CC BY
29
УДК 340
DOI 10.23672/u7564-5028-6788-f
Гаврилов Станислав Олегович
доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор кафедры государственного и административного права, Кемеровский
государственный университет [email protected]
Распопин Антон Владимирович
аспирант, Кемеровский
государственный университет [email protected]
Stanislav O. Gavrilov
Doctor of Historical Sciences, Candidate of Law, Professor of the Department of State and Administrative Law, Kemerovo State University [email protected]
Anton V. Raspopin
Graduate student, Kemerovo State University [email protected]
Проблемы научной
ОРГАНИЗАЦИИ ТРУДА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ В 1920-е ГОДЫ
Problems of the scientific
ORGANIZATION OF LABOR IN THE ACTIVITIES OF SOVIET PROSECUTORS IN THE 1920s
Аннотация. Авторы рассматривают проблемы реализации принципов научной организации труда в системе прокурорского надзора в 1920-е годы. Дается характеристика основных мероприятий по рационализации делопроизводства органов прокуратуры. Оценивается результативность мероприятий в сфере статистической отчетности и планирования деятельности. Обращается внимание на практические меры, направленные на оптимизацию Народного Комиссариата юстиции: более четкое определение функций его подразделений и распределение обязанностей между прокурорами. Анализируется содержание Циркуляра № 135 Народного Комиссариата юстиции от 14 июля 1926 г. «О систематическом выполнении органами юстиции директивы Рабоче-Крестьянского правительства о проведении режима экономии» и его практическая реализация местными учреждениями прокуратуры. Формулируется вывод о том, что в современных условиях, характеризующихся процессами реформирования правоохранительной сферы, опыт соответствующей деятельности, накопленный на предшествующих этапах ее развития, будет вполне востребован.
Ключевые слова: советская прокуратура, юстиция, статистическая отчетность, планирование, научная организация труда, рационализация делопроизводства.
Annotation. The authors consider the problems of implementing the principles of scientific labor organization in the system of Prosecutor's supervision in the 1920s. The article describes the main measures to rationalize the office of the Prosecutor's office. The effectiveness of measures in the field of statistical reporting and activity planning is evaluated. Attention is drawn to practical measures aimed at optimizing the People's Commissariat of justice: a clearer definition of the functions of its divisions and the distribution of responsibilities between prosecutors. The content of Circular № 135 of the People's Commissariat of justice of July 14, 1926 «On the systematic implementation by the judicial authorities of the Directive of the Workers and Peasants government on the implementation of the economy regime» and its practical implementation by local Prosecutor's offices are analyzed. The conclusion is formulated that in modern conditions characterized by the processes of law enforcement reform, the experience of relevant activities accumulated at previous stages of its development will be quite in demand.
Keywords: Soviet Prosecutor's office, justice, statistical reporting, planning, scientific organization of labor, rationalization of office work.
Вопросам научной организации труда (НОТ) в условиях советской государственности традиционно придавалось исключительное значение. Гражданская война не позволила реализовать эти возможности до нач. 1920-х гг., однако по ее окончанию, в условиях восстановления народного хозяйства, проблема эта приобрела особую остроту. По мнению ряда исследователей именно
в этот период принимаются все возможные меры к широкому внедрению в деятельность госорганов и хозяйствующих субъектов принципов научной организации [1].
Широкая работа по внедрению НОТ в деятельность государственного аппарата начала развертываться в СССР с конца 1923 г., после
образования общесоюзного Наркомата рабоче-крестьянской инспекции (РКИ). В пункте 16 Положения о НК РКИ СССР говорилось, что на наркомат возлагается «...организация и утверждение непосредственно или через НК РКИ союзных республик положений об органах рационализации ведомственного аппарата (плановые и организационные бюро, опытные станции, ячейки содействия по улучшению госаппарата)».
Оргбюро в Наркомюсте РСФСР было образовано распоряжением по Народному Комиссариату юстиции и Прокуратуре РСФСР № 37 от 16 октября 1924 г. [2, 1924, № 39-40]. Согласно положению об Оргбюро, оно непосредственно подчинялось заместителю Наркома юстиции РСФСР, возглавлявшему одновременно в то время, так называемый, отдел прокуратуры, фактически руководивший всей прокурорской системой республики.
Первое положение о Совноте (Совете по научной организации труда) СССР было утверждено 26 декабря 1923 г. Совещанием при наркоме РКИ СССР. В дальнейшем на Совнот были возложены также задачи по внедрению НОТ в практику работы государственного аппарата [3, 1924, № 3]. Новое положение о Совноте было утверждено Наркомом РКИ СССР 31 декабря 1924 г. [4]. Затем, в связи с необходимостью конкретизации задач Совнота по рационализации госаппарата и регулированию деятельности учреждений, изучающих научную организацию труда, 8 января 1926 г. коллегией НК РКИ СССР было утверждено последнее положение о Совноте [5, л. 4-5].
Необходимо отметить, что еще до создания Оргбюро эпизодически в губернских прокуратурах проводились те или иные работы по научной организации труда. Например, в 1923 г. был проведен эксперимент по применению (вместо существовавшей тогда громоздкой журнальной системы делопроизводства) карточной системы в канцелярии Московского губернского прокурора [6, с. 287].
Большая работа была проведена секцией административной техники НК РКИ СССР в Верховном Суде РСФСР. Выступая 15 марта 1924 г. с докладом на Пятом Всероссийском съезде деятелей советской юстиции, заведующий оперативной частью и делопроизводственной группой секции административной техники НК РКИ СССР Ю.А. Ти-личеев, в частности, говорил, что «.после реорганизации по принципам НОТа справки даются в десять минут при одном непосредственном работнике и вместо четырнадцати книг - теперь одна картотека».
По докладу Ю.А. Тиличеева съезд принял следующую резолюцию: «...Съезд целиком присоединяется к указанию на важность и необходимость введения научной системы организации труда в технику производства... предлагая всем председателям губсудов и прокуратуре применять, поскольку возможно, эту технику при производстве дел в своих учреждениях» [2, 1924, № 12-13].
В последующие три года рационализация делопроизводства на принципах НОТ становится
центральной проблемой, обсуждению которой будут, в основном, посвящены страницы раздела «Вопросы НОТа» в «Еженедельнике советской юстиции», а также, практическая деятельность Оргбюро Наркомюста. Введению новой системы делопроизводства предшествовали эксперименты в Москве, Ленинграде, Твери, Нижнем Новгороде, Ростове-на-Дону, деятельное участие в которых принимал Отдел улучшения госаппарата НК РКПРСФСР [2, 1925, № 44-45].
Для проведения работы по НОТ в органах юстиции при месткомах образуются экономкомиссии, создание которых было рекомендовано НК РКИ СССР и ЦК Союза совработников всем низовым профорганизациям советских учреждений для «вовлечения работников в активную работу по улучшению госаппарата» [7, с. 2].
Всей работой по рационализации делопроизводства на принципах НОТ, как и всей работой по н а у ч н ой организации труда в органах юстиции, в том числе, в прокуратуре, руководило оргбюро НКЮ. Оно в течение 1926-1927 гг. публиковало «Информационный бюллетень оргбюро НКЮ», в котором, в основном, содержались ответы на вопросы с мест и давались разъяснения по новой системе делопроизводства.
Второй вопрос, который привлекал большое внимание оргбюро НКЮ, экономкомиссий, практических работников органов прокуратуры, - это рационализация статистической отчетности с позиций научной организации труда. Совершенно очевидно, что вопросы рационализации делопроизводства и статистической отчетности связаны между собой. Еще в1923 г. было признано необходимым проведение в жизнь практических мероприятий по рационализации техники управления, делопроизводства, счетоводства [8, с. 448].
Насколько остро стоял вопрос о рационализации отчетности в органах прокуратуры и как она была сложна и обременительна для низовых прокуратур видно из следующих данных: участковая прокуратура в течение г. должна была представлять 96 отчетов, в которых необходимо было ответить на 5864 вопроса, составить два общих отчета, в среднем, на 5-6 листах, и четыре отчета о работе в деревне. Необходимо отметить, что отдел прокуратуры НКЮ РСФСР исключительно оперативно откликнулся на постановление ЦИК и СНК СССР от 11 июня 1926 г.. Уже 14 июня1926 г. циркуляром № 110 за подписью Н.В. Крыленко было предложено всем прокурорам «.приступить к детальной проработке ... вопроса о желательных коррективах и представить свои соображения в отдел прокуратуры НКЮ к 15 августа1926 г. [2, 1926, № 25].
Вопрос об отчетности органов прокуратуры прорабатывался, по поручению коллегии НКЮ, в особой комиссии, возглавляемой заместителем Наркома юстиции старшим помощником прокурора республики Н.В. Крыленко. Новая отчетность по прокуратуре согласовывалась с отделом улучшения статистической отчетности НК РКИС-ССР. Все эти комиссии руководствовались соображениями не только сокращения отчетности, но
и удобства заполнения форм, подсчета данных, хранения ведомостей [9, с. 85].
Новые формы статистической отчетности для местных органов прокуратуры были введены Циркуляром № 108 от 24 июня 1927 г. Статотчет-ность, в основном, составлялась по отраслям надзора. Участковые прокуратуры представляли отчетность раз в квартал, а губернские (областные, краевые) - раз в полгода. Ясно, что все эти мероприятия не только сократили затраты труда на составление статистической отчетности, но и упорядочили саму постановку учета.
Третий крупный вопрос, который начал разрабатываться с позиций НОТ в двадцатые годы - это внедрение планирования в деятельность прокуратуры. Первые попытки работы органов прокуратуры по заранее составленным планам отмечались уже в 1923 г. (Уральская область) [10].
Переломным стал 1925 год, во втором полугодии планы начали составлять большинство губернских прокуратур [11, с. 47]. По инициативе Оргбюро НКЮ вопрос был поставлен на обсуждение коллегии Наркомюста, которая решением от 10 октября 1925 г. признала целесообразным переход на плановые начала в работе Наркомата, в целом, и предложила всем отделам составить календарные планы работы, утверждаемые затем коллегией [2, 1925, № 44-45].
Первым составил план отдел прокуратуры НКЮ. Это дало возможность прокурору НКЮН. О. Лаго-виеру в своей статье поставить вопрос о повсеместном переходе на плановые начала в работе прокуратуры. Он предлагал составлять единый план работы губернской прокуратуры с разбивкой «по отдельным отраслям работы, так, чтобы из плана отчетливо видно было, какая конкретно работа намечена в области, скажем, общего надзора, надзора за следствием, местами заключения, политработы и т.д.» [12, с. 77].
В другой статье по вопросу планирования была предложена и конкретная форма плана со следующими графами: раздел, содержание плана; объекты плана; срок исполнения; исполнитель; источник плана; примечание [2, 1926, № 13]. Затем отделом прокуратуры и оргбюро НКЮ были разработаны схема календарного плана на квартал для губернской и уездной прокуратуры и пояснительная записка к ней. Кроме того, местным органам прокуратуры было предложено составить программу-план, в которую, помимо основного плана, должна была включаться и вся внеплановая работа. Это позволило бы впоследствии количественно оценивать в процентах выполнение плана [2, 1926, № 7]. К сожалению, в дальнейшем по этим, чисто количественным показателям начали оценивать работу прокуратуры, в целом. Такой формальный подход к оценке работы, естественно, вызвал резкую критику губернских прокуроров [13, с. 391].
Значительной остротой характеризовался и вопрос об определении функций подразделений наркомата и распределение обязанностей между прокурорами. В этих целях оргбюро в 1925 г.
разработало положение, инструкцию и номенклатуру должностей по учету ответственных работников, уточнило название частей и структуру НКЮ, подготовило положение о машинописном бюро и т.д. Еще ранее циркуляром № 255 от 13 декабря 1923 г. была утверждена и разослана на места «Инструкция о распределении обязанностей», которая вводилась в действие с 1 января 1924 г. В связи с тем, что в сельских уездах вводилась должность второго помощника губернского прокурора, 13 января 1926 г. был издан циркуляр № 10 «О распределении обязанностей между помощниками прокурора в уезде» [2, 1926, № 41]. Этим циркуляром дан подробный перечень обязанностей, которые возлагались на первого и второго помощника прокурора в уезде [14, с. 367].
Наркомюст 14 июля 1926 г. издает циркуляр № 135 «О систематическом выполнении органами юстиции директивы Рабоче-Крестьянского правительства о проведении режима экономии». Этот циркуляр намечал основные направления по режиму экономии, причем на первое место было поставлено рациональное «распределение обязанностей между наличными работниками как технического, так и прокурорского состава». В циркуляре указывалось, что в ряде случаев прокуроры перелагают свои обязанности на помощников, часто дают им всякие внеплановые задания, иногда отсутствует четкое распределение обязанностей, «в результате чего наблюдается неравномерная нагрузка, параллелизм в работе. В пункте первом циркуляра содержится следующее предписание: «...Приступить к тщательному пересмотру существующего распределения обязанностей на предмет устранения указанных недостатков и достижения максимальной четкости в работе каждого сотрудника» [2, 1926, № 31].
01 ноября 1929 г. на места направляется циркуляр № 125, в соответствии с которым предлагается, чтобы все органы юстиции, в том числе, прокуратура, с 01 января 1930 г. перешли на «годовой календарный срок планирования своей работы» и чтобы в этом плане были предусмотрены мероприятия по рационализации и упрощению аппарата местных органов юстиции. При этом подчеркивается, что практические мероприятия должны быть направлены по линии четкого распределения функций между работниками, повышения ответственности за качество и сроки исполнения.
В целом, сравнивая разработку проблем научной организации труда органах советской прокуратуры в первое десятилетие ее существования с современной ситуацией, можно сделать вывод о том, что в настоящее время эти проблемы разрабатываются более детально и на более серьезной основе. Во-первых, сегодня принципы НОТ последовательно реализуются в оперативной работе самих прокуроров и следователей, а не только технического персонала. Во-вторых, в сегодняшней прокурорской практике находят применение такие технологии и средства, которые способствуют оперативному внедрению принципов НОТ без серьезных организационно-кадровых решений, «по умолчанию». Наконец, в разработке современных вопросов НОТ принимают
участие представители научной общественности, специально занимающиеся данной проблематикой, что, естественно, позитивно отражается на качестве этой работы. Думается, тем не менее, что в современных условиях, характеризующихся
Литература:
1. Розмирович Е. НОТ в СССР // Время. 1924. № 12.
2. Еженедельник советской юстиции. 1924. № 3.
3. Время. 1924. № 3.
4. Организация труда. 1925. № 1.
5. Российский государственный архив социально-политической истории. Фонд 374. Оп. 17. Д. 49.
6. Научная организация труда, производства и управления. Сборник документов и материалов. 1918-1930 гг. М., 1969.
7. Витте Р. НОТ в советском учреждении (ячейки НОТ и экономкомиссии) / Р. Витте, Э. Дре-зен. М., 1925.
8. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т. 2. М., 1983.
9. Алимов П. Статистика в органах юстиции. II Еженед. сов. юстиции. 1927. № 28.
10. Кожевников М.В. О проведении планового начала в работе прокуратуры на местах // Еже-нед. сов. юстиции. 1924. № 45.
11. Макеев В. На страже революционной законности (очерки работы прокуратуры РСФСР за 19221925 гг.) / В. Макеев, Н. Лаговиер. М., 1926.
12. Лаговиер Н. Плановость в работе прокурорского надзора // Еженед. сов. юстиции. 1926. № 13.
13. Котков. Как планировать работу прокуратуры // Еженед. сов. Юстиции. 1929. № 17.
14. Лаговиер Н. Как целесообразнее распределить работу между двумя прокурорами в уезде // Еженед. сов. юстиции. 1926. № 12.
процессами реформирования правоохранительной сферы опыт соответствующей деятельности, накопленный на предшествующих этапах ее развития, будет вполне востребован.
Literature:
1. Rozmirovich Е. SOL in the USSR // Time. 1924. № 12.
2. Weekly of Soviet justice.1924. № 3.
3. Time. 1924. № 3.
4. The organization of labor. 1925. № 1.
5. Russian state archive of socio-political history. Fund 374. Reg. 17. F. 49.
6. Scientific organization of labor, production and management. Documents and materials. 1918— 1930. M., 1969.
7. Vitte R. SOL in the Soviet agency (SOLs divisions and economy comissions) / R. Vitte, A. Drezen. М., 1925.
8. CPSU in resolutions and decisions of congresses, conferences and plenums of the Central Committee. V. 2. М., 1983.
9. Alymov P. Statistics in the justice system // Weekly of Soviet justice. 1927. № 28.
10. Kozhevnikov М.V. About carrying out a planned start in the work of the Prosecutor's office in the field // Weekly of Soviet justice. 1924. № 45.
11. Makeev V. On the guard of revolutionary legality (essay on the work of the Prosecutor's office of the RSFSR for 1922-1925) / V. Makeev, N. Lagovier. М., 1926.
12. Lagovier N. Planning in the work of Prosecutor's supervision // Weekly of Soviet justice. 1926. № 13.
13. Kotkov. How to plan the work of the Prosecutor's office // Weekly of Soviet justice. 1929. № 17.
14. Lagovier N. How best to distribute the work between the two prosecutors in the County // Weekly of Soviet justice. 1926. № 12.
