Ф. Керенским - выстроить аппарат региональной власти, подчиненный предельно структурированной властной вертикали.
Вместе с тем создать систему региональной власти Временного правительства на момент Октябрьской революции 1917 г. не удалось. Причинами такого положения дел стали следующие:
1. Увлеченность Временного правительства децентрализацией власти при нарушении процесса укрепления централизации государственного управления, что выразилось в поисках твердой власти в лице органов местного самоуправления, а ранее в лице коллегиальных органов власти. При этом в вопросе о том, какова перспектива развития регионального управления, Временное правительство окончательно определиться не смогло. Заявления же министра - председателя Временного правительства А. Ф. Керенского -на совещании губернских комиссаров в августе 1917 г. о необходимости создания «революционной, сильной и единой власти» никак не были наполнены
конкретикой того, какие властные структуры на российских регионах должны будут воплощать такую власть.
Вопросы, например, об организации основного института власти на местах - института комиссаров Временного правительства - разрешались не в центральных органах МВД, а на совещаниях губернских комиссаров правительства. Именно на позицию самих комиссаров правительства оказывало воздействие революционное общественное мнение, исходящее из идеи о том, что «истинное освобождение народа немыслимо без децентрализации власти, без уничтожения бюрократического могущества центральных органов и без создания на местах свободных сильных всенародных общин» [11, с. 42].
2. Поиск самим Временным правительством во главе с министрами -председателями Г. Е. Львовым (2 марта - 8 июня 1917 г.) и А. Ф. Керенским (8 июня - 25 октября 1917 г.) - модели функционирования своего института губернских комиссаров. Это нашло свое отражение в организации совещания по реформе местного управления и самоуправления, которое работало на протяжении почти всего изучаемого периода. Утверждения, господствующие в советской историографии, о том, что Временное правительство «видело свою задачу в сохранении большинства государственных учреждений павшего режима», и о том, что «идеалом Временного правительства был принцип назначения сверху комиссаров без согласования с местными органами власти», не соответствует действительности.
Неопределенность самого института правительственных комиссаров нашла свое отражение в столкновении традиций замещения должностей своих региональных представителей, проистекающих из опыта назначения этих чиновников МВД в период, предшествующий Февральской революции 1917 г., и совершенно новой тенденции передачи управленческих полномочий в российской провинции земским управам и городским думам и коллегиальным учреждениям. Именно на протяжении всего периода существования Временного правительства органы местного самоуправления квалифицировались в качестве «драгоценного наследия, которое получает новая, демократическая Россия от старого земского и городского самоуправления, столько сделавшего для народного образования, здравия и улучшения хозяйственной жизни страны» и должны были реорганизовываться на основе всеобщего, равного и тайного избирательного права.
Вопрос о балансе интересов Временного правительства и российской провинции становился одним из самых конфликтных в процессе определения функций и полномочий губернских и уездных комиссаров Временного правительства. На уровне самого Временного правительства и его министра -председателя Александра Федоровича Керенского признавался факт «отсутствия опыта в вопросах управления государством в свободных народах, призванными ковать свою свободу под ударами внешнего непримиримого врага» [10, с. 16].
Список литературы
1. Центральный архив Нижегородской области (ЦАНО). Ф. 1882. Оп. 1. Д. 19.
2. Набоков В. Д. Временное правительство. М. : Мир, 1924. 132 с.
3. Серебрянский З. Л. От керенщины к пролетарской диктатуре. Очерки по истории 1917 года. М. ; Л. : Московский рабочий, 1927. 228 с.
4. Баженова Т. М. Местные органы власти и управления Временного правительства на Урале в феврале - октябре 1917 года : дис. ... канд. ист. наук : 07.00.02. Свердловск, 1977. 207 с.
5. Баженова Т. М. Институт губернских и уездных комиссаров Временного правительства // Государственный аппарат. Историко-правовые исследования. 1975. № 44. С. 75-86.
6. Сагалаков Э. А. Развитие института комиссаров Временного правительства осенью 1917 года // Вестник Хакасского государственного университета им. Н. Ф. Катанова. 2015. № 14. С. 47-49.
7. Съезд губернских комиссаров // Вестник Временного правительства. 1917. № 38 (84). С. 3.
8. Вечернее заседание съезда губернских комиссаров 22 апреля 1917 г. // Вестник Временного правительства. 1917. № 40 (86). С. 2.
9. К деятельности комиссаров // Вестник Временного правительства. 1917. № 148 (194). С. 2.
10. ЦАНО. Ф. 1887. Оп. 1. Д. 3.
11. Петров М. Городское управление накануне революции // Городское дело. 1918. № 2. С. 42-43.
References
1. Tsentral'nyy arkhiv Nizhegorodskoy oblasti (TsANO). F. 1882. Op. 1. D. 19 = Central Archive of Nizhny Novgorod region. Fund 1882. Item 1. File 19. (In Russ.)
2. Nabokov V.D. Vremennoe pravitel'stvo = Provisional Government. Moscow: Mir, 1924:132. (In Russ.)
3. Serebryanskiy Z.L. Ot kerenshchiny k proletarskoy diktature. Ocherki po istorii 1917 goda = From Kerenskyism to proletarian dictatorship. Essays on the history of 1917. Moscow; Leningrad: Moskovskiy rabochiy, 1927:228. (In Russ.)
4. Bazhenova T.M. Local authorities and management of the Provisional Government in the Urals in February - October 1917. PhD dissertation. Sverdlovsk, 1977:207. (In Russ.)
5. Bazhenova T.M. Institute of Provincial and District Commissars of the Provisional Government. Gosudarstvennyy apparat. Istoriko-pravovye issledovaniya = State machine. Historical and legal research. 1975;(44):75-86. (In Russ.)
6. Sagalakov E.A. Development of the institution of commissars of the Provisional Government in the fall of 1917. Vestnik Khakasskogo gosudarstvennogo universiteta im. N.F. Katanova = Khakass State University named after. N.F. Katanov. 2015;(14): 47-49. (In Russ.)
7. Congressof provincial commissars. Vestnik Vremennogo pravitel'stva = Bulletin of Provisional Government. 1917;(38):3.
8. Evening meeting of the congress of provincial commissars on April 22, 1917. Vestnik Vremennogo pravitel'stva = Bulletin of Provisional Government. 1917;(40):2. (In Russ.)
9. On the activities of the commissioners. Vestnik Vremennogo pravitel'stva = Bulletin of Provisional Government. 1917;(148):2. (In Russ.)
10. TsANO. F. 1887. Op. 1. D. 3 = Central Archive of Nizhny Novgorod region. Fund 1887. Item 1. File 3. (In Russ.)
11. Petrov M. City government on the eve of the revolution. Gorodskoe delo = Urban Affairs. 1918;(2):42-43. (In Russ.)
Информация об авторах / Information about the authors
Павел Евгеньевич Соборнов
кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права, Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации (Россия, г. Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
Pavel E. Sobornov Candidate of historical sciences, associate professor, associate professor of the sub-department of theory and history of state and law, Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia (3 Ankudinovskoye highway, Nizhny Novgorod, Russia)
E-mail: [email protected]
Автор заявляет об отсутствии конфликта интересов / The author declares no conflicts of interests.
Поступила в редакцию / Received 16.06.2023
Поступила после рецензирования и доработки / Revised 29.09.2023 Принята к публикации / Accepted 10.01.2024
