CC BY
405
УДК 340 С. Н. Волкова
ББК 67.0 Иркутский юридический институт (филиал)
Российской правовой академии Минюста России
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРИЗНАКОВ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рассмотрены основные признаки подзаконного нормативного правового акта. Установлено, что подзаконному нормативному акту свойственны все признаки нормативного правового акта: принимается в соответствии, на основании и во исполнение закона; обладает подзаконным характером, который устанавливается в содержательном соотношении различного уровня актов; имеет специфический порядок вступления в силу, который характеризуется особой процедурой принятия, регистрации и опубликования; приближен к гражданам. Уделено внимание тому, что подзаконные нормативные правовые акты можно объединить лишь условно, поскольку они принимаются в разнообразных формах и различными субъектами. Предлагается расширить субъектный состав правотворческих органов, правомочных принимать подзаконные акты. Опровергается наличие такого признака, как иерархическое построение системы подзаконных нормативных правовых актов. По результатам проведенного исследования приводится авторское определение подзаконного нормативного правового акта.
Ключевые слова: нормативные правовые акты; подзаконные акты; признаки актов; иерархия актов.
S. N. Volkova
Irkutsk Law Institute (Affiliate) of the Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation
THE iSSUES OF DEFiNiNG THE PROPERTiES OF NORMATiVE BY-LAWS iN THE RUSSiAN FEDERATiON
The author analyses main properties of normative by-laws and argues that a normative bylaw possesses all the properties of a normative act: it is adopted in compliance with, based on and in pursuance of the law; it has by-law characteristics, which are established by the content correlation of acts at different levels; it has a specific order of entry into force characterized by a special procedure of adoption, registration and publication; it is close to the people. The author dwells on the fact that normative by-laws can be united only conditionally as they are adopted in various forms and by different subjects; she suggests widening the subject composition of lawmaking bodies that are competent to adopt by-laws. The author also refutes the hierarchical organization as a property of normative by-law system. The conducted research allows the author to present her own definition of a normative by-law.
Keywords: normative acts; by-laws; attributes of acts; hierarchy of acts.
Сь-
-O
На сегодняшний день подзаконные нормативные правовые акты по количеству занимают ведущее место среди общего массива нормативных правовых актов, действующих в России. Поэтому основные признаки, характеризующие данную категорию правовых актов, заслуживают детального изучения.
Прежде чем перейти собственно к проблемам определения признаков подзаконных актов, следует учесть, что понятие подзаконного правового акта является родовым понятием. Оно включает в себя подзакон-
ные нормативные правовые акты и подзаконные индивидуальные правовые акты.
Необходимо разграничивать подзаконные нормативные акты и подзаконные индивидуальные акты, так как неопределенность в данном вопросе может привести к неоправданному расширению компетенции правотворческих и правоприменительных органов, создав основу для злоупотребления полномочиями в сфере регулирования общественных отношений.
Следует заметить, что и индивидуальные, и нормативные подзаконные акты
ПРОЛОГ Волкова С. Н. Проблемы определения признаков подзаконных нормативных правовых актов в РФ
73
ПРОЛОГ ИССЛЕДОВАНИЯ МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
исходят от государства, имеют государственно-властный характер, их исполнение всегда обязательно для лица, которому они адресованы. Разрешению проблемы разграничения индивидуальных и нормативных правовых актов может помочь выделение признаков подзаконного нормативного правового акта.
Если в отношении понятия подзаконного нормативного правового акта в теории государства и права не существует особых разночтений, то при выделении основных признаков подзаконных актов уже такого единства мнений нет. А ведь именно проработка основных признаков подзаконного нормативного правового акта позволяет выработать взвешенное, обдуманное и наиболее полное определение.
Существует ряд основных признаков подзаконных нормативных правовых актов, которые не оспариваются всеми или большинством авторов:
Подзаконные акты обладают всеми характеристиками нормативного правового акта.
В настоящее время в отечественном законодательстве не существует официального легального закрепления понятия и признаков нормативного правового акта (впрочем, как и ненормативного правового акта). Чаще всего в правоприменительной и правотворческой практике, а также в науке рассматриваются признаки нормативного правового акта, сформулированные в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября
2007 г. № 48.
Нормативные правовые акты характеризуются рядом особенностей:
- имеют правотворческий характер, т. е. в подзаконных актах устанавливаются, отменяются или изменяются нормы права;
- направлены на урегулирование новых общественных отношений или же на изменение либо прекращение уже существующих правоотношений;
- издаются в пределах компетенции конкретного правотворческого органа;
- рассчитаны на неоднократное применение;
- обязательны для всех субъектов права кому адресованы эти акты, и это означает, что подзаконные акты признаны государством и его институтами;
- имеют официальную документальную форму, особую структуру (например,
деление на статьи, пункты, абзацы) и обязательные реквизиты.
Уточним еще раз, что все перечисленные признаки свойственны также и подзаконным нормативным актам.
Что касается полномочий правотворческого органа, то они могут (и должны) быть закреплены в законе, но на практике очень часто сами подзаконные акты регулируют данные вопросы. Так, например, деятельность федеральных органов исполнительной власти регулирует Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. от 18 декабря 2012 г.), которое устанавливает полномочия органов на издание нормативных правовых актов, круг вопросов, а также формы и виды подзаконных актов.
Иногда правовое регулирование вопроса о компетенции того или иного правотворческого органа вызывает сомнения и тогда арбитром может выступать суд. Так, например, Конституционный Суд РФ в Постановлении «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" от 3 октября 1994 г. № 1969 и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным указом» от 30 апреля 1996 г. № 11-П определил, что «В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов». На сегодняшний день Президент РФ предоставленным правом активно пользуется.
Пример того, что Президент РФ пользуется правом издавать указы по вопросам «законодательного» регулирования: в преамбуле к Указу Президента РФ «О паспорте
гражданина Российской Федерации, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащем на электронном носителе информации дополнительные биометрические персональные данные его владельца» от 29 декабря 2012 г. № 1709 сказано, что он принят «в целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации, повышения защищенности паспортов, удостоверяющих личность граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации» и действует временно, до принятия надлежащего федерального закона.
Подзаконные акты всегда принимаются в соответствии с законом, на основании и во исполнение закона.
Юридическая формула «на основании и во исполнение закона» означает подчиненность подзаконного акта закону, а также то, что основанием принятия (издания) подзаконного нормативного акта является именно закон.
Данный признак можно трактовать различно:
- означает, что существует закон, который прямо указывает на вопросы, по которым тот или иной орган правомочен принимать подзаконные акты;
- подразумевается, что есть положения, которые надлежит развивать и уточнять в подзаконных нормативных правовых актах для оптимального применения закона;
- допускает, что существуют прямые указания на принятие определенного вида нормативного правового акта конкретным государственным органом по конкретно поставленному вопросу.
При любой трактовке презумпцией является то, что закон уже существует, т. е. данный признак характеризует хронологическую сторону вопроса издания подзаконного акта, временную последовательность издания актов разнообразной юридической силы. Необходимо учитывать, что подзаконный нормативный правовой акт может быть принят до момента издания закона только в порядке исключения, и это правило касается только нормативных указов Президента РФ.
Немаловажно, чтобы для каждого органа государственной власти был законодательно закреплен полный перечень тех нормативных правовых актов, на основании и во исполнение которых данный орган может принимать свои подзаконные акты. Так, согласно ст. 115 Конституции
РФ постановления и распоряжения Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. И следовало бы установить подобные перечни для каждого государственного органа, чтобы избежать различного рода недоразумений.
Подзаконные нормативные акты имеют подзаконный характер.
Подзаконные нормативные акты могут только развивать и детализировать закон и не должны ему противоречить. Как правильно заметила С. В. Бошно, «смысл формулы "не должны противоречить закону" не в установлении хронологического порядка принятия закона и подзаконного акта, а в содержательном соотношении актов. Эту формулу можно переложить следующим образом: в случае противоречия между законами и подзаконными актами, действуют нормы первого» [1, с. 48].
Стоит заметить, что подзаконные акты, развивая положения закона, неизбежно вносят дополнительные детали в механизм действия статутных норм. Тем самым они способны ослабить или же, наоборот, усилить нормативное предписание, влияя на эффективность нормы права, закрепленной в законе. Но в связи с этим вполне вероятна ситуация, когда подзаконное регулирование становится приоритетным и активно вмешивается во все сферы общественной жизни без исключения. Как следствие, неконтролируемое подзаконное правотворчество «коррректирует» закон так, что посредством подзаконных нормативных правовых актов нарушается законодательство.
Но, с другой стороны, и урегулирование всех вопросов только с помощью закона является не совсем верным решением, так как не улучшает качество действия законов при увеличении их количества. Поэтому просто необходимо качественное подзаконное правотворчество, которое бы не вторгалось в сферу законодательного нормотворчества и не искажало смысла норм, вложенного в закон правотворческим органом.
Подзаконные нормативные правовые акты имеют определенные параметры действия: в пространстве, во времени и по кругу лиц.
Данные параметры устанавливаются самостоятельно государственными органами и должностными лицами, которые вправе принимать (издавать) подзаконные акты. Существенное значение имеют вопросы вступления в силу подзаконного акта, пре-
ПРОЛОГ волкова с. Н. Проблемы определения признаков подзаконных нормативных правовых актов в РФ
75
пролог ИССЛЕДОВАНИЯ МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
кращения его действия, сферы регулирования указанного акта, действия на определенной территории.
Как правило, все эти вопросы излагаются в самом акте. Например, Указ Президента РФ «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» от 13 октября 2004 г. № 1313 действует на всей территории Российской Федерации, вступил в силу со дня его официального опубликования, распространяется на всех работников Министерства юстиции, должностных лиц, юридических и физических лиц, которые обращаются по интересующим их вопросам в данное министерство и его структурные подразделения.
Подзаконные правовые акты принимаются в определенном процессуальном порядке.
Для данной категории актов существует упрощенная процедура принятия, по сравнению с процедурой принятия законов. Это особенно очевидно на примере подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых должностным лицом на основе принципа единоначалия. Существующий порядок принятия актов позволяет более оперативно решать имеющиеся вопросы, которые требуют немедленного вмешательства компетентного государственного органа. Но не следует забывать, что упрощенный порядок влечет меньшую легитимность актов, хотя это не означает, что подзаконные акты являются «необязательными» и применять их можно по своему усмотрению. Все эти акты обладают необходимой юридической силой, и за их неисполнение предусмотрена юридическая ответственность.
Также следует отметить, что во многих сферах общественных отношений существуют «ограничения или специфический порядок издания нормативных правовых актов» [1, с. 15]. Так, например, Гражданский, Бюджетный, Водный кодексы содержат норму, согласно которой федеральные органы исполнительной власти могут принимать подзаконные правовые акты только в случаях и пределах полномочий, установленных этими кодексами, федеральными законами, актами Президента и Правительства в рамках определенной отрасли.
Подзаконные нормативные правовые акты подлежат доведению до сведений граждан и организаций через источники официального опубликования. После этого государство имеет право требовать их неукоснительного исполнения и может налагать санкции за неисполнение норм права,
закрепленных в подзаконных актах [3, с. 77]. Согласно положениям Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2012 г.) и Указу Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763 (в ред. от 2 февраля 2013 г.) официальным публикатором государственных документов являются следующие источники:
- подзаконные нормативные правовые акты — Российская газета, Собрание законодательства РФ и Официальный интернет-портал правовой информации;
- акты федеральных органов исполнительной власти — Российская газета и Бюллетень федеральных органов исполнительной власти;
- акты Генеральной прокуратуры России — Законность;
- акты Центральной избирательной комиссии РФ — Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;
- подзаконные акты Центрального Банка России — Вестник Банка России. Это требование обязательно для любого подзаконного акта. Так, решением Верховного Суда РФ от 30 марта 1999 г. № ГКПИ 98-798 было признано недействительными, не подлежащим применению Указание Генерального прокурора РФ «Об изменении порядка исчисления срока предварительного следствия при соединении нескольких уголовных дел» от 18 сентября 1996 г. № 55/15 (в ред. от 30 марта 1999 г.). Суд принял такое решение в связи с тем, что данное Указание не было официально опубликовано общедоступным способом для всеобщего сведения, а было лишь направлено органам предварительного следствия. Также суд счел невозможным согласиться с мнением представителя Генеральной прокуратуры РФ о том, что Указание Генерального прокурора не затрагивает прав и свобод граждан. Тот факт, что Указание является нормативным правовым актом, в судебном заседании не оспаривался.
Для подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти (и для актов Центрального банка России), затрагивающих свободы и права граждан, а также носящих межведомственный характер, обя-
зательны не только официальное опубликование, но и государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ. А акты, которые признаны Министерством юстиции РФ не подлежащими государственной регистрации (а значит, они не содержат норм права устанавливающих права и обязанности для граждан, не имеют межведомственный характер, и не устанавливают правовой статус организации), публикуются в порядке и в источниках, определяемых самим органом, издавшим нормативный правовой акт. Но на практике данные вопросы урегулированы далеко не всеми органами государственной власти.
Упомянутый ранее Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» устанавливает, что подзаконные нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию в Минюсте, а также те акты, которые прошли регистрацию, но официально не опубликованы, не влекут за собой правовые последствия как акты, не вступившие в силу, и, следовательно, они не могут служить основанием для применения юридической ответственности к должностным лицам, гражданам либо к юридическим лицам за неисполнение предписаний, содержащихся в таких актах.
Именно подзаконные нормативные правовые акты являются наиболее приближенными к гражданам.
Многие законы для их фактического оптимального применения должны быть адаптированы через подзаконные акты. Так, например, согласно п. 6 ст. 27.12 Кодекса об административных правонарушениях РФ «освидетельствование на состояние алкогольного опьянения и оформление его результатов, направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Правительством России». На основании данной статьи принято Постановление Правительства РФ от 26 июня 2008 г. № 475, устанавливающее Правила освидетельствования лица, которое находится в состоянии алкогольного опьянения и управляет транспортным средством. На основании и во исполнение Кодекса об административных правонарушениях РФ и Постановления Правительства РФ был принят приказ МВД «Об утверждении форм
акта освидетельствования на состояние алкогольного опьянения и протокола о направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения» от 4 августа
2008 г. № 676 и приказ Минздрава «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения» от 14 июля 2003 г. № 308.
Только в таком порядке нормативных правовых актов возможно оптимальное, эффективное применение положения статьи законодательного акта.
Подзаконным нормативным правовым актам свойственны разнообразие и неоднородность. Объединить в однородные группы подзаконные нормативные правовые акты можно лишь условно.
Так, подзаконные нормативные правовые акты могут приниматься в следующих формах: указ, постановление, приказ, правило, инструкция, регламент, указания, стандарт. Иногда добавляются такие характеристики, как временные, методические.
Субъекты подзаконного правотворчества, как правило, принимают нормативные правовые акты в формах, прямо предусмотренных Конституцией, федеральными законами. Но иногда акты принимают и в таких формах, которые запрещены законодательством (например, в форме писем).
Законодатель может самостоятельно устанавливать весьма интересные формы подзаконных нормативных правовых актов. На примере ст. 21 Федерального закона «О бухгалтерском учете» от 6 декабря
2011 г. № 402-ФЗ предусмотрены следующие формы подзаконных актов: федеральные стандарты, отраслевые стандарты, стандарты экономического субъекта. Далее в этой же статье сказано, что данные акты являются обязательными для всех, но вот в следующем пункте — что эти акты должны быть утверждены иными нормативными правовыми актами в соответствии с требованиями данного федерального закона. Вполне закономерен вопрос — зачем законодатель предусмотрел необходимость утверждения «иными нормативными правовыми актами», если в предыдущем пункте федеральные стандарты, отраслевые стандарты, стандарты экономического субъекта обозначены как обязательные?
Существуют случаи, когда акты издаются в форме, не предусмотренной законом, но утверждаются данные акты уже законодательно закрепленными формами актов. Так, методические рекомендации могут быть утверждены приказом, временные методические указания — постановле-
ПРОЛОГ Волкова С. Н. Проблемы определения признаков подзаконных нормативных правовых актов в РФ
77
пролог ИССЛЕДОВАНИЯ МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
нием. Например, Приказом Министерства Финансов РФ от 13 октября 2003 г. № 91н утверждены Методические указания по бухгалтерскому учету основных средств. Или другой пример: Приказ Минэкономразвития РФ «Об утверждении Методики определения размера платы за заимствование материальных ценностей из государственного материального резерва» от 26 декабря 2012 г. № 151. Но интересно, что оба этих акта зарегистрированы в Министерстве юстиции и, следовательно, затрагивают права и интересы граждан, а также содержат нормы межведомственного характера.
Следует сказать, что проблема определения формы подзаконного акта, самостоятельности того или иного акта возникла не сегодня, а существует еще с того момента, когда наказы (инструкции), уставы, положения должны были быть удостоены Высочайшего утверждения. Так, И. В. Михеева, изучив вопрос правотворчества министерств Х1Х-ХХ вв., пишет о том, что «многобразие и многосложность законодательных нормативных правовых актов сохранились с начала XIX века и с течением времени вошли в практику современного подзаконного правотворчества» [5, с. 14]. Хотелось бы отметить, что практика применения множественности наименований и форм подзаконных актов отрицательно сказывается на практике применения нормативных правовых актов.
Таким образом, выделено восемь признаков, которые можно назвать основными и которые так или иначе признаны большинством авторов. Однако этими признаками не исчерпываются характеристики подзаконных нормативных правовых актов. Помимо бесспорных, следует уделить внимание признакам, по которым среди ученых нет единого мнения, и признакам, которые вызывают сомнение в их наличии.
Некоторые ученые, в частности М. М. Рассолов, А. С. Пиголкин, С. В. Бош-но, О. А. Пучков, подчеркивают, что признаком подзаконного акта является то, что он принимается только органами и должностными лицами исполнительной власти (органами государственного управления).
По нашему мнению, такая формулировка не совсем верна. Следовало бы выделять не только государственные органы исполнительной власти, но и иные субъекты, уполномоченные издавать (принимать) подзаконные нормативные правовые акты, поскольку не только органы исполнительной власти имеют на это право.
Так, в Конституции РФ сказано о том, что палаты Федерального Собрания, помимо законов, вправе принимать постановления по вопросам, отнесенным к их компетенции. А Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания — палаты Федерального Собрания России — т.е. это не органы исполнительной власти, а законодательные (представительные) органы государственной власти.
Подзаконные нормативные правовые акты вправе принимать и субъекты с особым статусом, т. е. государственные органы, которые нельзя отнести ни к одной из ветвей власти, основываясь на принципе разделения властей. К таким органам можно отнести Банк России, Прокуратуру, Следственный комитет, избирательные комиссии. Так, например, согласно ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2012 г.) Банк России вправе издавать нормативные акты в форме указаний, положений, инструкций: «нормативные акты Банка России являются обязательными для всех федеральных органов государственной власти, для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц». На основании этого положения можно сделать вывод о том, что Центральный банк РФ вправе принимать подзаконные нормативные правовые акты. По данным СПС «КонсультантПлюс», за период с 1 января 2011 г. по 1 января 2013 г. Банком России принято свыше пятисот нормативных актов, для сравнения, за данный же период Президентом РФ — 458 нормативных указов, Генеральной Прокуратурой — 43 нормативных акта, а Министерством юстиции — 177.
Кроме того нельзя забывать и о таком специфическом субъекте, как население, которое вправе принимать подзаконные нормативные правовые акты на местных референдумах и сельских схода.
Так что, признавая как признак то, что подзаконные нормативные акты вправе принимать только органы исполнительной власти, невозможно определить место актов иных органов государственной власти (палат Федерального Собрания), нормативных правовых актов субъектов с особым статусом (Генеральной прокуратуры, Следственного комитета, Центральной избирательной комиссии, Банка России) и актов, принимаемых населением на местных ре-
ферендумах и сельских сходах, в системе нормативных правовых актов. Таким образом, с предложенной трактовкой согласиться нельзя.
Следующий признак, который заслуживает внимания — иерархическая организация системы подзаконных нормативных правовых актов. Иерархия законов существует в реальности, а вот подобная организация подзаконных нормативных правовых актов вызывает сомнение.
С. А. Иванов считает иерархию фактом, но, по его мнению, иерархическая организация подзаконных актов основана не столько на иерархическом положении государственного органа, сколько на нормативно закрепленном положении подзаконных нормативных правовых актов в системе актов Российской Федерации [2, с. 12].
Вряд ли можно согласиться с данным утверждением. Представляется, что реальное состояние юридического закрепления системы нормативных правовых актов свидетельствует скорее о полном отсутствии четкой иерархии и классификации подзаконных нормативных правовых актов.
Иллюстрацией высказанного мнения может служить система федеральных подзаконных нормативных актов.
В самом общем виде данный вопрос регулирует Конституция РФ, устанавливающая следующие виды подзаконных актов: указы Президента, постановления палат Федерального Собрания, постановления Правительства.
Что касается системы и иерархии подзаконных актов, Конституция говорит, что указы Президента обладают большей юридической силой по сравнению с постановлениями Правительства России.
Соотносимость актов правительства и актов федеральных органов исполнительной власти регулирует Федеральный конституционный закон «О Правительстве» от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 3 декабря
2012 г.) № 2-ФКЗ. В ст. 12 указано, что Правительство Российской Федерации имеет право отменять или приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти, что позволяет говорить, что акты Правительства стоят выше актов федеральных органов исполнительной власти1.
Однако не всем актам отведено определенное место на иерархической лестнице. Так, ст. 102, 103 Конституции РФ предусма-
1 Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 51, ст. 5712.
тривают, что палаты Федерального Собрания вправе принимать постановления по вопросам их компетенции, но какое место данные постановления занимают в системе нормативных правовых актов — не указано. Поэтому в исследованиях по теории государства и права относительно положения постановлений Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания России в системе федеральных нормативных правовых актов либо нет единого мнения, либо этот вопрос вообще обходят молчанием.
Одни авторы считают, что указы Президента РФ, как главы государства, стоят выше постановлений палат Федерального Собрания [6, с. 201]. Другие теоретики придерживаются точки зрения, что постановления палат Федерального Собрания (как представительного органа, избранного населением и представляющим интересы всего населения) стоят выше актов Президента РФ [8, с. 333]. Остальные полагают, что указы Президента и постановления Государственной Думы стоят на одной ступени (см., напр.: [10, с. 34-35]).
Представляется возможным согласиться с последней точкой зрения, уточнив, однако, что на этой же ступени стоят и постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Большинство же авторов, в частности М. Н. Марченко [4], М. М. Рассолов [7], Ю. А. Тихомиров [9] вообще не уделяют внимания постановлениям Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Еще один момент, косвенно указывающий на систему подзаконных нормативных правовых актов — это упомянутые ранее Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ и Указ Президента «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. № 763. Можно предположить, что предусматривая порядок опубликования и вступления в силу актов палат Федерального собрания федеральным законом, а актов Президента — соответственно указом Президента, т. е. разными по юридической силе актами, законодатель ставит постановления палат Федерального Собрания выше
ПРОЛОГ Волкова С. Н. Проблемы определения признаков подзаконных нормативных правовых актов в РФ
79
ПРОЛОГ ИССЛЕДОВАНИЯ МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
иных федеральных подзаконных актов государства.
На этом законодательное регулирование системы федеральных подзаконных нормативных правовых актов заканчивается. Вопрос о месте иных подзаконных нормативных правовых актов в системе правовых актов (например, актов Генеральной Прокуратуры, Следственного Комитета, Центральной избирательной комиссии, Банка России) законодатель не решил. Кроме того, не уделено внимания иерархии подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти внутри одной группы. В частности, органы исполнительной власти правомочны издавать нормативные правовые акты в форме положений, постановлений, правил, приказов, инструкций, распоряжений (при этом возникает вопрос — почему у иных органов государственной власти распоряжение это индивидуальный акт, а у федеральных органов исполнительной власти это нормативный правовой акт). Думается, что следовало бы на законодательном уровне определить: есть ли разница в перечисленных формах актов помимо наименования; обладают они все одинаковой юридической силой, или же их юридическая сила различна.
Возникают проблемы и при определении места подзаконных нормативных актов, имеющих большой объем, сложную структуру и приравненных, по мнению С. В. Бошно, к «кодифицированным» актам, например положений. Обладают ли они большей юридической силой по сравнению с приказом или инструкцией? И. В. Михеева считает что к «кодифицированным» актам следует относить еще правила и уставы [5, с. 28].
Таким образом, признак «иерархическая организация системы», по нашему мнению, подзаконным нормативным правовым актам несвойственен.
Рассмотрев основные признаки подзаконного акта, установив свойственные ему характеристики, сформируем следующее определение подзаконного нормативного правового акта:
Подзаконный нормативный правовой акт - это нормативный правовой акт, обладающий юридической силой, которая определяется соответствующей нормотворческой компетенцией субъекта правотворчества, принимаемый на основании и во исполнение нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не противоречащий им, и характеризующийся особой процедурой принятия и вступления в силу.
о
о
о
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОМ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бошно С. В. Нормативные правовые акты : науч.-практ. пособие. — М., 2005. — 126 с.
2. Иванов С. А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. — М., 2001. — 38 с.
3. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Российское право : учеб. — М., 2009. — 784 с.
4. Марченко М. Н. Источники права : учеб. пособие. — М., 2006. — 760 с.
5. Михеева И. В. Правотворческая деятельность министерств Российской империи в XIX — начале XX в. : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.01. — Владимир, 2012. — 46 с.
6. Пьянов Н. А. Консультации по теории государства и права : учеб. пособие. — Иркутск, 2004. — 227 с.
7. Рассолов М. М. Проблемы теории государства и права : учеб. пособие. — М., 2007. — 431 с.
8. Теория государства и права : учеб. / под ред. В. К Бабаева. — М., 2004. — 592 с.
9. Тихомиров Ю. А. Конституция, закон, подзаконный акт. — М., 1994. — 136 с.
10. Толстик В. А. Иерархия источников российского права : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.01. — Н. Новгород, 2002. — 54 с.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Волкова Светлана Николаевна (Иркутск) — преподаватель кафедры теории и истории государства и права. Иркутский юридический институт (филиал) ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» (664011, Иркутск, ул. Некрасова, 4, e-mail: [email protected])
iNFORMATiON ABOUT THE AUTHOR
Volkova, Svetlana Nikolayevna (Irkutsk) — Instructor, Chair of Theory and History of State and Law. Irkutsk Law Institute (Affiliate) of the Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation (Nekrasova st., 4, Irkutsk, 664011, e-mail: [email protected])
