CC BY
142
УЧАСТИЕ МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
Ключевые слова:
магистральные
трубопроводы,
минимальные
расстояния,
населенные пункты,
нормативно-
правовое
регулирование,
охранные зоны,
приемлемый
уровень риска.
УДК621.644+349.414:349.44
Проблемы нормативно-правового регулирования вопросов безопасности магистральных трубопроводов при расширении городских поселений
А.Н. Ершова1*, С.И. Долгов1, О.В. Трифонов1
1 ООО «Газпром ВНИИГАЗ», Российская Федерация, 142717, Московская обл., Ленинский р-н, с.п. Развилковское, пос. Развилка, Проектируемый пр-д № 5537, вл. 15, стр. 1 * E-mail: [email protected]
Тезисы. Строительство объектов магистрального трубопроводного транспорта как для жидких, так и для газообразных углеводородов имеет большую историю. При этом с учетом очевидной опасности объектов магистрального трубопроводного транспорта их проектирование и строительство осуществлялись на максимально возможном удалении от населенных пунктов, мест массового скопления людей и объектов инфраструктуры. Соответствующие положения по обеспечению безопасности закреплялись в нормативных документах с учетом уровня опасности объектов и условий территории прокладки. Но в настоящий момент наблюдается непрерывная тенденция расширения и агломерации городов и крупных населенных пунктов и связанное с этим изменение правового статуса территорий, на которых уже расположены объекты магистрального транспорта газа, нефти и нефтепродуктов, что автоматически ужесточает требования к обеспечению их безопасности. Это обстоятельство определяет необходимость пересмотра целого ряда положений, касающихся нормативно-правового урегулирования вопросов эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции объектов магистрального транспорта газа, нефти и нефтепродуктов, оказавшихся в границах населенных пунктов и на населенных территориях.
В статье рассматриваются особенности действующей в настоящий момент в Российской Федерации нормативно-правовой базы в части размещения и эксплуатации объектов магистрального транспорта газа, нефти и нефтепродуктов. В работе представлены предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования вопросов эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции объектов магистрального транспорта газа, нефти и нефтепродуктов в границах населенных пунктов с учетом опыта зарубежных стран и возможности применения различных технических компенсирующих мероприятий, обеспечивающих приемлемый уровень риска, как меры установления достаточности предложенных решений.
В настоящий момент наблюдается непрерывная тенденция расширения и агломерации городов и крупных населенных пунктов. Проведенная административно-территориальная реформа ввела новое понятие - «поселение». В состав поселения могут включаться несколько населенных пунктов, размещенных на достаточно большой площади. В этом случае территории, находящиеся между населенными пунктами, также включаются в состав поселения (схематически процесс агломерации представлен на рис. 1).
Процесс объединения населенных пунктов в поселения сопровождается интенсивным освоением участков земли, которые раньше относились к межселенным территориям, а теперь - к населенным территориям. При этом возникает целый комплекс проблем, связанных с объектами магистрального трубопроводного транспорта как жидких, так и газообразных углеводородов, которые были проложены здесь ранее в строгом соответствии с нормативными требованиями. Помимо вопросов обеспечения нормативных требований появляются проблемы, связанные с повышением на населенных территориях антропогенной активности и увеличением количества потенциальных пострадавших при авариях на трубопроводах (т.е. потенциала опасности).
Населенный пункт 1
Поселение
МТ
Рис. 1. Условная схема процесса агломерации населенных пунктов:
МТ - магистральный трубопровод
Активизация процесса агломерации и изменение статуса межселенных территорий создает существенные проблемы для компаний, эксплуатирующих МТ и в особенности магистральные газопроводы больших диаметров. С учетом требований СП 36.13330.20121 о недопустимости прокладки МТ в пределах населенных пунктов законопослушные компании, много лет эксплуатировавшие такие объекты, отвечающие всем требованиям нормативных документов, одним росчерком пера превращаются в нарушителей, а их деятельность, связанная с эксплуатацией, ремонтом и реконструкцией МТ, оказывается фактически вне закона.
В свою очередь, отказ от эксплуатации указанных МТ также невозможен, так как от них зависит тепло-, энергоснабжение и жизнеобеспечение населенных пунктов в целом (как промышленных объектов, так и сферы жилищно-коммунальных услуг), на территориях которых или вблизи которых, как правило, и расположены данные МТ.
Такая противоречивая ситуация представляет серьезную угрозу как для обеспечения безопасности населения и территорий в отношении чрезвычайных ситуаций техногенного характера, так и для полноценного обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения. Это связано с возникновение препятствий полноценному ремонту и техническому обслуживанию МТ, а также с возрастающей антропогенной активностью в местах их прокладки, что существенно увеличивает риск возникновения значительного количества жертв
при авариях и уровень возможного ущерба объектам городской инфраструктуры.
Действующая в России нормативно-правовая база
Согласно федеральному законодательству2 производственные объекты, предназначенные для транспортировки нефти, газа и газового конденсата (в том числе природного газа под давлением свыше 1,2 МПа), относятся к опасным производственным объектам. В настоящее время в России создана достаточно представительная нормативная правовая база в области проектирования, эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции таких объектов. Указанная база охватывает имущественные и организационно-технические аспекты деятельности, в том числе в зонах с особыми условиями использования территорий (включая правила установления таких зон и установление сервитутов). Помимо закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»2 в составе указанной нормативной правовой базы следует особо отметить следующие документы:
• Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»;
• Федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ «Градостроительный кодекс Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 23.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»;
• своды правил (далее - СП), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов;
• федеральные нормы и правила, стандарты организаций.
Основным действующим на федеральном уровне документом в части проектирования объектов магистрального транспорта нефти, газа и газового конденсата является
1 См. СП 36.13330.2012. СНиП 2.05.06-85*. Магистральные трубопроводы.
2 См. Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
СП 36.13330.2012. Он распространяется на проектирование новых и реконструируемых МТ и ответвлений от них, регламентирует допустимые расстояния (минимальные расстояния, далее - МР) от МТ до населенных пунктов, промышленных предприятий, зданий и сооружений.
Нужно отметить, что согласно разделу 1 СП 36.13330.2012 «...настоящий свод правил не распространяется на проектирование трубопроводов, прокладываемых на территории городов и других населенных пунктов, за исключением магистральных нефтепроводов, прокладываемых для подключения их к предприятиям по переработке, перевалке и хранению нефти». В связи с этим следует сделать вывод, что сейчас на территории Российской Федерации отсутствуют нормативные документы, в полной мере регламентирующие вопросы размещения МТ в черте населенных пунктов и на населенных территориях.
Формирование понятия охранных зон для объектов магистрального транспорта нефти, газа и газового конденсата
Существуют следующие способы решения возникшей юридической коллизии в отношении действующих нарушений (для уже проложенных МТ на землях, статус которых был изменен), направленные на повышение безопасности МТ в черте населенных пунктов:
• соблюдение требований к МР от линейной части МТ до объектов инфраструктуры (вновь строящихся и существующих);
• разработка дополнительных требований к охранным зонам МТ, их формированию и обоснованию;
• проведение разъяснительной работы с населением, в том числе информирование населения о месте расположения МТ и правилах безопасности;
• проведение дополнительных профилактических мероприятий и повышение качества эксплуатации МТ с целью снижения их аварийности.
Можно отметить, что в настоящий момент общие требования и нормы к охранным зонам МТ содержатся в ряде нормативных документов, наиболее важные, по мнению авторов, приведены далее. Так, ст. 2 закона «О газоснабжении в Российской Федерации» устанавливает, что охранная зона объектов системы газоснабжения является «территорией с особыми
условиями использования», и определяет, что она устанавливается «в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации таких объектов и исключения возможности их повреждения». Правила охраны магистральных газопроводов3 устанавливают требования к охранным зонам линейной части и площадочных объектов магистральных газопроводов, регламентируют допустимые действия и порядок выполнения работ в охранных зонах. В п. 743 Правил безопасности в нефтяной и газовой промышленно-сти4 определено, что линейная часть промысловых трубопроводов должна иметь охранную зону, размеры которой устанавливаются проектной документацией.
Понятие зоны с особыми условиями использования территории широко применяется и в документах градостроительного проектирования. Ст. 1, п. 4 Градостроительного кодекса РФ относит к таким зонам в том числе охранные зоны, а ст. 7, п. 9 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» предусматривает включение в состав сведений об объекте недвижимости сведения о границах охранной зоны, установленных в отношении объекта недвижимости.
Положение3 о предоставлении в Росреестр сведений, воспроизводимых на публичных кадастровых картах, также предполагает включение информации о границах зон МР в состав сведений о МТ. Несмотря на то что информация о границах зон МР вносится в качестве дополнительных сведений о МТ, воспроизводимых на публичных кадастровых картах, в связи
3 См. постановление Правительства Российской Федерации от 08.09.2017 № 1083 «Об утверждении Правил охраны магистральных газопроводов
и о внесении изменений в Положение о представлении в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления дополнительных сведений, воспроизводимых на публичных кадастровых картах».
4 См. Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности «Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности», утвержденные приказом Федеральной службы
по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.03.2013 № 101.
с отсутствием требования обязательного ознакомления (закрепленной ответственности) с такой информацией и ее учета при осуществлении деятельности в границах зон МР эта информация зачастую игнорируется большинством землепользователей, что приводит к росту риска возникновения значительного количества жертв при авариях и уровня возможного ущерба объектам городской инфраструктуры.
Для того чтобы снизить потенциальный риск (потенциал опасности) в условиях роста антропогенной активности и возможного числа реципиентов вблизи МТ, необходимо использовать комплексный подход, включающий:
• согласование и утверждение регламента взаимодействия между землепользователями (процедуры) и ответственности за нарушения (с возможностью привлечения соответствующих уполномоченных органов власти и разработкой соответствующей площадки для осуществления такого взаимодействия);
• проведение разъяснительной работы с населением и информирование населения и землепользователей о необходимости уточнения наличия вблизи МТ и других опасных производственных объектов (возможной опасности и ответственности за нарушения);
• регулирование допустимых действий и порядка выполнения работ в охранных зонах МТ (а также установление ответственности за нарушения при выполнении работ, нарушение регламента взаимодействия с эксплуатирующей МТ организацией и порядка выполнения работ);
• регулирование допустимых действий и порядка выполнения работ в зонах МР МТ (а также установление ответственности за нарушения допустимого использования и нарушения при выполнении работ, в том числе нарушение регламента взаимодействия с эксплуатирующей МТ организацией и порядка выполнения работ);
• применение дополнительных компенсирующих мероприятий на этапе эксплуатации уже существующих МТ, их ремонта и реконструкции (таких как совершенствование применяемых средств электрохимической защиты, систем коррозионного мониторинга и внутритрубной диагностики, сокращение межремонтных интервалов, установка дополнительных предупреждающих знаков и др.).
Анализ опыта зарубежных стран
Вопросы обеспечения безопасности объектов магистрального транспорта нефти, газа и газового конденсата, в том числе располагающихся в черте населенных пунктов, актуальны не только в России, но и в мире в целом. Анализ зарубежного опыта в части размещения и эксплуатации МТ в черте населенного пункта, выделения по функциональному назначению и размерам охранных зон и зон повышенной опасности (зон МР) вдоль трассы и вокруг других объектов МТ показал следующее:
• в мировой практике обеспечение безопасности МТ рассматривается как область коллективной ответственности органов исполнительной власти различных уровней, оператора газопроводов и собственников земель;
• ответственность всех перечисленных участников (с учетом типа и размеров зон) закреплена законодательно;
• выбор размеров охранных зон и зон повышенной опасности с накладываемыми в них ограничениями обосновывается (должен быть обоснован) с точки зрения оценки рисков и обеспечения безопасности населения;
• обязательным является наличие зоны «право на проход» (технического коридора), являющейся аналогом российских охранных зон (а МР, как правило, не являются обязательными).
Принципиальное отличие зоны «право на проход» от охранных зон (существующих в России) состоит в следующем:
• законодательно устанавливаются только рекомендуемые параметры зоны «право на проход»;
• зона «право на проход» представляет собой полосу земли (обычно шириной 18...60 м или более), на которой оператор МТ имеет право на строительство, эксплуатацию и проведение ремонтных работ и/или работ по реконструкции;
• в данной полосе могут быть проложены один или более трубопроводов (в том числе и различного типа);
• параметры зоны «право на проход» устанавливаются через сервитут, являющийся правовым инструментом для временного или постоянного использования «права прохода» по чужой территории, посредством договора между оператором трубопровода и землевладельцем;
• виды деятельности, разрешенной оператору трубопровода, землевладельцу, а также третьим лицам в зоне «право на проход», прописаны условиями данного договора;
• местные органы власти являются активным участником процесса определения параметров зоны «право на проход» посредством законодательных инициатив и участия в разрешении спорных вопросов.
Кроме зоны «право на проход» выделяют и другие зоны безопасности, название которых даже в разных территориальных единицах одного и того же государства могут быть различны. Однако принципиальное выделение данных зон и накладываемые в них на операторов трубопровода и владельцев земли уровни ответственности, ограничения на способы использования и тип разрешенной деятельности схожи.
Основные размеры зон (безопасности, повышенного риска и т. д.) с учетом применяемых технических решений и организационных мероприятий устанавливаются по согласованию между муниципальными властями и оператором трубопровода. Размеры этих зон (и предлагаемые организационно-технические мероприятия) зависят от параметров трубопровода и условий трассы (в том числе плотности населения на территории, оказывающейся в зоне влияния трубопровода) и обосновываются результатами оценки рисков. Задача проектировщика и эксплуатирующей организации состоит в разработке и реализации конструктивных и превентивных мер, которые могут снизить уровень индивидуального и социального риска на территории, оказывающейся в зоне влияния трубопровода.
При оценке возможности размещения новых объектов и производств предусмотрены обязательная идентификация и оценка рисков в зоне влияния трубопровода и процедура анализа возможности реализации мероприятий по повышению безопасности как трубопровода, так и новых объектов и производств, а МР от МТ определяются с учетом оценки уровня индивидуального и/или социального риска на этой территории. Необходимо отметить, что МР варьируются в широком диапазоне: например, для общественных зданий и центров жилой застройки - от 30 до 1500 м; для территорий сельских поселений - от 30 до 500 м; для отдельно стоящих сооружений - от 30 до 100 м.
Такая же оценка проводится и в том случае, когда вид разрешенного использования земли (по которой проходит трубопровод) в результате смены категории земли или объекта, вблизи которого проходит трубопровод (например, включение участка в территорию населенного пункта), подвергается изменению относительно вида использования, закрепленного на момент одобренного проектирования трубопровода.
К классическим руководствам по количественной оценке риска, применяемым в мире, можно отнести руководство, разработанное голландским институтом ТМО [1], и методики, предлагаемые к использованию британским Управлением по охране труда и технике безопасности (Н8Б) [2]. В расчет при этом принимаются характеристики объектов по численности населения и уровень опасности трубопроводов (в зависимости от их производительности) или эквивалентная взрывная мощность (в соответствии с местными регламентами).
Сведения о прохождении трубопроводов через территории и результаты оценки рисков МТ открыты для населения и являются неотъемлемым элементом территориального планирования. Данная информация в обязательном порядке учитывается местными органами власти при выдаче разрешений на строительство или лицензий на деятельность, если планируемая активность касается зон повышенной опасности (в зоне влияния трубопровода находится объект или осуществляется деятельность).
Рекомендации по применению опыта зарубежных стран для обоснования размеров зон безопасности и предложения по внесению изменений в нормативные документы
Опыт зарубежных стран по обоснованию размеров зон безопасности на базе анализа риска с учетом конструктивных и превентивных мер, которые могут снизить уровень индивидуального и социального риска, и возможность применения соответствующих практик (коллективная ответственность органов власти, собственников земель и организаций, эксплуатирующих МТ; выделение различных зон безопасности и др.) могут быть использованы для совершенствования подходов к разработке отечественных нормативных документов или внесения изменений в действующие нормативные документы в части размещения и эксплуатации МТ в черте населенного пункта.
В качестве одного из направлений работ, направленных на обеспечение приемлемого уровня безопасности населения, зданий и сооружений, транспортной, энергетической и иной инфраструктуры для всех участков МТ, в особенности для проходящих в черте населенных пунктов, целесообразно рассматривать установление и закрепление на законодательном уровне ответственности за соблюдение охранных зон (в том числе согласно Правилам3 охраны магистральных газопроводов) и зон безопасности. Для обеспечения эффективности зонирования с точки зрения повышения безопасности МТ и располагающихся в зоне их влияния объектов выделение и закрепление дополнительных зон безопасности (с соответствующей классификацией их типов и накладываемых в них ограничений) должно осуществляться по аналогии с охранными зонами на законодательном уровне. Также на законодательном уровне следует закрепить ответственность за соблюдение ограничений на использование этих территорий (с определением регламентов взаимодействий пользователей и собственников указанных территорий).
В качестве дополнительных мер повышения безопасности МТ можно отметить целесообразность установления коридоров безопасности - полос земли вдоль осей трубопроводов, ширина (в обе стороны от оси трубопровода) которых будет соответствовать МР согласно СП 36.13330.2012 (рис. 2), с закреплением на законодательном уровне статуса коридоров безопасности МТ как зон с особыми условиями использования территорий (земель).
Необходимо отметить, что ширина таких коридоров безопасности для разных типов трубопроводов оказывается различной, так как
Возможность расположения объектов
МР согласно данным табл. 4 или табл. 20 СП 36.13330.2012
I МТ
Охранная зона МТ
Рис. 2. Условная схема выделения и установления коридоров безопасности
значения, приведенные в СП 36.13330.2012 (см. рис. 3), зависят от типа транспортируемого продукта, давления внутри трубы, диаметра трубопровода и других параметров. Так, согласно позиции 1 в табл. 4 СП 36.13330.2012 для участков магистральных газопроводов первого класса МР варьируется от 100 м (для труб условным диаметром 300 мм и менее) до 350 м (для труб условным диаметром от 1200 до 1400 мм), а для участков магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов -от 75 м (для труб условным диаметром 300 мм и менее) до 200 м (для труб диаметром свыше 1000 мм).
При изменении категории земли или объекта, вблизи которого проходит трубопровод (например, при включении участка в территорию населенного пункта), и связанным с этим изменением вида разрешенного использования земли необходимо разработать и применить превентивные меры и мероприятия, которые могут снизить уровни индивидуального и социального рисков. В качестве таких мероприятий можно назвать:
• совершенствование средств электрохимической защиты и систем коррозионного мониторинга;
• сокращение периодичности проведения внутритрубной диагностики;
• сокращение межремонтных интервалов и др.
Также целесообразным в этом случае будет досрочное включение данных участков МТ в программы капитального ремонта и реконструкции для возможности применения более широкого спектра конструктивных решений по повышению надежности МТ (в том числе повышение категории труб, изменение способа их прокладки и др.).
Хотелось бы особо выделить, что проведение таких мероприятий должно быть коллективной ответственностью органов исполнительной власти различного уровня, оператора трубопроводов и собственников земель. Возложение всей ответственности исключительно на операторов (эксплуатирующие организации) и владельцев МТ некорректно, так как они, как правило, не являются инициаторами изменения статуса земель, а в некоторых случаях даже не являются стороной, согласующей такие изменения и строительство новых объектов.
Также целесообразно законодательно зафиксировать:
• особый контроль соблюдения охранных зон МТ с введением ответственности за нарушение их границ и невыполнение накладываемых на указанные территории ограничений;
• требование обязательного ознакомления землепользователей с информацией о границах коридора безопасности МТ (зон МР МТ) в комплексе с введением ответственности за несоблюдение правил землепользования в зоне МР и требований охраны МТ (так как зачастую землепользователи пытаются уйти от ответственности, ссылаясь на незнание факта установления коридоров безопасности и ограничений на их использование);
• установление ответственности за нарушения допустимого использования и нарушения при выполнении работ, в том числе нарушение регламента взаимодействия с эксплуатирующей МТ организацией и порядка выполнения работ.
При этом стоит выделить три типа территориальных зон МТ в составе коридора безопасности МТ: полоса отвода для объектов МТ, охранная зона объектов МТ и зона повышенной опасности объектов МТ (рис. 3).
Предлагается определить эти зоны следующим образом:
• полоса отвода для объектов МТ - земельные участки (независимо от категории земель), занятые или предназначенные для размещения наземных элементов объектов системы транспортировки нефти, газа и газового конденсата (нефтепродуктов);
Возможность расположения объектов
Зона повышенной опасности объектов МТ (МР согласно данным табл. 4 или табл. 20 СП 36.13330.2012)
| Полоса отвода для объектов МТ
1
Охранная зона объектов МТ
Рис. 3. Условная схема выделения и установления соответствующих территориальных зон МТ внутри коридора безопасности
• охранная зона объектов МТ (на основе формулировки закона «О газоснабжении в Российской Федерации») - территория или акватория вдоль трассы подземных или подводных участков трубопроводов, предназначенных для транспортировки нефти, газа и газового конденсата (нефтепродуктов), и вокруг других объектов системы нефти- и газоснабжения и снабжения нефтепродуктами, в границах которой устанавливаются особые условия использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции таких объектов и исключения возможности их повреждения;
• зона повышенной опасности объектов МТ - территория, которая прилегает с обеих сторон к охранной зоне объектов МТ и в границах которой устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, сохранности зданий, сооружений и объектов инфраструктуры, не относящихся к системе нефти- и газоснабжения и снабжения нефтепродуктами.
Размеры данных зон и возможность строительства каких-либо объектов в них должны быть определены и обоснованы с использованием анализа риска с учетом применения различных технических компенсирующих мероприятий, обеспечивающих приемлемый уровень риска. Строительство любых новых объектов инфраструктуры в пределах коридоров безопасности должно вестись с учетом типа территориальной зоны (в соответствии с классификацией, приведенной выше) и градостроительных регламентов.
Исходя из сказанного ранее, в качестве важного направления работ по повышению безопасности и обеспечению приемлемого уровня безопасности населения, зданий и сооружений, транспортной, энергетической и иной инфраструктуры для всех участков МТ, в том числе проходящих в черте населенных пунктов, целесообразно рассматривать совершенствование технических и организационных мер, которые могут снизить уровень потенциального, индивидуального и социального рисков. Наиболее удобным, наглядным и хорошо зарекомендовавшим себя в мировой практике средством (процедурой) оценки и подтверждения эффективности технических и организационных решений, направленных на снижение риска, считается
анализ риска. При этом, несмотря на то что в настоящее время методология анализа риска достаточно широко используется в сфере обеспечения безопасности, до сих пор остаются актуальными вопросы повышения достоверности получаемых результатов и оценок (в том числе результатов количественного прогноза и оценивания техногенного риска) и, что не менее важно, вопросы установления критериев «приемлемости» и «допустимости» риска.
В Руководстве5 по безопасности понятие допустимого риска аварии определяется как «установленные либо полученные согласно формализованной установленной процедуре значения риска аварии на ОПО, превышение которых характеризует угрозу возникновения аварии» (ОПО -опасный производственный объект). Под приемлемым риском (приемлемостью риска строительства и эксплуатации объекта) стоит понимать риск, уровень которого допустим и обоснован исходя из социально-экономических соображений и на который готово пойти общество ради получения выгоды, которую дают строительство и эксплуатация данного объекта. Получаемая обществом и отдельными реципиентами выгода может иметь различные составляющие, в частности техническую, экономическую, социальную и политическую.
В связи с этим установление критериев приемлемости и допустимости техногенного риска должно включать в том числе:
• выбор наиболее подходящего типа критерия (потенциальный риск, индивидуальный риск, социальный риск, ожидаемый удельный ущерб и др.);
• определение допустимых уровней риска для каждого конкретного случая;
• определение лиц, имеющих право проводить сравнение и оценивать адекватность, правдоподобность и правомочность полученных результатов и др.
Необходимо особо выделить, что выбранные критерии приемлемого риска и методы их получения должны быть обоснованными, физически осмысленными и объективными. На практике целесообразнее рассматривать понятие минимального практически
См. Руководство по безопасности «Методические основы по проведению анализа опасностей и оценки риска аварий на опасных производственных объектах», утвержденное приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 11.04.2016 № 144.
реализуемого и приемлемого уровня риска, так как это всегда компромисс между достигнутым в обществе уровнем безопасности (например, на основе данных о значениях фонового уровня риска) и возможностями его повышения экономическими, технологическими, организационными и другими практически реализуемыми и экономически и технологически целесообразными методами. В связи с ограниченностью ресурсов экономические и технологические возможности повышения безопасности не безграничны, и зачастую, начиная с определенного уровня, дальнейшее ужесточение мер является неэффективным с точки зрения баланса затрат и уровня повышения безопасности.
Анализ риска может базироваться на концепции учета индивидуальных рисков в рамках приемлемости риска и минимального практически приемлемого уровня риска, с помощью которого определяются необходимые меры по снижению риска до допустимого (минимального практически реализуемого и приемлемого) уровня, и проводиться с использованием различных утвержденных методик. Он должен быть направлен на выявление наиболее опасных сценариев и «слабых» мест, чтобы можно было выбрать наиболее подходящие барьеры безопасности, технические и организационные компенсирующие мероприятия, позволяющие снизить уровень возможной опасности.
Также хотелось бы отметить, что приемлемость и допустимость риска не являются абсолютными величинами, так как должны учитывать все компенсации и выгоды, которые может получить общество в целом и непосредственные реципиенты в частности. Возникновение дополнительного риска должно быть скомпенсировано получаемыми реципиентами выгодами и выплатами, формирование которых может находиться в зоне ответственности как владельцев опасных производственных объектов, так и органов власти (это могут быть, например, компенсационные выплаты, снижение налоговой нагрузки, дополнительное страхование жизни, льготы и др.). Компенсационные программы, направленные на повышение социальной защищенности потенциальных реципиентов при авариях на МТ, расположенных на территориях населенных пунктов (населенных территориях), также могут быть разработаны по результатам анализа риска.
В настоящее время в России при анализе риска (например, при разработке специальных
технических условий на строительство объектов) используются методики, утвержденные Ростехнадзором5,6, а также методические ука-зания7, отражающие специфические аспекты анализа риска в нефтегазовой отрасли. Необходимо подчеркнуть, что с учетом ограничений по достоверности и полноте информации, используемой при анализе риска, критерии приемлемости и допустимости техногенного риска целесообразно рассматривать не в форме фиксированных значений риска, а в форме некоторого диапазона, определяемого пороговым значением и коэффициентом запаса по риску.
Ограниченность возможности использования четко зафиксированного критерия и необходимость введения коэффициента запаса по риску (т.е. консервативных допущений) вызваны в первую очередь необходимостью учитывать возникновение при проведении анализа риска значительных неопределенностей, связанных прежде всего со следующими причинами:
• сложностью рассматриваемых объектов и технологических процессов;
• сложностью физико-химических процессов распространения поражающих факторов;
• наличием большого количества возмущающих воздействий вероятностного характера (например, изменения метеоусловий и характеристик подстилающей поверхности в течение года и др.), которые зачастую не могут быть учтены полностью, и т.д.
Кроме очевидных объективных факторов на неопределенность получаемых значений оценки рисков влияет целый ряд субъективных причин, в том числе связанных с выбором рассматриваемых сценариев аварий, моделей распространения поражающих факторов,
6 См., например, Руководство по безопасности «Методика оценки последствий аварийных взрывов топливно-воздушных смесей», утвержденное приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 31.03.2016 № 137; Руководство по безопасности «Методические рекомендации по проведению количественного анализа риска аварий на опасных производственных объектах магистральных нефтепроводов
и нефтепродуктопроводов», утвержденное приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 17.06.2016 № 228 и др.
7 См. СТО Газпром 2-2.3-351-2009. Методические
указания по проведению анализа риска для опасных производственных объектов газотранспортных предприятий ОАО «Газпром».
граничных условий и допущений, а также уровнем квалификации эксперта, проводящего анализ, что также требует введения определенного коэффициента запаса по риску для того, чтобы фактический риск не превысил допустимых значений.
В связи с этим еще раз стоит отметить, что уровень допустимого риска в ряде случаев может быть несколько увеличен (но таким образом, чтобы его значение не превышало некоторого предельного значения, например значения риска гибели по естественным причинам, определенного в соответствии с данными Росстата и МЧС [3]), например, в случае если данный риск для реципиента станет добровольным, т.е. будет принят непосредственным реципиентом добровольно с учетом тех компенсаций и выгод, которые получат он и общество в целом.
В качестве базовых рекомендуемых уровней приемлемого риска (для определения допустимого уровня (диапазона) риска) в этом случае можно рассматривать показатели, содержащиеся в Декларации Российского научного общества анализа риска [4], и уровни фонового риска, определенные в соответствии с отчетами Ростехнадзора, данными Росстата и МЧС [3, 5-7] (согласно рекомендованной8 процедуре сравнения полученных уровней риска), а кроме этого в качестве критерия приемлемого (допустимого) пожарного риска должны быть использованы соответствующие показатели, установленные Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности.
Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что основной целью анализа техногенного риска должны быть не сравнение полученных значений с критериями приемлемости и допустимости и их приближение к указанным (рекомендованным и разрешенным) значениям, а выявление «слабых» мест и оптимизация применяемых барьеров безопасности, компенсирующих мер и мероприятий, а также определение на основе его результатов направлений разработки новых мероприятий по снижению аварийности.
См. Руководство по безопасности «Методика установления допустимого риска аварии при обосновании безопасности опасных производственных объектов нефтегазового комплекса», утв. приказом Ростехнадзора от 23.08.2016 № 349.
***
Совершенствование нормативно-правового регулирования вопросов эксплуатации, капитального ремонта и реконструкции объектов магистрального транспорта газа, нефти и нефтепродуктов в границах населенных пунктов с учетом опыта зарубежных стран и возможности применения различных технических компенсирующих мероприятий, обеспечивающих приемлемый уровень риска, позволит сохранить и юридически закрепить возможность эксплуатации, реконструкции и строительства (при соответствующем обосновании) МТ в границах населенных пунктов (на населенных территориях) с учетом применения различных технических компенсирующих мероприятий, обеспечивающих приемлемый уровень риска, а также регламентировать строительство новых объектов инфраструктуры в пределах МР от МТ.
Для уже существующих МТ, оказавшихся на населенных территориях вследствие изменения границ населенных пунктов (для «действующих нарушений»), необходимо обеспечить на этапе их эксплуатации и текущего ремонта применение дополнительных компенсирующих мероприятий, досрочное включение данных участков МТ в программы капитального ремонта и реконструкции для обеспечения возможности применения более широкого спектра конструктивных решений по повышению надежности МТ, а также проведение разъяснительной работы с населением.
Такой комплексный подход позволит снизить потенциальный риск возникновения аварий, риск возникновения значительного количества жертв и уровень возможного ущерба объектам городской инфраструктуры при авариях в условиях роста антропогенной активности и возможного числа реципиентов вблизи МТ. При этом разработка новых и совершенствование уже применяемых конструктивных и превентивных мер, которые могут снизить уровень риска, безусловно, является необходимым условием возможности повышения уровня безопасности населения, зданий и сооружений, транспортной, энергетической и иной инфраструктуры для всех участков МТ, в том числе проходящих в черте населенных пунктов.
Совершенствование подходов к анализу техногенного риска целесообразно рассматривать в качестве эффективного инструмента:
• выявления «слабых» мест объектов и систем их защиты и безопасности;
• анализа эффективности применяемых барьеров безопасности и компенсирующих решений и мероприятий, направленных в первую очередь на снижение аварийности (устранение причин аварий), а не только на смягчение их последствий;
• оптимизации и повышения обоснованности принимаемых решений.
Также целесообразно проводить работы в направлениях:
• совершенствования подходов к анализу техногенного риска;
• выбора и установления критериев приемлемости и допустимости риска с учетом разумной достаточности и рациональности соотношения «риск - выгода» (с учетом компенсационных программ);
• разработки программ повышения квалификации специалистов по анализу риска.
Список литературы
1. Guideline for quantitative risk assessment «Purple book» / Committee for the Prevention of Disasters. - CPR 18E, 2005.
2. Health and safety executive [Электронный ресурс]. - http://www.hse.gov.uk/risk/index.htm.
3. Оценки по данным Росстата, МЧС, Ростехнадзора [Электронный документ] // Материалы семинара «Промышленная безопасность» УМЦ ЗАО НТЦ ПБ, 23 ноября 2015 г. - http://riskprom.ru/publ/19-1-0-48; http://riskprom.ru/news/gibel_ljudej_pri_ pozharakh_v_rossii/2012-04-04-199
4. Декларация Российского научного общества анализа риска «О предельно допустимых уровнях риска» // Проблемы анализа риска. -2006. - Т. 3. - № 2.
5. Годовые отчеты о деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору // Официальный сайт Ростехнадзора. - http://www.gosnadzor.ru/public/ annual_reports/.
6. Гражданкин А.И. Допустимый риск - мера неприемлемой опасности промышленной аварии / А.И. Гражданкин, А.С. Печеркин, В.И. Сидоров // Безопасность труда
в промышленности. - 2015. - № 3. - С. 66-70.
7. Гражданкин А.И. Фоновый риск гибели людей при эксплуатации ОПО и техногенных происшествиях [Электронный ресурс] /
А.И. Гражданкин // Анализ опасностей и оценка техногенного риска. - http://riskprom.ru/ publ/19-1-0-48.
Issues of trunk pipelines safety regulation on enlargement of urban settlements
A.N. Yershova1*, S.I. Dolgov1, O.F. Trifonov1
1 Gazprom VNIIGAZ LLC, Bld. 1, Estate 15, Proyektiruemyy proezd no. 5537, Razvilka village, Leninsky district, Moscow Region, 142717, Russian Federation * E-mail: [email protected]
Abstract. Construction of main pipeline transport facilities for both liquid and gaseous hydrocarbons has a long history. At the same time, paying attention to the obvious danger of the objects of trunk pipeline transport, their design and construction was carried out at the maximum possible distance from populated areas, places of mass congestion of people and infrastructure facilities. The relevant provisions for ensuring safety were fixed in regulatory documents, taking into account the level of danger of the objects and site conditions. But at the moment there is continuous expansion of settlements, towns, cities and major cities. This circumstance determines the need to review a whole range of issues related to the regulations on maintenance, major repairs and reconstruction of the main gas, oil and oil products transport facilities located within the boundaries of settlements.
This article examines the features of the current regulatory framework in the Russian Federation regarding the location and operation of main gas, oil and oil products transport facilities. The paper presents suggestions on improving standard and legal regulation of the issues of operation, major repairs and reconstruction of the objects of trunk pipeline transport of the gas, oil and oil products within the boundaries of populated areas, including reviewed practice of foreign countries.
References
1. COMMITTEE FOR THE PREVENTION OF DISASTERS. Guideline for quantitative risk assessment «Purple book». CPR 18E, 2005.
2. Health and safety executive [online]. Available from: http://www.hse.gov.uk/risk/index.htm.
3. Estimations according to data of RosStat, EMERCOM of Russia, RosTechNadzor [Otsenki po dannym Rosstata, MChS, Rostekhnadzora] In: Proc. of Industrial Safety seminar at the Scientific Technical Center of Industrial Safety Problems Research CJSC, 23 November 2015 [online]. Available from: http://riskprom.ru/publ/19-1-0-48; http://riskprom.ru/news/gibel_ljudej_pri_pozharakh_v_rossii/2012-04-04-199. (Russ.).
4. Declaration of Russian Scientific Society for Risk Analysis "On maximum allowable risk levels" [Deklaratsiya Rossiyskogo nauchnogo obshchestva analiza riska "O prefelno dopustimukh urovnyakh riska"]. Problemy Analiza Riska. 2006, vol. 3, no. 2. ISSN 1812-5220. (Russ.).
5. Annual reports of the Federal Environmental, Industrial and Nuclear Supervision Service of Russia. In: Rostechnadzor [online]. Available from: http://en.gosnadzor.ru/activity/annual-report/index.php7sphrase_ id=7158.
6. GRAZHDANKIN, A.I., A.S. PECHERKIN, V.I. SIDOROV. Allowable risk is a measure of unacceptable hazard of an industrial accident [Dopustimyy risk - mera nepriyemlemoy opasnosti promyshlennoy avarii]. Bezopasnost Truda v Promyshlennosti. 2015, no. 3, pp. 66-70. ISSN 0409-2961. (Russ.).
7. GRAZHDANKIN, A.I. Background risk of the fatal outcomes during operation of the dangerous industrial facilities and technogenic accidents [Fonovyy risk gibeli lyudey pri ekspluatatsii OPO i tekhnogennykh proisshestviyakh]. In: Analiz Opasnostey i Otsenka Tekhnogennogo Riska [online]. Available from: http://riskprom.ru/publ/19-1-0-48.
