CC BY
12
ВЕСТНИК МОСКОВСКОГО УНИВЕРСИТЕТА. СЕРИЯ 17. ПОЧВОВЕДЕНИЕ. 2024. Т. 79. № 2 LOMONOSOV SOIL SCIENCE JOURNAL. 2024. Vol. 79. No. 2
УДК 631.95: 34.037 |(сс)Т7аТТЯ
DOI: 10.55959/MSU0137-0944-17-2024-79-2-73-83
ПРОБЛЕМЫ НОРМИРОВАНИЯ СОДЕРЖАНИЯ ХИМИЧЕСКИХ ЭЛЕМЕНТОВ И СОЕДИНЕНИЙ В ПОЧВАХ В РАМКАХ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
М. В. Дабахов1*, Е. В. Дабахова2
1 МГУ имени М.В. Ломоносова, факультет почвоведения, 119991, Россия, Москва, Ленинские горы, д. 1, стр. 12
2 Центр агробиотехнологий Приволжского исследовательского медицинского университета, 603104, Россия, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, д. 70
* E-mail: [email protected]
Нормирование содержания опасных веществ в почве как объекте охраны окружающей среды в Российской Федерации обеспечивается комплексом нормативных актов, устанавливающих принципы оценки, подходы к использованию почв с различной степенью антропогенной трансформации, уровень их загрязнения, при котором наступает ответственность землепользователя за нарушение законодательства об охране почв. Анализ нормативных актов показывает, что на территории России установлена наиболее жесткая система нормирования загрязнения, в основу которой положено определение соответствия содержания химических элементов и соединений в почвах санитарно-гигиеническим нормативам на территориях населенных пунктов и земель сельскохозяйственного назначения. На прочих землях в качестве норматива, превышение которого ведет к наступлению ответственности за загрязнение почв, применяется значение концентрации загрязняющего вещества на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования, не испытывающей негативного воздействия от конкретного вида нарушения. При этом в качестве загрязняющих веществ рассматриваются химические элементы и соединения, независимо от их происхождения, степени опасности и биологической значимости. Применение данного подхода в рамках правоприменительной практики создает значительные проблемы при установлении факта негативного воздействия, расчете размера вреда от загрязнения, разработке мероприятий по ремедиации почв. Так, действующими нормативами к загрязнителям отнесены вещества природного происхождения, в том числе обеспечивающие плодородие почв и вносимые с минеральными и органическими удобрениями. Применение фонового уровня содержания веществ в качестве предельно допустимого значения не учитывает естественной вариабельности элементов и соединений в почвах, а также погрешности их химического анализа. Чрезмерная жесткость применяемых норм является причиной повышения затрат на мероприятия по ремедиации почв.
Выходом из сложившейся ситуации является пересмотр системы нормирования, учитывающий биологическую значимость элементов и соединений, необходимость введения многоуровневой системы показателей качества почв. Существует необходимость усовершенствования понятийного аппарата в составе нормативных документов по охране почв.
Ключевые слова: исчисление вреда, причиненного почвам, фоновое содержание, загрязняющее вещество, ответственность за загрязнение почв, охрана почв.
Введение
Минимизация негативного воздействия хозяйственной деятельности на химический состав компонентов окружающей среды (почва, атмосферный воздух, природные воды) является важнейшим фактором, обеспечивающим благоприятные условия жизни для человека, а также возможность устойчивого функционирования природных и природно-антропогенных ландшафтов и сформировавшихся в их пределах экосистем.
© Дабахов М.В., Дабахова Е.В., 2024
Основой для экологического контроля является наличие системы нормативов, позволяющих дать оценку экологических рисков аккумуляции вредных веществ в природных средах и разработать разумную политику ограничений на негативное антропогенное воздействие, а также требования к проведению мероприятий по ликвидации последствий нарушения и загрязнения компонентов окружающей среды. Особое внимание при этом должно уделяться почвенному покрову как объекту, формирующему условия обитания растительных и
животных организмов, являющемуся основой сельскохозяйственного производства и, в то же время, депонирующей средой для химических элементов и соединений (ХЭС). В связи с этим во многих странах разработаны стандарты в области регулирования земель, основанные на предельных уровнях содержания химических элементов и соединений в почвах — ПДК или определенных пороговых концентрациях, выполняющих предупредительные или ограничительные функции [Семенков, Королева, 2019].
В России система нормирования, ограничений на негативное воздействие хозяйственной деятельности, а также компенсационных мероприятий опирается на положения Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ и ряд нормативных актов, утвержденных на уровне Правительства РФ и отдельных ведомств. Опыт реализации этих положений в рамках правоприменительной практики за последние 10-15 лет показал, что некоторые из них нуждаются в дополнении или пересмотре [Обзор судебной практики ..., 2022]. Некоторые нормативные документы, в первую очередь те, на основании которых устанавливается размер вреда компонентам окружающей среды, причиненного в результате хозяйственной деятельности, подвергаются серьезной критике со стороны специалистов и экспертов [Михалева, Го-лубева, 2018; Омельянюк и др., 2019; Дабахов, Дабахова, 2022].
Целью данной статьи является анализ нормативных документов, на основе которых в настоящее время осуществляется нормирование содержания опасных веществ в почвах. Рассмотрены правовые и экономические последствия решений, выносимых на основании действующих нормативных актов при разрешении споров в области охраны почв и определения размера ущерба, причиненного объектам окружающей среды. Предложены меры по оптимизации положений нормативных документов, которые могут быть включены в систему нормирования качества почв.
Существующий подход к экологическому
нормированию содержания
загрязняющих веществ в почвах
в России
В мире существуют два подхода к установлению нормативов качества почв. Первый из них направлен на установление факта опасности загрязнения для человека и реализован, в частности, в Германии и Новой Зеландии. Второй подход, принятый в США, ориентирован на экосистемы и отражает безопасный уровень содержания вредных веществ в почве как для человека, так и для биоты. Черты обоих указанных подходов имеются в системах нормирования, функционирующих в Нидерландах и в Канаде [Семенков, Королева, 2019; Ви^ез-
Bodenschutz- und ..., 1999; Guidance for ..., 1999]. Согласно этому подходу, предельные уровни содержания микроэлементов рассчитываются на основании уравнений регрессии, в которых учитываются гранулометрический состав, содержание органического вещества, значения максимальных фоновых концентраций микроэлементов в почве, полученные для каждого элемента математическим методом на основе анализа большого массива характеристик для условно фоновых почв страны.
В системе действующего на территории России природоохранного законодательства к 2023 году сформировалась достаточно простая, однако наиболее жесткая система нормирования загрязнения почв, основанная на применении экспериментально установленных предельно допустимых значений содержания химических элементов и соединений в природных средах. Традиционно в качестве экологических нормативов здесь использовались санитарно-гигиенические нормативы, установленные на основе разработок НИИ общей и коммунальной гигиены им. А.Н. Сысина и Всесоюзного научно-исследовательского института гигиены и токсикологии пестицидов, полимеров и пластических масс. Позднее эти нормативы были утверждены Федеральным центром гигиены и эпидемиологии Роспо-требнадзора.
Антропоцентричность этих нормативов компенсировалась учетом ряда показателей вредности, включающих в себя транслокационный, фитотокси-ческий, воздушно-миграционный, водно-миграционный, общесанитарный уровни их содержания в почвах, что позволяло рассматривать их в качестве экологических нормативов на землях различного функционального назначения. Эти нормативы [ГН 2.1.7.020-94, Перечень предельно допустимых ..., 1991] использовались в качестве экологических в 90-е годы XX века и до середины нулевых годов текущего века.
Однако после введения в действие нормативов ГН 2.1.7.2041-2006 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве: гигиенические нормативы» значительная часть земель была выведена из сферы действующей системы нормирования содержания опасных веществ в почвах. ПДК и ОДК распространялись только на почвы населенных пунктов, сельскохозяйственных угодий, зон санитарной охраны источников водоснабжения, территории курортных зон и отдельных учреждений.
Очередным шагом ограничения сферы действия санитарно-гигиенических нормативов стало принятие СанПиН 1.2.3685-21, которые предусматривают применение нормативов ПДК и ОДК исключительно на почвах населенных мест и сельскохозяйственных угодий. Единственная оговорка, которая допускает расширение их сферы действия, имеется в «Положении о разработке, установлении
и пересмотре нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды» [Положение ..., 2019] и касается «химических веществ неприродного происхождения».
Показателем, который действующее законодательство рассматривает в качестве нормативного для ненормируемых веществ, является фоновое содержание ХЭС в почвах. Эта норма содержится в п. 5 упомянутого «Положения ...»: «5. Нормативы качества разрабатываются и устанавливаются на предельно допустимом уровне значений, полученных на основании результатов лабораторных испытаний,... на уровне значений (в интервале допустимого отклонения от значений) показателей природного фона, сформировавшегося под влиянием природных факторов».
Что означает использованная в данной выдержке оговорка «в интервале допустимого отклонения от значений», в нормативном акте не уточняется. В данном случае может подразумеваться погрешность метода измерений, значения некоторых показателей статистического исследования выборки из результатов исследования фонового содержания ХЭС в почвах или иные расчетные величины. В российских и зарубежных научных публикациях имеются рекомендации по установлению допустимых отклонений. Последние, в частности, разработаны в Финляндии, где для оценки локальной и региональной фоновой концентрации опасных веществ предложено использовать верхний предел вариации веществ, характеризующих природный геохимический фон и дисперсное загрязнение в региональном масштабе [1агуа, 2016].
Для учета вариабельности концентрации элементов и соединений в почвах при установлении факта загрязнения помимо среднего фонового значения содержания химических элементов предлагалось к применению расчетное значение их максимальной фоновой концентрации, составляющее ц+36 [Мотузова, 2001]. Однако в документах, используемых в правоприменительной практике, учет вариабельности значений, характеризующих концентрации ХЭС в почве, не регламентирован и, как правило, игнорируется.
Таким образом, в настоящее время система экологического нормирования в Российской Федерации на территории населенных пунктов и сельскохозяйственных угодий в качестве нормативного значения предусматривает использование санитарно-гигиенических нормативов (ПДК, ОДК) тех ХЭС, для которых они установлены. В отношении ХЭС, для которых такие нормативы не разработаны, в качестве предельно допустимого значения используется «значение концентрации этого загрязняющего вещества на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования, не испытывающей негативного воздействия от данного
вида нарушения» (далее «условное фоновое содержание») [Методика исчисления ..., 2010].
Для земель, находящихся за пределами населенных пунктов и сельскохозяйственных угодий, для всех ХЭС в качестве нормативного показателя, устанавливающего границу между загрязненной и незагрязненной почвой, применяется указанное выше условное фоновое содержание.
Перечень веществ, которые рассматриваются в качестве загрязняющих, актуализирован вступившим в силу в 2024 году распоряжением правительства РФ от 20 октября 2023 г. № 2909-р «Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды». При этом ранее Президиумом Верховного суда Российской Федерации было указано, что «превышение в почве концентрации вещества, не включенного в Перечень загрязняющих веществ, по сравнению с концентрацией этого вещества на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования может свидетельствовать о причинении вреда окружающей среде» [Обзор судебной практики ..., 2022].
Таким образом, любое химическое вещество или соединение, независимо от его происхождения и степени опасности для окружающей среды, действующей нормативной базой рассматривается как загрязняющее.
Это положение имеет чрезвычайно высокую значимость для землепользователей, прежде всего экономическую. Согласно ст.77 «Закона об охране окружающей среды», «юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтоже-ния,...и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством». При этом основанием для возмещения вреда, причиненного объектам окружающей среды, является установление факта загрязнения почвы, то есть обнаружение в рамках надзорных мероприятий сверхнормативных содержаний загрязняющих веществ. Согласно рассмотренным выше положениям действующих нормативных актов, на почвах в пределах населенных пунктов и сельскохозяйственных угодий основанием для возмещения землепользователем вреда, причиненного объектам окружающей среды, является превышение ПДК/ОДК для нормируемых веществ и превышение условного фонового значения для ненормируемых веществ. Для прочих земель основанием для расчета вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, с последующим предъявлением иска землепользователям, является превышение условного фонового значения, которое за пределами населенных пунктов, как правило, соответствует значению регионального фонового уровня (таблица).
Таблица
Порог содержания элементов и соединений в почвах, при котором землепользователи могут быть привлечены к ответственности
Целевое назначение земель Содержание элементов и соединений в почвах
для нормируемых веществ для ненормируе-мых веществ
Земли населенных пунктов ПДК/ОДК условное фоновое содержание
Земли сельскохозяйственного назначения ПДК/ОДК условное фоновое содержание
Земли промышленности ПДК/ОДК/условное фоновое содержание* условное фоновое содержание
Земли особо охраняемых природных территорий условное фоновое содержание условное фоновое содержание
Земли лесного фонда условное фоновое содержание условное фоновое содержание
Земли запаса условное фоновое содержание условное фоновое содержание
* — в пределах населенных пунктов для земель промышленности применяется ПДК/ОДК, вне границ населенных пунктов — условно фоновое содержание.
Проблемы, связанные с применением фонового содержания веществ в качестве нормативного значения
Применение фонового содержания химических элементов для оценки степени загрязнения — общепринятая процедура, направленная на выявление геохимической трансформации почв и грунтов. В частности, в составе нормативных документов представлен коэффициент концентрации элементов, рассчитываемый как отношение их фактического содержания в почвах к фоновому с последующим расчетом суммарного коэффициента загрязнения [Сает и др., 1990; СанПиН 2.1.3684-21, 2021; СанПиН 2.1.3685-21, 2021]. Однако применение коэффициента концентрации в ситуациях, связанных с расчетом ущерба, причиненного почвам в результате загрязнения [Методика исчисления ..., 2010], вызывает ряд вопросов.
В соответствии с данной методикой, в рамках оценки ущерба проводится расчет степени загрязнения (СЗ), включающий определение отношения фактического содержания ХЭС к условному фоновому содержанию. СЗ учитывается при расчете размера вреда, причиненного почве, в виде повышающего коэффициента к базовой ставке размера вреда.
Необходимо обратить внимание на то, что в данном документе не применяется термин «фон» или «фоновое содержание». С формальной точки зрения этот факт свидетельствует о противоречии между ним и «Положением о разработке,
установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды ...», в соответствии с которым нормативом является значение «природного фона, сформировавшегося под влиянием природных факторов, характерных для конкретной территории» [Положение ..., 2019]. Кроме этого, нормативная база не содержит требований к процедуре выявления концентрации загрязняющих веществ на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования.
Учитывая высокую значимость этого этапа оценки вреда почвам, поскольку именно его результат позволяет установить факт загрязнения, а возможные ошибки могут изменить итоговую сумму ущерба более чем на порядок, крайне актуальной является разработка методических рекомендаций по определению фонового содержания загрязняющих веществ в рамках исчисления размера ущерба, причиненного почвам.
Значительной проблемой для процедуры оценки степени загрязнения является математическое выражение расчета коэффициента концентрации (Кс), представляющего собой отношение фактического содержания загрязняющего вещества в почве к фоновому [Методика исчисления 2010].
Использование этого показателя ведет к существенному завышению размера вреда от загрязнения веществами, не встречающимися в естественных почвах и фоновое содержание которых стремится к нулю. При этом показатель СЗ даже при незначительном загрязнении такими веществами, как, например, синтетические ПАВ (СПАВ), имеет максимально возможное значение, а СПАВ по воздействию на почву оценивается на уровне таких супертоксикантов, как полициклические ароматические углеводороды и хлорорганические пестициды. С другой стороны, вред от реального загрязнения ксенобиотиками математически не может быть рассчитан в том случае, когда содержание опасного токсиканта в фоновой пробе ниже предела обнаружения.
Как отмечалось ранее, применение в качестве нормативного значения «условного фонового содержания» ХЭС в почве не соответствует «Положению о разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды ...», устанавливающему использование в качестве нормативов предельно допустимых значений, полученных экспериментальным путем, а также показателей природного фона. В п. 6 Положения указано, что значения природного фона территорий определяются на основе результатов наблюдений за состоянием окружающей среды на соответствующем эталонном участке в составе данных государственного экологического мониторинга окружающей среды. Требования к процедуре определения фонового содержания элементов и соединений в почве изложены в РД 52.18.769-2012. Ответственность за осуществление
деятельности в области мониторинга состояния и загрязнения объектов окружающей среды, в том числе почв, в соответствии с законодательством [Положение., 2013] возложена на Росгидромет. Однако информация о фоновом содержании ХЭС предоставляется только его отдельными территориальными подразделениями, в регионах же чаще всего данная информация отсутствует.
В этих условиях актуальна организация сети эталонных участков для получения информации
0 геохимическом фоне территорий, которая может использоваться при установлении факта загрязнения почвы и оценки интенсивности аккумуляции опасных веществ.
Очевидно, что информация о фоновом содержании химических элементов и соединений в почвах необходима при определении степени загрязнения. Однако обоснованность применения показателя фонового содержания ХЭС как замены отсутствующих санитарно-гигиенических и экологических нормативных значений (ПДК, ОДК) вызывает большие сомнения. В первую очередь это связано с вариабельностью значений, получаемых при лабораторном анализе проб. Отклонения определяются рядом факторов, действующих на стадиях подготовки пробы к анализу, измерения аналитических сигналов и их обработки, вычисления результата анализа, функционально связанного с результатами измерений аналитических сигналов. На формирование показателя точности могут оказывать влияние случайные различия между составами отобранных проб, матричные эффекты, неполнота извлечения, метрологические характеристики используемых средств измерений, а также ряд других факторов. В целом значение погрешности метода может достигать достаточно существенных величин. Например, при использовании аттестованной методики ПНД Ф 16.1:2.2:2.3.36-02 «Количественный химический анализ почв. Методика выполнения измерений валового содержания меди, кадмия, цинка, свинца, никеля и марганца в почвах, донных отложениях и осадках сточных вод методом пламенной атом-но-абсорбционной спектрометрии» погрешность определения меди, цинка и кадмия достигает соответственно 30, 31 и 34%.
Как правило, в области низкого содержания элементов и соединений, характерной для фоновых проб, отмечается наибольшая вариабельность получаемых результатов, которая обусловлена как погрешностью анализа, так и естественными процессами, определяющими состав почвы. При этом возможный вывод о загрязнении почв при использовании значения анализа одной фоновой пробы является крайне ненадежным.
Применение фонового содержания веществ в почвах в качестве заменителя ПДК сомнительно и с правовой точки зрения. В соответствии со ст.
1 Федерального закона «Об охране окружающей
среды», «загрязнение окружающей среды — поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду». Однако, как правило, негативный эффект от загрязнения почв ХЭС может проявиться только при концентрациях, значительно превышающих фоновый уровень. Таким образом, применение фонового значения в качестве заменителя ПДК противоречит определению понятия «загрязнение».
Необходимо отметить, что проблемы применения показателя фонового значения во многом связаны с существующим понятийно-терминологическим аппаратом. В частности, в ГОСТ 27593-1988 фоновое содержание вещества в почве охарактеризовано как «содержание вещества в почве, соответствующее его природному составу». Практика показывает, что на территории промышленно развитых регионов с высокой степенью урбанизации, площадей, занятых почвами с составом, сформированным исключительно природными процессами, крайне мало, и значения природного фона в настоящее время могут использоваться исключительно для изучения процессов глобальной геохимической трансформации почв и ландшафтов.
Исходя из определения, представленного в данном стандарте, может быть сформировано понятие «региональный фон» — содержание вещества в почве, соответствующее его природному составу с учетом влияния трансграничного переноса на расстояние более 40 км от техногенных и более 10 км от сельскохозяйственных источников загрязнения. Этот показатель может использоваться для исследования процессов аккумуляции веществ в почвах на уровне отдельных регионов.
Для оценки загрязнения почвы, связанного с негативным воздействием отдельного источника загрязнения, необходимо применять понятие «локальный фон», для описания которого может быть принята формулировка, представленная в «Методике исчисления размера вреда .» — содержание вещества на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования, не испытывающей негативного воздействия от исследуемого источника загрязнения [Методика исчисления ..., 2010]. При этом необходимо не только нормативное закрепление каждого из трех указанных понятий, но и утверждение регламента их количественной оценки, а также области их практического применения.
Установление состава
загрязняющих веществ в почвах
Установление факта загрязнения почвы производится при обнаружении в ней веществ, которые, в соответствии с определением, содержащимся в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей
среды», «в количестве и (или) концентрациях, превышающих установленные для химических веществ, ... нормативы, оказывают негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье человека».
Согласно введенному в начале 2024 года нормативу [Перечень 2023], в состав загрязняющих почву веществ входят такие ХЭС, как азот аммонийный, железо, калий, кальций, магний, сульфат-ион, фосфат-ион, бор, а также некоторые вещества, относящиеся к нормируемым, однако имеющие природное происхождение и биологическую значимость: нитрат-ион, медь, цинк. Кроме этого, согласно подходу Президиума Верховного суда Российской Федерации, к загрязняющим веществам могут быть причислены любые встречающиеся в почвах химические элементы и соединения, как природного, так и техногенного происхождения [Обзор судебной практики 2022].
Большая часть перечисленных элементов и соединений не нормируется, и, следовательно, в качестве значения их содержания в почвах, при котором природопользователем возмещается вред, причиненный почвам, принимается условное фоновое содержание.
Введение в силу перечисленных нормативных актов влечет за собой весьма неприятные для землепользователей, в том числе производителей сельскохозяйственной продукции, последствия.
При исследовании земель сельскохозяйственного назначения, в первую очередь пашни, в качестве фонового участка [Методика исчисления ..., 2010] рассматриваются земли аналогичного целевого назначения и вида использования. Согласно ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации, в состав земель сельскохозяйственного назначения входят сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами, а также капитальной застройкой различного назначения. В связи с этим в качестве фоновых участков в рамках надзорных мероприятий выбираются участки лесополос, неудобий и пастбищ.
Учитывая, что окультуривание пашни включает в себя комплекс мероприятий по обеспечению высокого уровня естественного плодородия почв и оптимального значения показателя почвенной кислотности, высокоплодородные земли будут содержать повышенное по сравнению с фоновыми участками количество биогенных макро- и микроэлементов, а также кальция и магния. Таким образом, с точки зрения принятых нормативов, практически все окультуренные почвы будут считаться загрязненными и подлежать рекультивации, направленной на снижение запаса указанных выше веществ, а землепользователям могут быть предъявлены иски о возмещении вреда, причиненного почвам [Дабахов, Дабахова, 2022].
Особо следует выделить агропредприятия, специализирующиеся на органическом сельском хозяйстве. Учитывая предусматриваемые технологией возделывания культур ограничения на применения агрохимикатов, приемлемый уровень урожайности на этих землях может быть достигнут только на высокоокультуренных почвах. Отмечается, что элементы биологического земледелия европейские землепользователи начали внедрять на почвах с рН более 5,5 при содержании доступного фосфора и обменного калия более 600 мг-кг-1 почвы [Овча-ренко, 2023]. Однако такие почвы в соответствии с действующей системой нормирования являются загрязненными и, следовательно, с формальной точки зрения не могут быть сертифицированы для производства органической продукции.
Еще одна сельскохозяйственная отрасль, которая испытывает проблемы с действующей трактовкой понятия «загрязнение почв», — предприятия промышленного животноводства и птицеводства. На землях, прилегающих к этим производствам, отмечается чрезвычайно высокая насыщенность пашни органическими веществами как результат необходимости утилизации больших объемов образующихся побочных продуктов животноводства. Так, на свинокомплексе по выращиванию и откорму свиней мощностью 108 тыс. голов при самотечной системе удаления отходов периодического действия образуется около 1600 м3 жидкого навоза в сутки, соответственно, в год — более 580000 м3. Ежедневно на скотооткормочной площадке, где содержится 10 тыс. голов скота, накапливается около 200 тонн навоза [Ибрагимов и др., 2021]. По данным исследования свиноводческих предприятий Нижегородской области выявлено, что содержание фосфатов на пашне свинокомплексов варьирует в пределах 950-1730 мркг-1, калия — 1050-1800 мг-кг-1 [Само-делкин и др., 2013]. Очевидно, что при экономически обоснованном количестве пахотных земель при животноводческих комплексах уровень аккумуляции биогенных элементов с позиции действующих нормативов позволяет отнести их к загрязненным, что уже стало причиной увеличения количества исков по возмещению вреда, причиненного почвам, предъявляемых к предприятиям отрасли. При этом основанием для таких исков является повышенное по сравнению с фоновым уровнем содержание в почвах различных форм минерального азота и фосфатов [Дабахов, Дабахова, 2022].
Еще одно направление применения норм природоохранного законодательства — оценка степени загрязнения и, соответственно, вреда, причиненного почвам, в районах локализации деятельности по утилизации/сортировке/захоронению отходов производства и потребления. Необходимость контроля за этим видом деятельности не вызывает сомнения. Из негативных аспектов воздействия полигонов на геохимическую обстановку прилегающей террито-
рии следует выделить увеличение концентрации в почве ряда опасных элементов и соединений, в первую очередь тяжелых металлов и нефтепродуктов [Медведева и др., 2006; Жаббаров и др., 2021; Каненкин и др., 2022].
В связи с этим положения по обеспечению безопасного обращения с отходами, изложенные в действующей нормативной базе, в том числе положения Федерального закона «Об отходах производства и потребления» № 89-ФЗ, являются вполне обоснованными. Однако требование действующей системы нормирования об обеспечении содержания ХЭС в почвах участков в пределах санитарно-защитной зоны на уровне, не превышающем фонового значения, является чрезмерным и фактически недостижимым. При этом выдвигаемые организациям, эксплуатирующим полигоны твердых коммунальных и промышленных отходов, претензии по возмещению вреда, связанного с превышением фонового уровня содержания ХЭС в почвах, повышают расходы на утилизацию и захоронение отходов, которые возлагаются в конечном итоге на население.
Таким образом, может быть сделан вывод о чрезмерности требований системы нормирования качества почв, действующей на территории Российской Федерации.
Актуальность пересмотра подходов
к системе нормирования качества почв
Выходом из данной ситуации может стать пересмотр подходов к системе нормирования качества почв, который должен учитывать научные и правовые аспекты природоохранной деятельности в России и за рубежом.
В первую очередь необходимо обратить внимание на разработку подхода к определению уровня содержания ХЭС в почвах, превышение которого повлечет за собой необходимость проведения мероприятий по ремедиации или оценку размера вреда, причиненного в результате загрязнения почв.
Требование о возмещения вреда почвам, причиненного в результате нарушения природоохранного законодательства, зафиксировано в правовых документах большинства стран. Так, в государствах Европейского Союза действует Директива ЕС 2004/35/СЕ от 21.04.2004 г. «Об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде» (далее — Директива). На ее основе в странах ЕС принимаются законы, которые устанавливают конкретную ответственность субъектов хозяйственной деятельности за вред окружающей среде. Правовой базой Директивы служит принцип «загрязнитель платит» [Ледащева, Чернышов, 2014].
Однако следует обратить внимание, что строгость системы нормирования не является признаком ее высокого уровня развития. Как правило, увеличение количества чрезвычайно жестких нор-
мативов, дополненное возможностью использования фонового значения содержания ХЭС в почвах как заменителя ПДК, ведет не к увеличению уровня защищенности почв и природной среды в целом от негативного воздействия, а к увеличению количества затрат на природоохранную деятельность, а также к наложению обременений на хозяйственную активность, что в свою очередь отражается на потребителе в виде повышения стоимости предоставляемых ему товаров и услуг.
В данном случае целесообразным является не увеличение перечня загрязняющих веществ, которые к тому же имеют природное происхождение и выполняют важные биологические функции, а его сокращение до обоснованного минимума. Так, спорным решением является включение в состав загрязняющих веществ компонентов удобрений — фосфатов, калия, различных форм азота, а также элементов, входящих в состав почв — железа, кальция, магния и других. Их вред, причиняемый почвам, весьма сомнителен, а экологические функции, выполнение которых они обеспечивают, напротив, чрезвычайно важны.
Следует обратить внимание на несовершенство системы нормирования, изложенной в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», основанной на установлении предельно допустимых значений содержания веществ в природных средах, превышение которых на основе результатов лабораторных испытаний признано опасным для компонентов окружающей среды.
Такой подход к нормированию загрязнения почв является довольно поверхностным. В отличие от воздушной и водной среды, почва — это источник элементов и соединений, являющихся необходимыми для растительных и животных организмов, а также средством производства сельскохозяйственной продукции. В связи с этим опасность для почв и биоты представляет не только избыток ряда веществ, но и недостаток. Однако в законе дается определение понятиям «загрязнение» и «загрязняющее вещество», но не учитывается опасность, которую представляет низкое содержание в почве ряда элементов и соединений. Компенсировать этот пробел природоохранного законодательства, по крайней мере в отношении земель сельскохозяйственного назначения, могло бы применение положений Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения земель сельскохозяйственного назначения» от 16.07.1998 г. №101-ФЗ. Так, в ст. 1 Закона дается определение понятия «плодородие земель», в котором указывается, что одним из факторов, обеспечивающих плодородие, является способность почвы удовлетворять потребности растений в питательных веществах. Однако содержание понятия «питательные вещества», в отличие от понятия «загрязняющие вещества», в нормативных документах не раскрывается.
Таким образом, очевидно, что действующая система нормирования почв нуждается в серьезной модификации. Оптимальным выходом из данной ситуации является разработка федерального закона «О почвах», которая позволила бы ввести в практику охраны почв усовершенствованный понятийный аппарат и подходы к нормированию.
В качестве нововведения, которое позволит оптимизировать систему нормирования почв, можно предложить многоуровневую систему показателей их качества, успешно работающую в ряде стран — Германии, Финляндии, США и других. Достаточно перспективным выглядит выделение различных нормативных уровней при оценке риска [Guidance for ..., 1999; Wcislo et al., 2005] — установление уровня содержания химических веществ в почвах, при котором требуется повышенное внимание к процессам их аккумуляции, и уровня, когда требуется проведение мероприятий по идентификации источников загрязнения и ремедиации.
Следует отметить, что в России на данный момент существуют нормативно закрепленные рекомендации по мероприятиям, которые должны проводиться при различных уровнях загрязнения. В качестве примера можно указать на Приложение 9 к СанПиН 2.1.3684-21. Однако эти нормы практически не применяются и, более того, противоречат сложившейся правоприменительной практике в области охраны почв. Так, для первого уровня степени загрязнения почв «Содержание химических веществ в почве превышает фоновое, но не выше предельно допустимых концентраций», соответствующего содержанию вредных веществ по суммарному показателю химического загрязнения (Zc) «менее 16» [СанПиН 2.1.3684-21 ..., 2021; СанПиН 2.1.3685-21 ..., 2021], установлена рекомендация «Использование без ограничений, использование под любые культуры растений». Однако в России правоприменительная практика при этом же уровне содержания ХЭС предусматривает наступление ответственности землепользователя с расчетом обязательной к выплате суммы за вред, причиненный почвам [Методика исчисления., 2010].
На основании вышеизложенного представляется целесообразным отказ от применения показателя условного фонового содержания элементов в почве как альтернативы предельно допустимой концентрации. Кроме этого, для биогенных веществ, в том числе для микроэлементов, которые при высоком содержании рассматриваются как тяжелые металлы и металлоиды, необходимо нормативно закрепить уровни, обеспечивающие высокий уровень плодородия почв различного назначения. Фактически градации содержания в почвах макро- и микроэлементов уже достаточно давно используются в качестве технологических нормативов качества почв [Методические указания., 2003], однако для повышения эффективности их использования в рамках
правоприменительной практики необходимо придание им статуса нормативного документа.
Обязательным элементом системы нормирования является осуществление почвенно-геохими-ческой съемки на основе сети эталонных участков с использованием ГИС-технологий, результаты которой могут стать основой для оценки степени геохимической трансформации почв и обоснования местных нормативов с повышенным геолого-лито-логическим фоном, а также обеспечить стандартизацию и независимость процедуры установления фоновых значений, используемых для оценки степени загрязнения [Семенков, Королева, 2019; Yagming, Chen, 2018; Jarva, 2019].
Сеть эталонных участков должна иметь максимально широкий охват, учитывающий как природные особенности формирования геохимического фона, так и региональный характер землепользования. При этом возможно получение значений единого природного фона (ЕПФ) и природно-антропо-генного фона (ПАФ). Значения ЕПФ, получаемые на почвах с низким уровнем антропогенного воздействия, например в пределах особо охраняемых природных территорий, могут быть использованы при оценке колебаний экологических свойств почв природного характера. ПАФ может подразделяться на несколько уровней, устанавливаемых на основе характера землепользования территорий: первый уровень — для почв земель сельскохозяйственного назначения, второй — для земель под лесом и водными объектами, третий — для земель промышленности и транспорта [Яковлев, 2022].
Заключение
В настоящее время по сравнению с системами нормирования качества почв, принятыми за рубежом, в Российской Федерации действует наиболее жесткий вариант нормирования, применяемый при установлении ответственности за их загрязнение химическими элементами и соединениями. Этот подход в рамках надзорных мероприятий позволяет предъявлять землепользователям экономические претензии за загрязнение почвы, превышающее нормативный уровень. При этом нормативный уровень на почвах населенных пунктов и сельскохозяйственных угодий соответствует ПДК, на землях прочего функционального назначения соответствует условному природному фону, рассматриваемому как содержание вещества на сопредельной территории аналогичного целевого назначения и вида использования, не испытывающей негативного воздействия от исследуемого источника загрязнения.
Основными проблемами применения данного подхода в рамках правоприменительной практики являются:
• недостаточно обоснованная практика отнесения к загрязняющим веществам ряда элементов и соединений, имеющих природное происхождение
и являющихся необходимыми компонентами минерального питания растений и животных;
• игнорирование при установлении факта загрязнения пространственной и временной вариабельности содержания в почве химических элементов и соединений, обусловленной естественными причинами, а также погрешностью и неопределенностью химического анализа;
• установление момента наступления экономической ответственности землепользователя при увеличении содержания в почвах загрязняющих веществ в пределах диапазона концентраций, не оказывающего негативного воздействия на состояние естественных и агроэкосистем;
• несовершенство нормативно-методической базы, устанавливающей требования к процедуре оценки степени загрязнения почв, в первую очередь определения фонового содержания химических элементов и соединений.
Для устранения рассмотренных проблем нормирования содержания химических элементов и соединений необходимо:
• усовершенствовать понятийный аппарат в нормативных документах с уточнением и введением в действие определений понятий «природный фон», «региональный фон», «локальный фон», «загрязнение почв», «эталонный участок», «элементы питания почв» и др.;
• модернизировать действующую систему нормирования содержания опасных веществ в почвах с учетом необходимости ее обособления от систем нормирования веществ в прочих компонентах окружающей среды;
• ускорить работы по разработке и принятию экологических нормативов, предусмотренных «Положением о разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды»;
• разработать и ввести наряду с перечнем загрязняющих веществ перечень элементов и соединений, содержащихся в почвах, имеющих природное происхождение и биологическую значимость;
• оценить целесообразность использования величины превышения фонового содержания химических элементов и соединений в почвах при расчете размера причиненного вреда, в первую очередь для веществ, имеющих природное происхождение и биологическую значимость.
Информация о финансировании работы
Исследование выполнено в рамках государственного задания Министерства науки и высшего образования Российской Федерации «Почвенные информационные системы и оптимизация использования почвенных ресурсов» (Номер ЦИТИС: 121040800147-0).
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ
Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. ГН 2.1.7.020-94 Ориентировочно допустимые концентрации (ОДК) тяжелых металлов и мышьяка в почвах (Дополнение № 1 к перечню ПДК и ОДК № 622991). URL: https://base.garant.ru/12139066/ (дата обращения 06.01.2024).
2. ГН 2.1.7.2041-2006 Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве: гигиенические нормативы. URL: https://base.garant.ru/12144913/ (дата обращения 06.01.2024).
3. ГОСТ 27593-1988 Почвы. Термины и определения. URL: https://base.garant.ru/5369772/ (дата обращения 06.01.2024).
4. Дабахов М.В., Дабахова Е.В. Проблемы оценки размера вреда, причиненного почвам в результате загрязнения // Теория и практика судебной экспертизы. 2022. Т. 17, № 4. https://doi.org/10.30764/1819-2785-2022-4-70-79
5. Жаббаров З.А., Атоева Г.Р., Сайитов С.С. Загрязнение почв тяжелыми металлами вокруг полигона твердых бытовых отходов города Ташкента // Научное обозрение. Биологические науки. 2021. № 2.
6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ. URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_33773/ (дата обращения 06.01.2024).
7. Ибрагимов А.Г., Борулько В.Г., Лукьянова И.А. Животноводство и окружающая среда // Аграрная наука. 2021. № 10.
8. Каненкин Е.И., Бегунова Л.А., Уланова О.В. Качественные и количественные характеристики почв и свалочного грунта полигона твердых коммунальных отходов // Известия Самарского научного центра Российской академии наук. 2022. Т. 24, № 5.
9. Ледащева Т.Н., Чернышов Д.А. Анализ зарубежного опыта решения проблем накопленного экологического ущерба // Науковедение. 2014. Вып. 6 (25). URL: http:// naukovedenie.ru/PDF/83EVN614.pdf (дата обращения 08.01.2024). https://doi.org/10.15862/83EVN614
10. Медведева М.В., Федорец Н.Г., Яковлев А.С. Влияние полигона промышленных отходов на химический состав почв // Экология и промышленность России. 2006. № 10.
11. Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды (утв. Приказом Минприроды России от 08.07.2010 № 238). URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_104774/c77282ceb7cf6eafd15b5541da789167bae337f6/ (дата обращения 06.01.2024).
12. Методические указания по проведению комплексного мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения. М., 2003.
13. Михалева Н.В., Голубева С.Г. К вопросу о судебной практике в целях восстановления нарушенных объектов окружающей среды // Теория и практика судебной экспертизы. 2018. Т. 13, № 4. https://doi.org/10.30764/1819-2785-2018-13-4-68-75
14. Мотузова Г.В. Почвенно-химический экологический мониторинг. М., 2001.
15. Обзор судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды (утв. Президиумом Верховного суда РФ 24 июня 2022 г.). https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_420075/ (дата обращения 06.01.2024).
16. Овчаренко М.М. Потенциал почвенного плодородия России для ведения биологического земледелия // Биологизация землепользования: почва, технологии, продукция: материалы междунар. науч.-практ. конф. (Москва, 28 — 31 августа 2023 г.). М., 2023.
17. Омельянюк Г.Г., Вакула М.А., Никулина М.В. Проблемы определения стоимости ущерба, нанесенного объектам окружающей среды // Теория и практика судебной экспертизы. 2019. Т.14, № 3. https://doi. org/10.30764/1819-2785-2019-14-3-46-53
18. Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды (утв. распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2023 г. № 2909-р). URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_460257/f62ee45faefd8e2a11d6d88941ac66 824f848bc2/ (дата обращения 06.01.2024).
19. Перечень предельно допустимых концентраций (ПДК) и ориентировочно допустимых количеств (ОДК) химических веществ в почве № 6229-91. URL: https://base. garant.ru/4182793/ (дата обращения 06.01.2024).
20. Положение о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (утв. постановлением Правительства РФ от 09 августа 2013 г. № 681). URL: https://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_150638/7e739d63e54d6a8f2cafc0ce4512f1 532f5a66dd/ (дата обращения 06.01.2024).
21. Положение о разработке, установлении и пересмотре нормативов качества окружающей среды для химических и физических показателей состояния окружающей среды (утв. постановлением Правительства РФ от 13 февраля 2019 г. № 149). URL: https://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_318449/ accc4ba32558fde749 27e6daa1d005d41462f677/ (дата обращения 06.01.2024).
22. РД 52.18.769-2012 Порядок определения исходного фонового содержания загрязняющих веществ в компонентах природной среды в районах расположения опасных производственных объектов. URL: https:// docs.cntd.ru/document/1200117035 (дата обращения 06.01.2024).
23. Сает Ю.Е., Ревич Б.А., Янин Е.П. Геохимия окружающей среды. М., 1990.
24. Самоделкин А.Г., Титова В.И., Дабахова Е.В. Проблемы утилизации органических отходов на свиноводческих предприятиях промышленного типа // Агрохимический вестник. 2013. № 1.
25. СанПиН 1.2.3685-21 Гигиенические нормативы и требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_375839/ (дата обращения 06.01.2024).
26. СанПиН 2.1.3684-21 Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. URL: https://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_376166/ (дата обращения 06.01.2024).
27. Семенков И.Н., Королева Т.В. Международные системы нормирования содержания химических элементов в почвах: принципы и методы (обзор) // Почвоведение. 2019. № 10. https://doi.org/10.1080/10807030500257762
28. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89-ФЗ. URL: https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19109/ (дата обращения 06.01.2024).
29. Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения земель сельскохозяйственного назначения» от 16.07.1998 г. №101-ФЗ. URL: https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19434/ (дата обращения 06.01.2024).
30. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ. URL: https://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_34823/ (дата обращения 06.01.2024).
31. Яковлев А.С. Вопросы экологического нормирования и установления фонового значения свойств почв природных и природно-антропогенных объектов // Почвоведение. 2022. № 2.
32. Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) vom 12. 1999. Bundesgesetzblatt I, 1554.
33. Guidance for Developing Ecological Soil Screening Levels (Eco-SSLs). Review of Existing Soil Screening Benchmarks. 1999.
34. Jarva J. Geochemical baselines in the assessment of soil contamination in Finland. Espoo: Geological Survey of Finland, 2016.
35. Wcislo E., Dlugosz L., Korcz M. A human health risk assessment software for facilitating management of urban contaminated sites: a case study: the Massa Site, Tuscany, Italy, human and ecological risk assessment // Int. J. 2005. Vol. 11, № 5.
36. Yagming L., Chen T. Twenty Years of Research and Development on Soil Pollution and Remediation in China. Singapore, 2018. https://doi.org/10.1007/978-981-10-6029-8
Поступила в редакцию 10.01.2024 После доработки 05.02.2024 Принята к публикации 10.02.2024
ВЕСТНИК МОСКОВСКОГО УНИВЕРСИТЕТА. СЕРИЯ 17. ПОЧВОВЕДЕНИЕ. 2024. Т. 79. № 2 LOMONOSOV SOIL SCIENCE JOURNAL. 2024. Vol. 79. No. 2
PROBLEMS OF RATIONING THE CONTENT OF CHEMICAL ELEMENTS AND COMPOUNDS IN SOILS IN LAW ENFORCEMENT PRACTICE
M. V. Dabakhov, E. V. Dabakhova
Ratuioning of the content of hazardous substances in soil as an object of environmental protection in the Russian Federation is provided by a set of normative acts establishing the principles of assessment, approaches to the use of soils of varying degrees of anthropogenic transformation, the level of their pollution, at which the responsibility of the land user for violation of legislation on soil protection occurs. The analysis of normative acts shows that the most stringent pollution regulation system has been established in Russia, which is based on determining the compliance of the content of chemical elements and compounds in soils with sanitary and hygienic standards in the territories of settlements and agricultural lands. On other lands, as a standard, the excess of which leads to the onset of economic responsibility for pollution, the value of the concentration of the pollutant in the adjacent territory of a similar purpose and type of use, which is not adversely affected by a specific type of violation, is applied. At the same time, chemical elements and compounds are considered as pollutants, regardless of their origin, degree of danger and biological significance. The application of this approach within the framework of law enforcement practice creates significant problems in establishing the fact of negative impact, calculating the amount of damage from pollution, and developing measures for soil remediation. Thus, the current regulations consider as pollutants substances of natural origin, including those that ensure soil fertility and are applied with mineral and organic fertilizers. The use of the background level of substances as the maximum permissible value does not take into account the natural variability of elements and compounds in soils, as well as the errors of their chemical analysis. The excessive rigidity of the applicable standards is the reason for the increased costs of soil remediation measures. The way out of this situation is to revise the rationing system, taking into account the biological significance of elements and compounds, and the need to introduce a multi-level system of soil quality indicators. There is a need to improve the conceptual framework as part of regulatory documents on soil protection.
Keywords: calculation of damage to soils, background content, pollutant, economic responsibility for pollution, soil protection.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Дабахов Максим Владимирович, докт. биол. наук, ст. науч. сотр. кафедры земельных ресурсов и оценки почв факультета почвоведения МГУ имени М.В. Ломоносова, e-mail: [email protected]
Дабахова Елена Владимировна, докт. с.-х. наук, руководитель Центра агробиотехнологий Приволжского исследовательского медицинского центра, e-mail: [email protected]
© Dabakhov M.V., Dabakhova E.V., 2024
