CC BY
448
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
© Мухаметьянова Ю.Р.*, Аминов И.Р.*
Башкирский государственный университет, г. Уфа
Город федерального значения - это один из видов субъектов Российской Федерации, который обладает особой структурой местного самоуправления. В таких субъектах часть полномочий отдана органам государственной власти. Статус городов федерального значения определяется их особым политическим, экономическим и военно-стратегическим положением. Эти субъекты равноправны с другими субъектами Российской Федерации. Как и любой другой субъект они имеют свое законодательство, и не имеют своей конституции. Их правовой статус определяется уставом, который принимается представительным органом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Устав закрепляет основные положения города. Является основным законом, высшим законодательным актом субъекта Российской Федерации как города федерального значения. В соответствии с уставом они также вправе создавать свои уставные суда.
В настоящий момент по Основному закону нашей страны статус города федерального значения имеют три города: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь [1]. Они являются не только отдельными субъектами Федерации, но и городами, которые имеют свою особую форму устройства местного самоуправления. В соответствии с федеральным законом Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в соответствии с уставами этих городов осуществляется на внутригородских территориях, которые являются самостоятельной организационной формой. Внутригородская территория города федерального значения - это часть территории города, в границах которой население осуществляет местное самоуправление непосредственно либо через выборные и иные органы местного самоуправления [2]. На города федерального значения не распространяется общая классификация муниципальных образований: любое муниципальное образование, расположенное на территории Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя является внутригородской территорией, а не поселением или муниципальным районом, вне зависимости от того, расположено ли муниципальное образование на территории основной городской застройки или на пригородной территории.
* Студент кафедры Теории государства и права Института права.
* Кандидат юридических наук.
Как уже указывалось, в Конституции Российской Федерации указано, что городами федерального значения являются Москва, Санкт-Петербург и Севастополь. Согласно Международному Соглашению, заключенному между Российской Федерацией и Республикой Казахстан город Байконур наделяется статусом, которое соответствует городу федерального значения в Российской Федерации на период аренды ею комплекса «Байконур» (до 2050 года), но при этом город Байконур не имеет статуса субъекта Российской Федерации, потому что органы его исполнительной власти не представлены в Совете Федерации Российской Федерации.
Что касается статуса внутригородских муниципальных образований г. Москвы, то они определяются ее Уставом, Законом г. Москвы «Об организации местного самоуправления в г. Москве» и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Особый статус г. Москвы как столицы РФ установлен Конституцией РФ и определяется Законом РФ «О статусе столицы РФ». В городе Москве местное самоуправление реализовывается в границах внутригородских муниципальных образований, в сфере которой имеется бюджет, собственность и выборные органы. Одно или несколько муниципальных образований может существовать в границах района. Не может быть муниципальных образований, которые включают в себя два или более районов города. Образование муниципальных образований, утверждение их территорий и наименований реализовываются законом г. Москвы, которое представляется мэромг. Москвы с учетом исторических, культурных и других местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социального, экономического положения территорий, нахождения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и прочих свойств местности. В муниципальном образовании органами местного самоуправления в г. Москве являются: совет депутатов муниципального образования, который является ее представительным органом;администрация муниципального образования, который является исполнительно-распорядительным органом, а также иные органы, которые образуются в соответствии с Уставом муниципальных образований. Возглавляет муниципальное образование - глава муниципального образования. Территориально-административное деление г. Москвы подразделяется на административные округа, районы и поселения. Административные округа, в свою очередь, включают в себя несколько и районов или поселений. Округа являются префектами. Префект осуществляет руководство за управами районов города. Управы районов города -это территориальные органы исполнительной власти, которые подчинены Правительству г. Москвы. Являются юридическими лицами. Они контролируют государственные унитарные предприятия, организации совместно с органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Законодательным (представительным) органом является Московская городская
Дума, которая состоит из 45 депутатов, избираемых сроком на 5 лет. Высшим должностным лицом города является мэр, который возглавляет высший исполнительный орган - Правительство Москвы. Органами судебной власти города Москвы являются Уставный суд города Москвы и мировые судьи [3].
В городе Санкт-Петербург статус внутригородских муниципальных образований регулируется Уставом города, Законом «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге», а также ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законом «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» учреждается перечень муниципальных образований и описание их границ. Местное самоуправление в Санкт-Петербурге реализовывается на всей ее местности. Территориально-административное устройство (внутригородские муниципальные образования) подразделяются на округа, города и поселки. Законодательным (представительным) органом государственной власти Санкт-Петербурга является Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, который состоит из 50 депутатов, избираемых населением сроком на 5 лет. Высшее должностное лицо г. Санкт-Петербурга - Губернатор. Он возглавляет Правительство города и Администрацию города. Судебными органами города являются Уставный суд Санкт-Петербурга и мировые судьи [4].
Во многом схожую структуру местного самоуправления с Санкт-Петербургом имеет город Севастополь. Местное самоуправление реализовывается и формируется в соответствии с нормами законодательства Российской Федерации, регулирующими деятельность местного самоуправления и нормативными правовыми актами города. Статус муниципальных образований регулируется Уставом г. Севастополь, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Законом города Севастополя«Об административно-территориальном устройстве города Севастополя» и Законом «Об установлении границ и статусе муниципальных образований в городе Севастополе». В соответствии с этим ФЗ территориально-административное устройство (внутригородские муниципальные образования) подразделяются на округа, города и поселки. На территории города располагаются 10 внутригородских муниципальных образований: 9 муниципальных округов и 1 город. Высшим и единственным органом законодательной (представительной) власти является Законодательное Собрание города Севастополя, который состоит из 24 депутатов, избираемых населением на 5 лет. Высшим должностным лицом города, который возглавляет исполнительную власть города Севастополя - Правительство Севастополя, является Губернатор. По инициативе Законодательного Собрания города Севастополя, согласованной с Верховным Судом Российской Федерации, в городе Севастополе могут быть образованы судебные участки и созданы должности мировых судей в соответствии с нормами законодательства Российской Федерации и законодательством города Севастополя [5].
Формирование внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения результативен и эффективен по следующим причинам: 1) исключается какая-либо подмена функций, задач и полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти; 2) общий орган местного самоуправления не может решить все проблемы, задачи, которые существуют на локальном уровне, т.е. можно сказать, что сама идея местной власти, самостоятельности населения в решении и урегулировании местных задач оказывается не эффективной.
Внутригородские территории городов федерального значения образуются законами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя с учетом мнения местного населения. Например, если взять Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 образование муниципальных образований осуществляется Законом Москвы по представлению мэра города Москвы с учетом исторических, культурных и других местных традиций, обычаев, географических, градостроительных особенностей, социально-экономического положения соответствующей территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и иных свойств территорий.
Отличие городов федерального значения от других субъектов федерации заключается в их особой форме организации местного самоуправления. Внутригородские муниципальные образования образованы внутри городов федерального значения (в Москве таких муниципальных образований 146, в Санкт-Петербурге 111, в Севастополе 10), сами же города муниципальными образованиями не являются. В их состав могут входить в качестве внутригородских муниципальных образований поселения, в том числе и городские. В целях сохранения принципа единства городского хозяйства часть компетенции, закреплённые законом, регулирующими деятельность за органами местного самоуправления, сохраняется за органами государственной власти субъекта федерации.
Если рассматривать проблемы местного самоуправления, то можно выделить такую проблему, что население, которое проживает в городах федерального значения - субъектов РФ, практически, не может оказывать воздействия на принятие решений органами местного самоуправления, потому что по законодательству регулирование местного самоуправления в этих городах регулируется городскими властями или региональными властями. К примеру, сложившаяся в г. Москва местная власть регулируется таким образом, что есть районное собрание депутатов, муниципалитет и районная управа, возглавляемая главой управы, который назначается сверху. Вряд ли это способствует развитию и совершенствованию задач городского управления. Это только путает систему управления, создает видимость регулирования местных вопросов, население не только не может воспользоваться данными ей возможностями на местное самоуправление, но и зачастую не понимает, кто
за что отвечает и куда по какому поводу нужно обратиться за решением вопросов, проблем местного значения. Города и поселки, которые подчинены Москве, вообще лишены статуса самостоятельного муниципального образования. Например, город Зеленоград разделен на 5 муниципальных образований.
На наш взгляд, чтобы разрешить эту проблему, нужно сформировать два уровня системы местного самоуправления. На первом уровне будут так называемые муниципальные округа. На втором уровне будут муниципальные районы, которые будут соединять два и более муниципальных округа или они будут осуществляться в границах городских округов, которые не будут входить в состав муниципальных районов, и не будут включать в свой состав муниципальные округа.
Также если рассматривать законы о местном самоуправлении в городах федерального значения, то можно выявить такую проблему как: неготовность органов местного самоуправления перераспределить, то есть децен-трализировать власть. При отсутствии децентрализации власти присутствует риск того, что эти изменения, которые будут происходить в городах федерального значения, будут осуществляться под управлением каких-либо лоббистских структур без учета мнения местного населения, а иногда и вопреки его интересам. В таких условиях децентрализация является необходимым условием создания сбалансированной системы управления, образуя противовес бюрократическим тенденциям в городском управлении. Также можно сказать, что децентрализация создаст более выгодные подходящие условия для проведения государством законодательных и экономических мер для поощрения конкуренции. Конкуренция, в свою очередь, между муниципалитетами будет способствовать тому, чтобы переходить к более эффективным мерам регулирования местного самоуправления. В связи с этим, можно сделать вывод о том, что централизация власти на общегородском уровне будет ограничивать возможности исполнения механизмов самоуправления. Но в то же время муниципальная власть в городском управлении будет являться, своего рода, механизмом сдержек и противовесов, без которого тенденции монополизации и бюрократизации будут порождать социальные и экономические издержки.
Если затрагивать финансовую сферу проблем городов федерального значения, то выделяется проблема зависимости от региона при решении своих финансовых вопросов.
Из этого положения можно выйти, я думаю, если конкретно разделить компетенцию и порядок их субсидирования. Первое, что можно сделать, это рационально устранить из компетенции органов местного самоуправления те полномочия, которые установлены в федеральном или региональном управлении, т.е. эти полномочия должны быть делегированными(например, выплата заработной платы преподавателям, а также различных пособий). Второе, что можно было бы сделать, это исключить из закона нормы, где
прописано, что субсидирование «собственных» и «делегированных» полномочий (в отношении как поступлений, так и расходов) устанавливалось в бюджете отдельно. Также нужно, чтобы доходы, которые предназначались для субсидирования «делегированных» полномочий не зачислялись бы в бюджет муниципального образования, а переводились на счет казны местного муниципалитета. Распоряжаться этими доходами должен глава местной администрации, который должен работать под управлением местного представительного органа и администрации субъекта Федерации.
На сегодняшний день многие положения, касающиеся проблем организации местного самоуправления в городах федерального значения отрегулированы нормами закона недостаточно. Это все говорит о том, что назрела серьезная реформа в области местного самоуправления.
Местное самоуправление максимально приближено к населению, является первичной ячейкой организации публичной власти, поэтому сбои и недостатки в работе органов местного самоуправления негативно отражаются на всем обществе, а следовательно на всем государстве в целом[6].
Современные ученые, занимающиеся проблемами местного самоуправления говорят о необходимости создания, принятия нового Федерального закона «Об организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах Федерального значения». Этот Закон должен закрепить все те проблемные вопросы, которые возникают в работе местных органов. Все это в совокупности даст шанс более эффективно и результативно совершенствоваться местному самоуправлению в городах федерального значения. Также это позволит завоевать авторитет местной власти перед населением.
Список литературы:
1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Закон г. Москвы от 28.06.1995 г. (02.07.2014) «Устав города Москвы».
4. Устав Санкт-Петербурга (ред. от 13.02.2014) (принят ЗС СПб 14.01.1998).
5. Устав города Севастополя (в ред. Закона города Севастополя от 24.07.2014 № 37-ЗС).
6. Искужина Г.Р., Аминов И.Р. Местное самоуправление как институт публичного управления в Российской Федерации // Международная научно-практическая электронная конференция «Современные научные исследования: актуальные теории и концепции». - Киров, 2014. - С. 254.
