CC BY
63
Гриб Владислав Валерьевич
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского общества Московского государственного института международных отношений (университета) МИД России,
президент Российской ассоциации общественного контроля (e-mail: [email protected])
Проблемы определения и обнародования результатов общественного контроля
В статье рассмотрены порядок осуществления и обнародования результатов общественного контроля, содержание итоговых документов согласно Федеральному закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и региональным законодательным актам. Проанализирован механизм рассмотрения соответствующими органами и организациями результатов общественного контроля и учета содержащихся в них предложений, рекомендаций и выводов.
Ключевые слова: общественный контроль, гражданский контроль, региональное законодательство, интересы общества, итоговый документ.
V.V. Grib, Doctor of Law, Professor, Head of the Chair of Civil Society of the Moscow State Institute of International Relations (University) of the Russian Foreign Ministry, President of the Russian Association of Public Control; e-mail: [email protected]
Issues of definition and promulgation of public control results
In the article the procedure of definition and promulgation of public control results, and the content of final documents according to Federal law «On basic principles of public control in the Russian Federation» and regional legislative instruments are examined. The article analyzes the mechanism of consideration of public control results by corresponding authorities and organizations and taking into account proposals, recommendations and conclusions.
Key words: public control, civil control, regional legislation, public interests, final document.
Право определения и обнародования результатов общественного контроля нашло свое развитие в ст. 26 Федерального закона от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Буквальное толкование положений указанной статьи позволяет установить, что законодатель под «определением результатов общественного контроля» понимает подготовку итогового документа по результатам общественного контроля, а под «обнародованием результатов общественного контроля» - направление соответствующих итоговых документов на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также опубликование результатов общественного контроля в СМИ и в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
В ч. 2 ст. 26 от 21 июля 2014 г. Федерального закона «Об основах общественного контроля в
Российской Федерации» законодатель определил основные данные, которые должны указываться в итоговом документе:
место и время осуществления общественного контроля;
задачи общественного контроля; субъекты общественного контроля; формы общественного контроля; установленные при осуществлении общественного контроля факты и обстоятельства; предложения, рекомендации и выводы. К итоговому документу также прилагаются иные документы, полученные при осуществлении общественного контроля.
Важно отметить, что правоприменителю при составлении итогового документа целесообразно также руководствоваться специальными положениями Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [1, ч. 7. ст. 20, ч. 2 ст. 21, ч. 9 ст. 22, ч. 2 ст. 23, ч. 6 ст. 25], устанавливающими дополнительные требования к составлению итоговых документов по результатам рассмотрения конкретных форм общественного контроля.
56
В ч. 4 ст. 26 Федерального закона от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» установлен перечень возможных форм обнародования информации об общественном контроле. Так, информация о деятельности субъектов общественного контроля, о проводимых мероприятиях общественного контроля и об их результатах может быть доведена до сведения заинтересованных лиц путем:
размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
размещения информации в средствах массовой информации;
направления информации непосредственно в органы прокуратуры и (или) органы государственной власти, в отношении которых осуществляется общественный контроль.
Указанные выше положения в некоторой степени получили свое развитие в региональном законодательстве. Так, большинство законов из числа принятых на сегодняшний день специальных региональных законов об основах общественного контроля в субъекте Российской Федерации, в основной своей массе продублировавшие положения Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», ограничились лишь введением сроков, в течение которых те или иные итоговые документы должны быть направлены в соответствующие органы или организации. Так, итоговый документ (акт) общественной проверки направляется в соответствующий орган или организацию в течение пяти [2; 3]/десяти [4] рабочих дней после проведения общественной проверки; итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы - не позднее двух [2]/трех [4]/пяти [5] рабочих дней со дня его составления; итоговый документ (протокол), подготовленный по результатам общественного обсуждения, - в течение двух [2; 3]/пяти [5]/десяти [4] рабочих дней со дня его составления.
Следует также обратить внимание на положения Закона Амурской области от 29 декабря 2014 г. № 478-ОЗ «Об отдельных вопросах организации и осуществления общественного контроля на территории Амурской области», согласно которому итоговый документ, подготовленный, по результатам общественного контроля, должен содержать выводы: о несоответствии акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в
отношении которых проводился общественный контроль, или их отдельных положений законодательству Российской Федерации, о несоблюдении прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, а также предложения и рекомендации о доработке осуществляющих регулирование в сфере общественно значимых вопросов актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов или их отдельных положений в целях учета прав и законных интересов лиц, которые затрагиваются или могут быть затронуты действиями этих органов и организаций и (или) указанными документами.
В свете анализа содержания итогового документа большой интерес вызывает принятый еще до Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» Закон Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» [6], раскрывающий в ст. 9 требования, предъявляемые к акту по результатам общественного (гражданского) контроля. Так, по замыслу регионального законодателя, такой акт составляется в письменном виде и должен включать в себя:
краткое описание оснований проведения общественного (гражданского) контроля;
цели проведения общественного (гражданского) контроля;
краткое описание методики общественного (гражданского) контроля;
критерии выявления нарушения прав и законных интересов граждан;
описание результатов общественного (гражданского) контроля с указанием на установленные в ходе проведения мероприятия факты и выявленные нарушения соблюдения прав и законных интересов граждан;
выводы по результатам общественного (гражданского) контроля и рекомендации по устранению выявленных нарушений.
К акту по результатам гражданского контроля прилагаются копии протоколов, в которых указываются место и время проведения общественного (гражданского) контроля, состав участвующих в проведении контроля лиц, установленные при проведении мероприятия фактические обстоятельства, а при необходимости - иные документы, подтверждающие проведение общественного (гражданского) контроля, выявленные при его проведении нарушения прав и законных интересов граждан. Протоколы должны быть подписа-
57
ны не менее чем двумя участвовавшими в проведении контроля лицами.
Что касается порядка обнародования результатов общественного контроля, то региональное законодательство не вводит каких-либо дополнительных уточнений и разъяснений, ссылаясь на необходимость применения порядка, предусмотренного федеральным законодательством.
В свете анализа права подготовки и направления итоговых документов на рассмотрение в органы государственной власти целесообразно проанализировать механизм рассмотрения соответствующими органами и организациями результатов общественного контроля и учета содержащихся в них предложений, рекомендаций и выводов.
Так, ч. 5 ст. 26 Федерального закона от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предусматривает обязанность государственных органов рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и в установленный законодательством Российской Федерации срок направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы.
С сожалением приходится констатировать, что реализация приведенных выше положений на практике, в том числе Общественной палатой Российской Федерации, затруднена ввиду отсутствия правовых механизмов практической реализации данной нормы. Очень часто на практике данная норма применяется достаточно формально: органы государственной власти не принимают во внимание заключения по результатам общественных экспертиз либо общественного мониторинга, оставляя их без рассмотрения и обсуждения.
Тем не менее, региональные законодатели все-таки предприняли попытку законодательно раскрыть право субъектов общественного контроля на рассмотрение итоговых документов и учет содержащихся в них предложений, рекомендаций и выводов. Так, в большинстве региональных законов из числа принятых на сегодняшний день специальных региональных законов об основах общественного контроля в субъекте Российской Федерации закрепляются обязанности соответствующего органа или организации:
рассмотреть поступивший итоговый документ, составленный по результатам общественного контроля;
учесть содержащиеся в нем предложения, рекомендации и выводы;
принять меры по защите прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Аналогичные положения также содержатся в ряде региональных нормативных правовых актов, закрепляющих правовые основы осуществления общественного контроля по различным направлениям государственной политики [7; 8].
Вместе с тем, важно отметить региональные законы, которые вводят некоторые особенности и условия реализации указанных выше обязательств.
Во-первых, ряд региональных законов [9-11] вводит так называемый срок давности учета результатов общественного контроля и принятия мер реагирования, а именно один календарный год. При этом в данном случае также необходимо, чтобы итоговый документ, подготовленный по итогам общественного контроля, был направлен в соответствующий орган или организацию двумя или более субъектами общественного контроля. В противном случае результаты ни рассмотрены, ни учтены не будут.
Во-вторых, ряд региональных законов раскрывают случаи учета соответствующими органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля, предлагая самостоятельные модели правового регулирования.
Некоторые региональные законы носят отсылочный характер, направляя правоприменителя к другим федеральным и региональным законам [3], правовым актам единоличного органа исполнительной власти (например, губернатора) субъекта Российской Федерации [9; 10].
Несколько иначе определены случаи учета результатов общественного контроля в Законе Иркутской области от 7 июля 2015 г. № 57-ОЗ «Об общественном контроле в Иркутской области», согласно которому предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля и направленных соответствующим органам и организациям, подлежат обязательному учету указанными органами и организациями при осуществлении их деятельности в случаях, если указанные итоговые документы содержат:
58
1) указания на нарушение органом или организацией прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных организаций и иных некоммерческих организаций;
2) указания на факты коррупции в органе или организации;
3) предложения по обеспечению открытости деятельности органов или организаций;
4) предложения по повышению качества оказываемых органом или организацией государственных услуг.
Большой интерес вызывает правовая конструкция определения случаев учета соответствующими органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в итоговых документах, предложенная в Законе Амурской области от 29 декабря 2014 г. № 478-ОЗ «Об отдельных вопросах организации и осуществления общественного контроля на территории Амурской области» и Законе Курской области от 28 апреля 2015 г. № 39-ЗКО «О некоторых вопросах осуществления общественного контроля в Курской области». По смыслу указанных законов результаты общественного контроля подлежат учету соответствующими органами или организациями только в случае, если такие органы или организации сочтут содержащиеся в итоговых документах предложения, рекомендации и выводы объективными и обоснованными. Такая правовая конструкция представляется наименее эффективной, поскольку в ней заложена потенциальная возможность для злоупотребления со стороны проверяемых органов или организаций.
В-третьих, ряд региональных законов раскрывает используемый федеральным законодателем термин «обоснованный ответ». Так, согласно ст. 9 Закона Ярославской области от 21 мая 2015 г. № 35-з «Об общественном контроле в Ярославской области» по итогам рассмотрения итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, соответствующие органы и организации направляют субъектам общественного контроля информацию:
1) о результатах рассмотрения итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, в том числе обоснованные возражения на предложения и рекомендации, содержащиеся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля;
2) об учете или причинах отказа в учете предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля;
3) о мерах по защите прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, если государственным органом или организацией принято решение об осуществлении таких мер в связи с рассмотрением итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля.
Также интересной представляется формулировка, использованная в Законе Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае», согласно которому ответ соответствующего органа или организации - «Заключение на рассмотрение акта по результатам общественного (гражданского) контроля» - должен включать в себя:
1) результаты проведения проверки по указанным в акте фактам;
2) оценку подтвержденных в ходе проверки фактов на соответствие правам и законным интересам граждан;
3) описание мер по устранению выявленных нарушений или календарный план их устранения;
4) мотивированное обоснование в случае несогласия с фактами, выводами и рекомендациями, указанными в акте;
5) описание мер по предупреждению повторного нарушения прав и законных интересов граждан, выявленного в ходе мероприятия по общественному (гражданскому) контролю, и календарный план их реализации.
В-четвертых, ряд региональных законов [12; 13] раскрывает порядок рассмотрения итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, предусматривая, в частности:
обязательную регистрацию итогового документа в день поступления в соответствующий орган или организацию;
перенаправление итогового документа в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит предмет контроля, с уведомлением субъекта общественного контроля, направившего итоговый документ, о его переадресации;
направление копии итогового документа в соответствующий орган или соответству-
59
ющему должностному лицу, в случае если предмет контроля относится к компетенции нескольких органов власти, организаций, с уведомлением субъекта общественного контроля, направившего итоговый документ, о его переадресации;
возможность рассмотрения итогового документа с выездом на место;
основания для отказа в рассмотрении итогового документа (неуказание фамилии граждан или наименования некоммерческой организации, проводивших общественный (гражданский) контроль, почтового адреса, по которому должен быть направлен ответ; использование в итоговом документе нецензурных либо оскорбительных выражений, угрозы жизни,
1. Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федер. закон от
21 июля 2014 г. № 212-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «<КонсультантПлюс».
2. Об отдельных вопросах организации и осуществления общественного контроля на территории Амурской области: закон Амурской области от 29 дек. 2014 г. № 478-ОЗ. Доступ из справ. правовой системы « КонсультантПлюс».
3. Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Московской области: закон Московской области от
22 июля 2015 г. № 130/2015-ОЗ. Доступ из справ. правовой системы «<Консультант-Плюс».
4. Об общественном контроле в Иркутской области: закон Иркутской области от 7 июля 2015 г. № 57-ОЗ. Доступ из справ. правовой системы «<КонсультантПлюс».
5. Об общественном контроле в Ярославской области: закон Ярославской области от 21 мая 2015 г. № 35-з. Доступ из справ. правовой системы «<КонсультантПлюс».
6. Собрание законодательства Пермского края. 2011. № 12. Доступ из справ. правовой системы « КонсультантПлюс».
7. Об утверждении порядка осуществления общественного контроля за охраной атмосферного воздуха в Республике Бурятия: постановление Правительства Республики Бурятия от 6 декабря 2011 г. № 643. Доступ из справ. правовой системы « КонсультантПлюс».
8. Об общественном экологическом контроле в Чукотском автономном округе:
здоровью и имуществу должностного лица, членов его семьи; а также в случае, если текст итогового документа не поддается прочтению);
срок рассмотрения итогового документа -30 дней со дня регистрации итогового документа.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что правовые механизмы рассмотрения органами и организациями результатов общественного контроля и учета содержащихся в них предложений, рекомендаций и выводов достаточно разнообразны, но тем не менее нуждаются в дальнейшем нормативном развитии с учетом обобщения складывающейся правоприменительной практики.
1. On fundamentals of public control in the Russian Federation: fed. law of July 21, 2014 № 212-FL. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
2. On certain questions of organization and realization of public control on the territory of the Amur region: law of the Amur region of Dec. 29, 2014 № 478-OL. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
3. On some issues of implementation of public control in the Moscow region: law of the Moscow region of July 22, 2015 № 130/2015-OL. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
4. On public control in the Irkutsk region: law of the Irkutsk region of July 7, 2015 № 57-OL. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
5. On public control in the Yaroslavl region: law of the Yaroslavl region of May 21, 2015 № 35-l. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
6. The collection of the legislation of the Perm region. 2011. № 12 Access from legal reference system «ConsultantPlus».
7. About approval of the procedure of implementation of public control over protection of atmospheric air in the Republic of Buryatia: resolution of the government of the Republic of Buryatia of Dec. 6, 2011 № 643. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
8. On public environmental monitoring in Chukotka autonomous district: law of the Chu-kotka autonomous district of Dec. 21, 2007 № 158-OL. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
60
закон Чукотского автономного округа от 21 дек. 2007 г. № 158-ОЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Об отдельных правоотношениях, связанных с осуществлением общественного контроля в Орловской области: закон Орловской области от 8 дек. 2014 г. № 1711-ОЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
10. О регулировании отдельных вопросов осуществления общественного контроля в Воронежской области: закон Воронежской области от 5 июня 2015 г. № ЮЭ-ОЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
11. О порядке организации и осуществления общественного контроля в Пензенской области: закон Пензенской области от 4 марта 2015 г. № 2679-ЗПО. Доступ из справ. правовой системы «<Консультант-Плюс».
12. Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае: закон Пермского края от 21 дек. 2011 г. № 888-ПК. Доступ из справ. правовой системы «Консультант-Плюс».
9. About individual legal relations related to implementation of public control in Orel region: law of the Orel region of Dec. 8, 2014 № 1711-OL. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
10. On regulation of certain issues of implementation of public control in the Voronezh region: law of the Voronezh region of June 5, 2015 № 103-OL. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
11. On the organization and implementation of public control in the Penza region: law of the Penza region of March 4, 2015 № 2679-LPR. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
12. On public (civil) control in the Perm region: law of the Perm region of Dec. 21, 2011 № 888-PC. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
61
