CC BY
119
организационно-методической работы в сфере местного самоуправления. Прежде всего это расширение правовых знаний населения, квалифицированно подготовленных законов и актов местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны эффективно использовать муниципальную собственность для улучшения благосостояния населения муниципального образования, т.к. они являются одной из разновидностей публичной власти, которая призвана удовлетворять социальные нужды, а не личные интересы.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
3 Российская газета. 1993. 25 декабря.
4 Доклад председателя комитета по вопросам местного самоуправления Госдумы В.С. Мокрого на конференции в Екатеринбурге // Вопросы местного самоуправления. 2006. № 1.
5 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
Л.А. Щербич*
Проблемы обеспечения конституционного права гражданина на благоприятную экологическую среду
В связи с происходящими в Российской Федерации глубокими переменами, в условиях интеграции страны в русло демократических процессов мирового развития большое значение приобретают вопросы обеспечения конституционных прав личности. Права и свободы личности весьма неоднозначны по социальному значению и содержанию, в первую очередь по видам благ, лежащим в их основе, по характеру потребностей и интересов, удовлетворяемых посредством их реализации, в связи с чем особую группу образуют так называемые социальные права граждан, куда входит и право на благоприятную окружающую среду.
Однако чтобы раскрыть проблемы обеспечения права гражданина на благоприятную окружающую среду, необходимо выяснить, что же вообще обозначает термин «обеспечение прав». Так, Н.В. Витрук определил, что «обеспечение конституционных прав и свобод - система их гарантирования, т.е. система общих условий и специальных (юридических) средств, которые обеспечивают их правомерную реализацию, а в необходимых случаях их охрану»1. Аналогичное определение дают К.Б. Толкачев и А.Г. Хабибуллин, однако в их понимании термин «обеспечение» означает «деятельность государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан по осуществлению своих функций, компетенции, обязанностей с целью создания оптимальных условий для строгой, неуклонной реализации правовых предписаний и правомерного осуществления прав и свобод»2. Общим признаком приведенных выше определений, на наш взгляд, является «создание благоприятных условий для правомерной реализации и охраны прав граждан». Под «благоприятными условиями» в данном случае следует понимать деятельность государственных органов, должностных лиц и граждан с целью создания оптимальных условий, а также деятельность, которая охватывает практическую сторону реализации прав. При этом, по мнению А.В.Стремоухова, обеспечение прав человека есть деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и граждан по созданию благоприятных условий (гарантий) для правомерной и неукоснительной их реализации и правовой защиты. Таким образом, сердцевиной процесса обеспечения прав человека является создание гарантий их реализации3.
Вопросы реализации права на благоприятную окружающую среду должно гарантировать государство посредством их материализации, в ходе которой происходит получение конкретного блага (в нашем случае это благоприятная окружающая среда, составляющая содержание данного субъективного права). Данное положение четко прописано в ст. 42 Конституции РФ, предусматривающей право каждого «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу
Докторант Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, подполковник милиции.
экологическим правонарушением». Этим правам граждан коресспондирует ст. 58, в которой определено: «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам». Данное право можно рассматривать с различных точек зрения. Наиболее интересным нам представляется его рассмотрение с точки зрения субъективного права гражданина, которому государством гарантировано поддержание окружающей среды в благоприятном состоянии, а также проведение различных мероприятий по устранению различных отрицательных воздействий неблагоприятной среды на человека. Следовательно, можно с уверенностью сказать, что в ст. 42 Конституции закреплено три самостоятельных правомочия:
1) право на благоприятную среду;
2) право на получение достоверной информации о её состоянии;
3) право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу гражданину экологическим правонарушением.
Неотъемлемость данных прав вытекает не только из их закрепления в Конституции РФ, но и из содержания данных прав. Более того, реализация данных прав состоит в том, чтобы субъект смог получить предоставленное благо.
Для получения данного блага, которым выступает благоприятная окружающая среда, недостаточно одного его провозглашения в Конституции, необходимо его закрепление и в других нормативно-правовых актах. Они, в свою очередь, будут регулировать отношения, в которые вступают субъекты для реализации предоставленных им прав. Однако следует заметить, что многие конституционные права, среди которых и право на благоприятную окружающую среду, граждане могут осуществлять, не вступая в конкретные правоотношения. Так, для реализации права на благоприятную окружающую среду необходимо только желание и потребность индивида, что вполне логично с учетом такой важной составляющей, как благоприятная экологическая среда, чем является окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропо генных объектов. При этом нарушение функционирования данных систем может повлечь за собой нарушение таких прав, как право на жизнь, право на труд и др.
Если отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, все-таки нарушаются и требуется их урегулирование, государство в лице законодательных органов власти принимает различные законы среди которых Федеральный закон о 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»4. Согласно ст. 1 указанного закона, окружающая среда - это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Компонентами природной среды выступают: земля, недра, почва, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и др. Природным объектом в данном случае будет выступать естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства; природно-антропогенный объект - природный объект, измененный в результате хозяйственной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение; антропогенный объект - объект созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов. Следовательно, «окружающая среда» - собирательное понятие, включающее как природную среду, так и элементы искусственной среды (различные строения, водохранилища, каналы и др.) Окружающая среда - среда обитания человека, его хозяйственной и иной деятельности. Причем окружающая среда может оказывать как благоприятное, так и отрицательное воздействие на людей. В свою очередь, в вышеуказанном Федеральном законе в ст. 11 право граждан на благоприятную окружающую среду расширено, и в него включены такие элементы, как защита от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.
Право граждан на благоприятную среду обитания осуществляется в различных формах, среди которых:
- нормирование качества окружающей среды, меры связанные с предотвращением различных экологически вредных последствий;
- оздоровление окружающей среды; предупреждение и ликвидация последствий аварий, техногенных катастроф;
- государственный контроль за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранного законодательства, где особая роль принадлежит органам государственной власти.
Это еще раз доказывает верность указанного нами ранее толкования термина «обеспечение права», в т.ч. права на благоприятную окружающую среду, когда деятельность органов
государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и граждан создает благоприятные условия для реализации и правовой защиты выше обозначенного права.
Исследуя следующую составляющую права на благоприятную окружающую среду, необходимо выделить право на «достоверную информацию о состоянии окружающей среды». Это право также гарантировано ст. 24 Конституции РФ, обязывающей органы государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено в законе. Согласно Федеральному закону РФ «Об информации, информатизации и защите информации», информация представляет собой сведения о лицах, предметах, фактах и событиях, явлениях и процессах независимо от формы их предоставления. Соответственно, ст. 24 Конституции следует толковать более широко, поскольку она является нормой прямого действия. В случаях, когда гражданину необходимо получить информацию о состоянии окружающей среды в местах его проживания и мерах по ее охране, должностные лица, обладающие информацией, непосредственно затрагивающей права и законные интересы гражданина, обязаны предоставить такую информацию в полном объеме. Данное требование закреплено также в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Отказ в доступе к интересующей субъекта информации влечет для лица, отказавшего в предоставлении такой информации, наступление ответственности (административной либо уголовной). Для наступления уголовной ответственности по ст. 140 УК РФ необходимо установить, что же выступает предметом данного преступления. Предметом данного преступления будет выступать информация, собранная в документах, материалах различных проверок (например, служебного расследования в отношении потерпевшего), прокурорских проверок по заявлениям граждан и т.д. Эта информация должна затрагивать права и свободы потерпевшего и отвечать нескольким требованиям:
а) должна находиться в государственных органах или в органах местного самоуправления;
б) быть собранной законным способом;
в) содержать сведения, непосредственно затрагивающие интересы потерпевшего.
Для правильной квалификации необходимо, чтобы деяние было совершено либо в форме неправомерного отказа предоставить гражданину документы и материалы, в т.ч. и архивные, непосредственно касающиеся его прав и законных интересов, либо в форме предоставления неполной или заведомо ложной информации. Предоставление заведомо ложной информации - сообщение гражданину сведений, не соответствующих содержащимся в документах, иных материалах сведениям, при условии, что такое несоответствие очевидно для виновного. Предоставление неполной информации будет в том случае, если гражданин ознакомился с частью сведений или частью документов либо материалов. И очень существенным для квалификации будет установление факта причинения гражданину вреда его правам и законным интересам. Нормы, касающиеся права граждан на экологическую информацию, содержатся в Градостроительном кодексе РФ (ст. 18), в Федеральном законе от 19 июля 1998 г. «О гидрометеорологической службе» (ст. 14-17), устанавливающих порядок предоставления и использования информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, определения категории доступа к указанной информации и предусматривающей функционирование Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении.
Третья составляющая права на благоприятную окружающую среду - возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате экологического правонарушения, -является, с одной стороны, гарантией обеспечения права на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, с другой - одной из задач экономического механизма охраны окружающей среды. Это связано с правом каждого на возмещение государством в полном объеме вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами. Согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды», вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды, подлежит возмещению в полном объеме (ст. 79). Возмещение вреда в этих случаях производится в соответствии со ст . 15 и 1064 ГК РФ. Для возмещения вреда и наступления ответственности необходимо установить:
1) наличие вреда;
2) противоправность поведения лица;
3) наличие причинной связи между действиями лица причинившего вред и наступившими вредными последствиями;
4) форму вины.
Вред, согласно законодательству, может причиняться как физическим, так и юридическим лицам. Физическому лицу может быть причинен физический, имущественный и моральный вред, юридическому лицу причиняется как имущественный вред, так и вред его деловой репутации. Юридические и физические лица в праве обращаться в суд как общей, так и специальной юрисдикции с исковыми требованиями, например, о прекращении работы предприятии, чья производственная деятельность причиняет вред здоровью отдельных граждан и окружающей среде в целом. При этом вся финансовая ответственность ложится на виновников загрязнения окружающей среды.
Кроме этого, хотелось бы подробнее остановиться на гл. 26 «Экологические преступления» Уголовного кодекса, предусматривающей ответственность за нарушение привил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246), нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (ст. 248), нарушение ветеринарных правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249) и другие. В настоящее время гл. 26 УК РФ «Экологические преступления» содержит нормы, охраняющие различные объекты окружающей среды, среди которых:
- нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246);
- нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247);
- нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими или другими биологическими агентами или токсинами (ст. 248);
- нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249);
- загрязнение вод (ст. 250);
- загрязнение атмосферы (ст. 251) и др.
К ним можно добавить ст. 358 (экоцид), помещенную в главу «Преступления против мира и безопасности человечества». Кроме этого, Уголовный кодекс уточнил цели норм, устанавливающих ответственность за совершение экологических преступлений. Они состоят в защите и обеспечении уголовно-правовыми средствами правил охраны окружающей среды как в целом, так и правил охраны отдельных ее компонентов, установленного нормативно-правового порядка деятельности, в той или иной степени связанной с использованием окружающей среды или оказанием на нее воздействия, в защите экологических прав и интересов граждан, обеспечении видов пользования средой, сохранения ее качества, предотвращения уничтожения (гибели) объектов природы. Фактически новое уголовное законодательство имеет более широкую сферу действия. Им охватывается разнообразная хозяйственная деятельность самых различных субъектов: размещение, проектирование, строительство зданий, сооружений и т.п., медицина, фармацевтика, сельскохозяйственное производство и т.д. Вместе с тем последовательно решены вопросы вины. В большинстве составов вина представлена в форме косвенного умысла, когда лицо осознает общественную опасность нарушения ими правил охраны окружающей среды или правил, определяющих порядок деятельности, предвидит возможность наступления общественно опасных последствий, но сознательно допускает их наступление или относится к ним безразлично. Неосторожная форма вины четко оговорена в ст. 247, 250, 251, 252, 254, 261 УК РФ.
Новым уголовным законодательством об ответственности за экологические преступления в значительной степени снята проблема разграничения уголовно и административно наказуемых деяний (и не только за счет общей отмены административной преюдиции, но и за счет более тщательного описания элементов состава, обозначения последствий преступления и т.п.). Далее также важно отметить, что Уголовный кодекс РФ ориентирован на признание окружающей среды биологической основой жизни, здоровья, деятельности человека. С этих позиций экологические преступления есть, по сути, преступления против человека и всего живого на Земле путем воздействия на среду обитания.
Говоря о других проблемах, существующих в сфере экологии, следует отметить тот факт, что практики и ученые, занятые раскрытием и расследованием, а также разработкой методик расследования отдельных видов экологических преступлений, отмечают не только высокую латентность, но и фактически заведомую неочевидность этих преступлений, что отрицательно сказывается на возмещении вреда причиненного экологическим преступлением. Авторы различных пособий, посвященных раскрытию и расследования преступлений в указанной сфере, предлагают наиболее оптимальные алгоритмы расследования и приводят шесть типичных следственных ситуаций, из которых лишь в двух случаях в первичной информации источник загрязнения окружающей среды известен, а именно:
а) известны источник, место, время и последствия загрязнения;
б) имеются сведения о месте, времени, источнике загрязнения, вредных веществах и их компонентах, но не известны последствия загрязнения.
Среди самых распространенных источников загрязнения выделяют:
- предприятия черной и цветной металлургии;
- тепловые электростанции;
- предприятия атомной промышленности;
- автомобильный транспорт и др.
Справедливости ради следует отметить, что не сами по себе те или иные отрасли и предприятия представляют опасность для окружающей среды, а «человеческий фактор», состоящий в ненадлежащей организации работы, допущении отступления от технологии, устаревшее оборудование и др. Следовательно, необходимо установить не только непосредственный источник загрязнения, но и конкретное лицо, виновное в совершении определенных действий, повлекших за собой загрязнение окружающей среды. А это особенно трудно, поэтому большинство преступлений в сфере экологии остаются нераскрытыми, соответственно, и граждане в полном объеме реализовать свое право на благоприятную окружающую среду реализовать не могут.
1 Витрук Н.В. Социально-правовой механизм реализации конституционных прав и свобод граждан // Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С.195-196.
2 Толкачев К.Б., Хабибуллин А.Г. Органы внутренних дел в механизме обеспечения личных конституционных прав и свобод граждан. Уфа, 1991. С. 41.
3 См: Стремоухов А.В. Правовая защита человека: теоретические проблемы. СПб. С.18.
4 См.: СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
