CC BY
79
Мотыжев Виктор Владимирович
соискатель кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права, преподаватель кафедры конституционного права и управления Южного института менеджмента, г. Краснодар
Проблемы определения категориального аппарата понятия «вынужденный мигрант»
С
ледует отметить, что в исторической ретроспективе все субъекты международного права постоянно сталкивались со сложностями в формулировании точных понятий в отношении различных категорий вынужденных мигрантов.
Первые попытки утвердить официальное понятие и статус беженцев относятся к 1926 г., когда Лига Наций приняла Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам. Затем это соглашение было дополнено рядом новых положений и трансформировано в Конвенцию 1933 г. о международном статусе беженцев. Впоследствии аналогичный подход был использован в соглашениях 1936 г. и Конвенции 1938 г. о лицах, вынужденно эмигрировавших из Германии.
Но уже тогда подобные подходы к определению понятия «беженец» воспринимались критически из-за их излишней ситуативности и политизированности. Требовалась выработка более точных критериев для обоснования сущностных признаков беженца, применимых для каждого индивидуума, а не для ситуативной группы лиц.
Работа в этом направлении была продол-
жена после Второй мировой войны и выразилась в поэтапном совершенствовании понятия и статуса беженцев в следующих основных документах: Устав Международной организации по делам беженцев (МОБ) 1944 г., Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) 1950 г. и, наконец, Конвенция 1951 г. о статусе беженцев, дополненная затем Протоколом, касающимся статуса беженцев от 4 октября 1967 г. Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г. являются на данный момент основополагающими документами для субъектов международного права и международных отношений, вовлеченных в сферу деятельности по беженцам1.
Согласно Конвенции 1951 г. (ст. 1, п. А), под термином «беженец» подразумевается лицо, которое «... находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой. ». Иными словами, для любого принимающего государства беженец - это иностранец (либо апатрид), прибывший сюда по обоснованным причинам. Следовательно, Конвенция 1951 г. урегулировала понятие лишь одной категории вынужденных мигрантов, а именно беженцев из-за рубежа.
Не менее важную проблему для многих государств и регионов мира представляли дру-
1 Действующее международное право. 1996. С. 283-299.
Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права,
69
гие категории вынужденных мигрантов, перемещающихся в силу опасных для жизни обстоятельств внутри страны, не покидая ее пределы. Чаще всего это было связано с последствиями вооруженных конфликтов, межэтнических или религиозных распрей, стихийных бедствий и т.д.
Как правило, государства, обремененные внутренними вооруженными конфликтами, оказывались не в состоянии справиться с трудностями жизнеобеспечения пострадавшего мирного населения, покинувшего места постоянного проживания. Правительства таких стран, как Греция, Индия, Пакистан - 1949 г., Судан - 1972 г., Гватемала, Никарагуа, Сальвадор - 1988 г., обращаясь к мировому сообществу за помощью, одновременно высказывали просьбу узаконить оказание гуманитарной поддержки внутрипереме-щенных мигрантов соответствующими правовыми международными актами, как это принято для беженцев. В итоге Комиссия ООН по правам человека, осознавая серьезность проблем внутренней вынужденной миграции, с 1992 г. вплотную приступила к разработке доктрины защиты, специально приспособленной к потребностям лиц, перемещенных внутри страны (далее ЛПВС). Предварительно за основу понятия ЛПВС было принято определение их как «лиц, вынужденных внезапно или неожиданно бежать из своих домов в результате вооруженного конфликта, внутренней розни, систематических нарушений прав человека либо стихийных или вызванных человеком бедствий и не пересекшие признанной международным сообществеством государственной границы». Но Исполнительный комитет УВКБ, рассмотревший в мае 1994 г. представленные Комиссией материалы по вопросам защиты ЛПВС, не согласился с предлагаемым включением в их состав людей, пострадавших от стихийных бедствий и техногенных катастроф. Поэтому было утверждено так называемое «оперативное определение» вынужденных внутрипере-мещенных мигрантов как «лиц, бегущих от преследований, вооруженных конфликтов или гражданской розни, а не жертв физических бедствий». На принятии Исполкомом такого решения во многом сказалась занятость ООН в этот период крупномасштабными вооруженными конфликтами на Балканах, в зоне Персидского залива, африкан-
ских странах (Руанда, Сомали, Судан, Эфиопия).
Конечным результатом проведенной работы явилось Заключение по проблемам ЛПВС, принятое на 45-й сессии Исполнительного комитета УВКБ в октябре 1994 г. Сущностное значение этого документа состоит в том, что в нем устанавливается степень ответственности государства за защиту и благополучие своих ЛПВР и одновременно утверждается принцип необходимости оказания гуманитарной помощи данному государству со стороны мирового сообщества и его международных институтов.
Таким образом, вслед за беженцами было утверждено понятие другой категории вынужденных мигрантов - лиц, перемещенных внутри страны. Однако тот факт, что в это понятие не включены внутриперемещенные лица, пострадавшие от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, оставляет очевидную незавершенность в вопросе классификации статусного положения мигрантов и диктует необходимость продолжения работы в данном направлении в будущем.
Подобная незавершенность в понятийном аппарате по вынужденным мигрантам прослеживается и в Российском законодательстве. В Российской Федерации все вынужденные мигранты законодательно подразделяются на две категории - беженцы и вынужденные переселенцы. Официально это закреплено в двух соответствующих законах: «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах»1.
Что касается определения термина «беженец», то оно принято российским законодательством практически в той же редакции, что и в действующем на настоящий момент основополагающем международном документе ООН Конвенции 1951 г., к участникам-подписантам которого Россия присоединилась в 1992 г. В российском определении сохранены главные сущностные положения:
во-первых, «беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации»;
во-вторых, это лицо, «которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к
1 Федеральный закон РФ «О беженцах» (в ред. Федеральных законов от 28 июня 1997 № 95-ФЗ, от 21 июля 1998 № 117-ФЗ, от 07 августа 2000 № 122-ФЗ, от 07 ноября 2000 № 135-Ф3, от 30 июня 2003 № 86-ФЗ, от 29 июня 2004. № 58-ФЗ, от 22 августа 2004 № 122-ФЗ, от 18 июля 2006 № 121-ФЗ, от 30 декабря 2006 № 266-ФЗ).
Федеральный закон «О вынужденных переселенцах» (в ред. Федеральных законов от 20 декабря 1995 № 202-ФЗ, от 07 августа 2000 № 122-ФЗ, от 22 августа 2004 № 122-ФЗ, от 18 июля 2006 № 121-ФЗ, с изменениями, внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 ноября 2002 № 15-П, Федеральными законами от 24 декабря 2002 № 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 № 186-ФЗ).
_ш.
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2007 • №4(18)
определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений».
Иное дело с вынужденными переселенцами. В международном праве и национальных зарубежных законодательствах термин «вынужденный переселенец» не применяется - это чисто российское определение. Официально оно трактуется следующим образом: «вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка».
Итак, сущностным различием между беженцем и вынужденным переселенцем в российском законодательстве достаточно четко определено их гражданство: беженец - иностранец в России, вынужденный переселенец - гражданин России. Однако причинно-следственная часть понятия вынужденного переселенца практически не отличается, по сути, от понятия беженца. В обоих определениях закреплена лишь социально-политическая составляющая причин вынужденной миграции: опасности от преследования по расовому, национальному, религиозному, политическому, языковому признакам. Не подпадают под понятие «вынужденные переселенцы» по российскому законодательству и люди, вынужденные мигрировать не в силу социально-политических причин, а под воздействием жизненных факторов природного либо техногенного характера. Так, к примеру, после аварии на Чернобыльской АЭС в 1989 г. из зоны заражения было эвакуировано 116 тыс. человек. При наводнении в Ленском бассейне в 2001 г. зону затопления вынуждены были временно покинуть 3200 семей, как и тысячи семей при паводке на территории Северного Кавказа в 2002 г. Эти люди оказались в типичной ситуации внутриперемещенных лиц с аналогичными условиями содержания в местах вре-
менного размещения и с одинаково неясными перспективами на будущее.
Некоторые специалисты ссылаются на то, что жизненные проблемы таких людей решаются в рамках отдельного Закона Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» № 68-Ф3 от 21 декабря 1994 г1. Однако подобные ссылки не совсем корректны по ряду причин и, прежде всего, потому, что действие Закона № 68-ФЗ не направлено на решение проблем обустройства пострадавшего населения, переселенного из зоны чрезвычайной ситуации. Он преследует несколько иные цели, а именно: «предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций; снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций» (ст. 3, ФЗ-№ 68). Поэтому в тексте закона полностью отсутствует общепринятая миграционная терминология, а перемещение людей из опасных зон обозначается термином «эвакуация» как одним из способов защиты населения в чрезвычайных ситуациях.
Иными словами, в отличие от законов «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», Федеральным Законом № 68 не предусмотрена регламентация правового статуса и нормирование последующих социальных гарантий для граждан, мигрирующих из зон стихийных бедствий и техногенных катастроф. Дальнейшее обеспечение их жизнедеятельности (обустройство, социальная помощь, компенсации и т.д.) решается на основе отдельных постановлений центральных и местных органов исполнительной власти, принимаемых всякий раз по факту случившегося. Естественно, что каждый новый документ в зависимости от ситуации и региона привносит новые изменения в прежние нормативы. Ориентироваться во множестве таких изменений пострадавшим весьма сложно, что провоцирует в их среде неадекватность восприятия действий властей, усиливая тем самым чувства недовольства и обеспокоенности за свою судьбу.
Таким образом, краткий анализ эволюции понятий вынужденных мигрантов свидетельствует о том, что не все категории мигрантов достаточно четко закреплены как в международном праве, так и в российском законодательстве.
Миграция и общество - два взаимообусловленных, органически взаимосвязанных явления. Будучи порожденной социально-экономическим,
1 Федеральный закон РФ от 21 декабря 1994 № 68-ФЗ (ред. от 18 декабря 2006) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Российская газета. 1994. 24 дек. № 250.
71
военно-политическим, экологическим и другими факторами, миграция населения, в свою очередь, активно воздействует на экономическую, политическую, демографическую обстановку в той или иной стране. При этом, как и любой другой общественный феномен, миграционные процессы отличаются достаточной сложностью и неоднозначностью. С одной стороны, можно признать необходимость и полезность миграции населения, а с другой стороны, ее причисляют к одной из самых острых и трудноразрешимых проблем современности.
Так, считается, что приток мигрантов в страны с низким уровнем рождаемости способствует улучшению демографической ситуации. Международная миграция может благоприятно воздействовать и на состояние экономики той или иной страны, активно способствуя ее внешнеэкономическим связям. Каждый мигрант является своего рода посредником в таких связях между своей страной и страной, в которую он прибыл. Особенно позитивно влияют на экономику стран-реципиентов иммигранты, принадлежащие к категории бизнесменов-инвесторов, способных открыть свое дело и создать новые рабочие места,
а также являющиеся высококвалифицированными специалистами, представляющими дефицитные профессии.
Вместе с тем, внешняя миграция приобретает все более выраженный негативный характер. В первую очередь это связано с активизацией вынужденной и незаконной миграции, захлестнувшей многие государства.
Можно сделать вывод о том, что выделяются два вида международно-правовых норм, касающихся мигрантов. К первой группе относятся общие нормы, применяющиеся ко всем лицам, но имеющие особое отношение к мигрантам. Ко второй группе относятся нормы, специально разработанные для применения в отношении мигрантов. Международно-правовые источники регулирования внешней миграции также подразделяются на две группы: первичные источники или базовые международно-правовые договоры, закрепляющие основные права и свободы человека; и вторичные источники, имеющие прямое отношение к регулированию миграционных процессов, но созданные в развитии положений, содержащихся в первичных источниках.
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2007 • №4(18)
72
