CC BY
74
УДК 347.73.03
Д.С. Запорожцев
ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ СУЩНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ГАРАНТИЙ
Введение: в настоящее время углубленное изучение правовой сущности государственных и муниципальных гарантий объективно необходимо, т.к. оказывает положительное влияние на развитие науки финансового права. В статье констатируется, что институт государственных и муниципальных гарантий по своей финансово-правовой сущности является межотраслевым понятием, но первостепенное место в его правовом регулировании занимает Бюджетный кодекс РФ. Цель: поиск наиболее адекватного подхода к определению правовой сущности государственных и муниципальных гарантий. Методологическая основа: анализ норм бюджетного законодательства относительно юридической категории «гарантия», с помощью системного метода исследования. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно публичного (финансово-правового) характера государственных и муниципальных гарантий. Выводы: приоритетную роль в правовом регулировании государственных и муниципальных гарантий играет бюджетное законодательство; государственные и муниципальные гарантии являются разновидностью кредитных отношений, влекущих формирование публичного долга.
Ключевые слова: государственная гарантия, муниципальная гарантия, публичные долговые обязательства, публичный долг.
D.S. Zaporozhtsev
PROBLEMS OF DETERMINATION OF THE STATE AND MUNICIPAL GUARANTEES LEGAL ESSENCE
Background: at the present moment profound study of the legal essence of the state and municipal guarantees is objectively necessary as it has positive effect on the development of the financial law science. The article states that the institute of the state and municipal guarantees due to its financial and legal essence is an inter-branch concept, but the primary place in its legal regulation is taken by the Budgetary code of the Russian Federation. Objective: the author of the article supposes to find the most adequate approach to determine the legal essence of the state and municipal guarantees. Methodology: in doing the research the author used a system method in order to analyze the standards of the budgetary legislation in respect of the legal category "guarantee". Results: the author's position in respect of the public (financial and legal) character of the state and municipal guarantees is reasoned. Conclusions: the author states the priority role in the legal regulation of the state and municipal guarantees plays the budgetary legislation; the state and municipal guarantees are a kind of the credit relations attracting formation of the public debt.
Key-words: state guarantee, municipal guarantee, public debt obligations, public debt, public interest.
© Запорожцев Дмитрий Сергеевич, 2018
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: dmitriaugust@yandex.ru © Zaporozhtsev Dmitriy Sergeevich, 2018 236 Postgraduate student, Financial, banking and customs law department (Saratov State Law Academy)
Правовые отношения, связанные с процессом обеспечения долговых обязательств, которые проистекают из государственных и муниципальных гарантий, подпадают, с одной стороны, под нормы гражданского законодательства, а с другой, под публично-правовое регулирование соответствующими нормами российского бюджетного законодательства.
Таким образом, институт государственных и муниципальных гарантий урегулирован нормами гражданского и бюджетного законодательства. В ходе настоящего исследования предстоит выяснить, какие нормы превалируют в регулировании государственных и муниципальных гарантий. В этой связи необходимо рассмотреть позиции ведущих ученых в области финансового и гражданского права. Это необходимо для того чтобы выявить истинную правовую сущность государственных и муниципальных гарантий.
И.В. Грачева и А.Е. Самсонова, проведя системный анализ норм Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ)1, пришли к выводу о том, что государственная и муниципальная гарантия:
выступает одной из форм расходов бюджетов (ст. 69);
является публичным долговым обязательством и входит в структуру государственного долга Российской Федерации (ст. 97, 98);
не служит источником финансирования дефицита бюджета (ст. 93, 94, п. 2 ст. 104). Большинство специалистов в области финансового права разделяют точку зрения, согласно которой государственная и муниципальная гарантии являются составной частью публичного долга. Гарантия по факту обладает обеспечивающей функцией, а не выступает источником финансирования государственной деятельности [1]. Это ключевой момент, который демонстрирует | публично-правовую сущность государственных и муниципальных гарантий. и
Следует отметить, что государственные и муниципальные гарантии вклю- а чаются законодателем в объем публичного долга (ст. 98-100). В свою очередь о ученые-цивилисты порой высказывают противоположные позиции относительно О природы государственной (муниципальной) гарантии. Так, по мнению С.Н. Сол- О
п
даткина, гарантии служат способом обеспечения гражданско-правовых обяза- а
тельств третьих лиц, которые возникли в результате осуществления ими займа в
|
путем эмиссии ценных бумаг [2, с. 122]. А.А. Почтарев не приводил достаточно О
убедительных аргументов и предложил включить государственные и муници- р
пальные гарантии в главу 23 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ). При |
этом автор одновременно соглашается с тем, что указанный институт является К
«смешанным» и ссылается на позицию М.М. Агаркова, который настаивает на а
отнесении к гражданскому праву всех смешанных институтов, в которых при- |
сутствуют имущественные правоотношения [3, с. 73-74]. |
Н.А. Горских полагает, что особенности статуса гаранта не являются опре- №
деляющим критерием для дисквалификации государственной гарантии как 1
способа обеспечения исполнения обязательств, в основе которых лежит именно )
характер обеспечиваемых обязательств [4, с. 146]. 88
Думается, что эта точка зрения нуждается в дополнительной аргументации и не может без каких-либо пояснений быть применена к такому специфическому институту, как институт государственных и муниципальных гарантий. Кардинально поменялась позиция высших судебных инстанций относительно
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823; 2018. № 1, ч. I, ст. 18.
237
определения сферы применения частноправовых и публично-правовых норм при регулировании государственных и муниципальных гарантий. Так, первоначально в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»2 было закреплено, что государственная и муниципальная гарантия выступает не поименованным в гл. 23 «Обеспечение исполнения обязательств» ГК РФ способом обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств.
Следует сделать оговорку, что в названном Постановлении речь идет именно о гарантиях в целом, а не конкретно о государственных и муниципальных гарантиях.
В дальнейшем Пленум Высшего Арбитражного суда РФ в Постановлении от 26 февраля 2009 г. № 17 «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 „О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации"»3 особо отметил, что нормы БК РФ, вступившие в силу с 1 января 2008 г., более полно, по сравнению с ранее действующей редакцией БК РФ, регулируют соответствующие отношения, в связи с чем существенно сужена сфера применения норм §5 гл. 23 ГК РФ4.
В данном случае имеется в виду применение норм о договоре поручительства в порядке аналогии закона к правоотношениям, возникающим в связи с государственными (муниципальными) гарантиями.
Таким образом, правоприменитель в лице Высшего Арбитражного Суда РФ достаточно четко обозначил особенности государственных и муниципальных гарантий, увязав их применение и регулирование именно со сферой действия БК РФ — основного источника правового регулирования финансовых отношений. В дополнение к этой позиции Высшего Арбитражного Суда РФ следует привести мнение М.Б. Разгильдиевой о том, что государственные и муниципальные гарантии по своей правовой сущности выступают межотраслевым понятием [5, с. 133]. Полагаем, что ведущую роль в их урегулировании играют публично-правовые положения. Это связано с тем, что участниками по государственным и муниципальным гарантиям выступают Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование.
Необходимо отметить, что в доказательство публично-правовой сущности гарантий уместно привести позицию Е.В. Покачаловой, которая утверждает, что публичные долговые отношения и публичные долговые обязательства возникают исключительно в целях удовлетворения публичного интереса [6, с. 24].
Государственные и муниципальные гарантии выступают формой публичных долговых обязательств. Таким образом, не может быть и речи о какой-либо частноправовой сущности гарантий.
Исходя из рассмотренных ключевых мнений сторонников гражданско-правовой и публично-правовой сущности гарантий, можно констатировать, что позиция цивилистов строится на том, что государственная и муниципальная гарантия выступает гражданско-правовым способом обеспечения обязательств,
2 См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2006. № 8.
3 См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. № 5.
4 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (с изм. от 28 марта 2017 г. № 12-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32,
238 ст. 3301; 2017. № 31, ч. I, ст. 4808.
а сами отношения, в обеспечение которых предоставляется гарантия, носят гражданско-правовой характер.
Считаем, что данная позиция, безусловно, нуждается в дополнительной аргументации, поскольку цивилисты относят гарантии к гражданскому праву, опираясь на то убеждение, что в их основе есть гражданско-правовая конструкция обеспечения обязательств. При этом сторонники гражданско-правовой сущности гарантий игнорируют, что в данных правоотношениях задействованы публично-правовые образования и императивный метод, что противоречит сущности гражданско-правовых правоотношений.
Если придерживаться логики цивилистов, можно прийти к такому выводу, что если в каких-либо правоотношениях есть гражданско-правовая конструкция, то они немедленно должны быть отнесены к гражданскому праву, что является в корне неверным. Думается, что публичная, а именно финансово-правовая природа государственных и муниципальных гарантий подтверждается, наряду с вышеприведенными позициями ведущих финансоведов в лице И. В. Грачевой [1], Е.В. Покачаловой [6] также и тем, что они входят в объем внешнего и внутреннего государственного долга Российской Федерации, государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, что прямо закреплено в ст. 98-100 БК РФ.
Помимо этого, законодателем установлен особый порядок учета предоставления гарантий, предусмотренный в ст. 116-117 БК РФ. Данные аргументы являются неоспоримыми в пользу публичного (финансово-правового) характера государственных и муниципальных гарантий.
Библиографический список
1. Грачева И.В., Самсонова А.Е. Государственная гарантия: соотношение част- ш ноправовых и публично-правовых начал // Финансовое право. 2006. № 9. С. 6-10. Н
2. Солдаткин С.Н. Государственный и муниципальный долг: теория, методо- С логия, практика: учебное пособие. М.: КНОРУС. 2013. 256 с. т
3. Почтарев А.А. Государственная и муниципальная гарантия как непоиме- S нованный в ГК РФ способ обеспечения исполнения обязательств // Актуальные I проблемы российского права. 2015. № 1. С. 72-77. У
4. Горских Н.А. Государственные гарантии: особенности правового регули- с рования // Судебная практика в Западной Сибири. 2012. № 3 (11). С. 142-149. Н
5. Разгильдиева М.Б. Аннулирование государственной (муниципальной) га- I рантии: проблемы теории и правового регулирования // Вестник Саратовской р государственной юридической академии. 2012. № 1 (84). С. 131-136. 1
6. Покачалова Е.В. Публичный долг: Теоретические и практические аспекты к российского финансового права: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. 602 с. а
к
е
References I
S
1. Soldatkin S.N. Public and Municipal Debt: Theory, Methodology, Practice: № textbook. M.: KNORUS. 2013. 256 p. 1
2. Pochtarev A.A. The State and Municipal Guarantee as the Way of Ensuring ) Performance of Obligations Which Isn't Mentioned in the Civil Code of the Russian 1 Federation // Actual Problems of Russian law. 2015. №. 1. P. 72-77. 8
3. Gorskyi N.A. State Guarantees: Features of Legal Regulation/Jurisprudence in Western Siberia. 2012. № 3 (11). P. 142-149.
4. Razgildiyeva M.B. Cancellation of the State (Municipal) Guarantee: Problems of the Theory and Legal Regulation // Bulletin of SGLA. 2012. № 1 (84). P. 131-136.
5. Pokachalova E.V. Public Debt: Theoretical and Practical Aspects of the Russian Financial Law: extended abstr. diss. ... doctor of law. Saratov. 2007. 602 p. 239
