CC BY
190
ПРОБЛЕМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
ИРИНА НИКОЛАЕВНА ЛИТВИНОВА
Кандидат юридических наук,
советник Уполномоченного по правам человека в Свердловской области, e-mail: lin@gov66.ru
Анализируются недавно принятый Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и перспективы общественного экологического контроля. Автор обращает внимание на пробелы в правовом регулировании общественного экологического контроля, предлагает предусмотреть возможность создания общественных экологических инспекций в региональном законодательстве, урегулировать основы проведения публичных обсуждений и слушаний.
The recently enacted Federal law «On the basis of social control in the Russian Federation» and the prospects for public environmental control are analyzed. The author draws attention to the gaps in the legal regulation of public environmental control, offers to provide by the regional law the creation of public environmental inspections, and to settle the basics of public discussions and hearings.
Ключевые слова: общественный контроль, гражданское общество, государственная власть, местное самоуправление, охрана окружающей среды
Key words: public control, civil society, state power, local self-government, environmentQl protection
В Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р, в числе условий реализации государственной политики в области экологии названы развитие гражданского общества и совершенствование законодательства в целях улучшения общественного экологического контроля. Понадобилось более десяти лет, чтобы законодатель предпринял реальные шаги по совершенствованию законодательства в этой сфере: после долгих дискуссий принят и вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1. Данный закон установил правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, и по существу всех органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия. Безусловно, этот нормативный правой акт касается и сферы экологического контроля.
Согласно ст. 68 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2 общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) необходим для реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Указанный контроль осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. К сожалению, в Федеральном законе № 7-ФЗ нет четкого обозначения круга субъектов общественного экологического контроля, имеющих право на проведение проверки экологических требований (а именно в проверках состоит суть экологического контроля).
Следует отметить, что по ст. 9 Федерального закона № 212-ФЗ круг субъектов общественного контроля широк и по существу не ограничен. Это и общественные палаты на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, и об-
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
щественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Для общественного контроля могут также создаваться общественные инспекции, группы общественного контроля и иные организационные структуры. Очевидно, что перечисленные в законе структуры общественного контроля имеют специфические задачи и полномочия и не каждая из них вправе осуществлять собственно экологический контроль, т. е. проводить экологические проверки. В связи с этим необходимо уточнить понятия «общественный экологический контроль» и «общественный контроль, осуществляемый в сфере охраны окружающей среды».
В отсутствие четко закрепленных прав общественных контролеров любая их деятельность может быть квалифицирована как самоуправство, какими бы благими намерениями они ни руководствовались
Общественный экологический контроль можно рассматривать в узком (природоохранном) смысле, который ему и придает законодатель, и в широком, когда затрагиваются природоре-сурсные сферы (например, общественный земельный контроль за соблюдением требований использования и охраны земель). Круг участников общественного экологического контроля в законодательстве не унифицирован, ими выступают преимущественно общественные объединения и граждане. Законодателем не решен вопрос о конкретных правах общественных контролеров, и порядок осуществления общественного экологического контроля тоже не установлен. Оценка перспектив развития общественного экологического контроля вынуждает согласиться с исследователями, полагающими, что без конкретизации законодательства в указанной части едва ли возможно говорить о серьезном усилении его прежде всего проверочного потенциала, поскольку в отсутствие четко закрепленных прав общественных контролеров любая их деятельность может быть квалифицирована как самоуправство, какими бы благими намерениями они ни руководствовались3.
К данному выводу стоит добавить, что в долгожданных Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года государственному экологическому надзору внимания уделено мало.
Общественный экологический контроль должен быть четко регламентирован. Федеральный закон № 7-ФЗ установил, что экологический контроль - это система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды. Можно долго рассуждать о предупредительных формах контроля, относя к ним и общественную экологическую экспертизу, и участие общественности в принятии экологически значимых решений, однако несомненно, что основная цель контроля - это проверка соблюдения экологических требований теми или иными хозяйствующими субъектами. В связи с этим положения указанного федерального закона нужно конкретизировать: четко обозначить круг субъектов общественного экологического контроля, имеющих право на проведение проверки экологических требований, включив в него общественные экологические объединения, в уставе которых прямо прописан данный вид деятельности.
Также назрела необходимость предусмотреть в законодательстве субъектов РФ возможность создания общественных экологических инспекций, закрепить требование о прохождении лицами, планирующими заниматься общественным экологическим контролем, обязательного обучения на специализированных курсах по эколого-правовым вопросам, определить объем правомочий инспекторов общественного экологического контроля, в том числе их право беспрепятственно посещать территории и помещения хозяйствующих субъектов и оценивать соблюдение экологических требований.
В Федеральном законе № 212-ФЗ впервые определены формы и порядок осуществления общественного контроля. Особую значимость, на наш взгляд, имеют общественные обсуждения и общественные (публичные) слушания. Именно в данных формах контроля население реализует свое право на доступ к экологической информации, установленное в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г.4, и право на участие в принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды, закрепленное во Всемирной хартии природы5. Указанные права тесно связаны с правом на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением. Информация о состоянии окружающей среды в данном случае выступает в качестве доказательства причинно-следственной связи между причинением вреда здоровью и совершением правонарушения. Общественная практика
показывает, что при игнорировании мнения населения, отказе органов публичной власти обсуждать принимаемые решения граждане весьма активно встают на защиту своего конституционного права на благоприятную окружающую среду. Примером являются протестные акции в 20132014 гг. в ряде регионов, в том числе Свердловской области, которая входит в десятку субъектов РФ с самой неблагоприятной экологией.
Следует отметить, что Уполномоченный по правам человека в Свердловской области традиционно получает большое количество жалоб населения и экологов-общественников на качество окружающей среды, частые случаи выброса вредных веществ в атмосферный воздух, загрязнение земли, водных объектов и нарушения в предоставлении участков лесного фонда и недр. И все-таки в последнее время наиболее многочисленными из этих жалоб стали жалобы на принятие органами публичной власти решений о разработке полезных ископаемых и размещении экологически вредных производств без обсуждения с населением и проведения общественной экологической экспертизы. Можно сказать, что игнорирование общественного мнения при размещении предприятий добывающей отрасли становится в регионах «болевой точкой».
Яркий пример противостояния органов публичной власти и населения в 2014 г. - ситуация в Полевском районе Свердловской области, где предполагалась разработка щебеночных карьеров, и в результате жестких протестных акций возникло общественное движение «Защитим Бажовские места!». Только в защиту Бажовских мест коллективное обращение к Свердловскому омбудсмену подписали 1248 человек. Ситуация накалялась в течение нескольких месяцев: жители требовали прекращения разработки компанией «Железянский рудник» заброшенного щебеночного карьера, заполненного питьевой водой, опасались последствий взрывных работ и главное - были возмущены намерением начать разработку полезных ископаемых в Бажовских местах вблизи горы Азов. Известно, что гора Азов - памятник природы областного значения, жертвенное место эпохи бронзы, а в радиусе 5 км от карьеров расположены исторические и природные памятники, о которых писал в своих сказах П. П. Бажов.
Аналогичная ситуация сложилась и в поселке Быньги Невьянского района, жители которого проводили акции протеста против планов по разработке в поселке золота и платины методом выщелачивания. В обоих случаях местная власть буквально «продавливала» свои решения, невзирая на мнение населения.
Из приведенных ситуаций следуют вполне определенные выводы: «накала страстей» можно избежать только тогда, когда органы публичной власти проводят общественное обсуждение проблемы, разъясняют людям причины принятых решений, доводят до сведения результаты экологической экспертизы и, наверное, самое главное - пытаются выстроить диалог с населением, предоставив какую-либо компенсацию в связи с предполагаемой хозяйственной деятельностью, влияющей на состояние окружающей среды. Повторим, необходимость разработки теории и практики применения институтов общественного обсуждения и общественных (публичных) слушаний стала очевидной.
Яркий пример противостояния органов публичной власти и населения в 2014 г. -ситуация в Полевском районе Свердловской
области, где предполагалась разработка щебеночных карьеров, и в результате жестких протестных акций возникло общественное движение «Защитим Бажовские места!»
Регулирование публичных слушаний в муниципалитетах на территории субъектов РФ, расположенных в Уральском федеральном округе, показало, что в ряде случаев порядок проведения публичных слушаний может рассматриваться как противоречащий самой их идее и ограничивающий право граждан на участие в местном самоуправлении. Такое бывает, когда муниципальными актами закрепляется неравное представительство населения и органов местного самоуправления в составе комиссии, организующей публичные слушания и оформляющей их итоговый документ. Нередко публичные слушания подменяются формальным обозначением учета мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления, что может рассматриваться как ограничение права населения на участие в осуществлении местного самоуправления. Публичные слушания не должны быть «демократическим прикрытием» интересов групп, лоббирующих нужные им проекты. Основное назначение таких слушаний - получение достоверных сведений о мнении населения по возможному или предстоящему предоставлению земельных участков в муниципалитете, размещению объекта, деятельность которого может вызвать неблагоприятные экологические последствия, изменению градостроительной документации или иным вопросам. Поэтому в правовых актах обязательно должна быть предусмотре-
российское право ТЕМА НОМЕРА: «ПРАВА ЧЕЛОВЕКА»
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
на вариативность форм проведения публичных слушаний (в зависимости от характера рассматриваемого вопроса): это могут быть, например, слушания в органе местного самоуправления или массовое обсуждение населением проекта нормативного правового акта.
В тех случаях, когда инициатором публичных слушаний выступает не орган местного самоуправления, а граждане, реализация их права на проведение слушаний должна иметь определенные гарантии. Здесь прежде всего надо четко уяснить: назначение публичных слушаний по инициативе населения - это право или обязанность органа муниципального образования? Вправе ли указанный орган отказать инициативной группе граждан в проведении публичных слушаний по причине их нецелесообразности?
Весьма важен вопрос о том, может ли оргкомитет по проведению слушаний состоять только из муниципальных служащих (что обычно и бывает, и тогда на слушаниях преобладает позиция муниципалитета). Есть и другие вопросы, от решения которых в значительной степени зависит исход мероприятия, например определение перечня лиц, приглашенных для участия в публичных слушаниях, времени проведения слушаний (удобное для муниципальных служащих или
все-таки для граждан). И, конечно же, особого внимания заслуживает итоговый документ - рекомендации, заключение. К сожалению, на практике нередко бывает, что по итогам слушаний оргкомитет составляет заключение, отражающее не все выраженные мнения, а только то, которое нужно организатору. Но тогда публичные слушания теряют смысл, утрачивается и доверие граждан к этому институту.
Власть не может добросовестно и эффективно выполнять свои обязанности при отсутствии обратной связи и контроля со стороны общества. Бесконтрольная власть подвержена коррупции, работает нерационально и злоупотребляет инструментами принуждения. Общественный контроль - это тот механизм, который позволяет обществу контролировать власть на этапах как принятия, так и реализации решений и оценки полученного результата.
1 СЗ РФ. 2014. № 30 (Ч. I). Ст. 4213.
2 Там же. 2002. № 2. Ст. 133.
3 Винокуров А. Ю. Общественный экологический контроль: современное состояние и перспективы // Экологическое право. 2014. № 3. С. 20.
4 Международное публичное право: сб. док. М., 1996. Т. 2. С. 135-138.
5 Там же. С. 132-135.
Русинов Р. К. Методические вопросы юридического образования. Чему и как учить будущих юристов: Научно-методическое пособие. - Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2014. - 220 с. -(Библиотечка «Российского юридического журнала»).
В научно-методическом пособии рассмотрены вопросы эффективности подготовки юристов. Представлена авторская оценка форм и методов преподавания в рамках компетентностного подхода.
Студентам магистратуры, аспирантам и преподавателям юридических учебных заведений
