CC BY
196
го порта». //http://www.mintrans.ru
34. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 26.03.2008 г. №ГК-302 фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта». head@rostransnadzor.ru
35. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 31.12.2008 г. №НЛ-1540 фс «Об утверждении Положения о Южном управлении государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта». head@rostransnadzor.ru
36. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 31.12.2008 г. №НЛ-1541 фс «Об утверждении Положения о Черноморском управлении государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта». //http://www. hrostransnadzor.ru
37. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». М. 2007.
38. Федеральный закон от 07.03.2001 года № 24-ФЗ «Кодекс внутреннего водного транспорта». //Консуль-тантПлюс.
39. Иванов Г.Г. Правовое регулирование морского судоходства в Российской Федерации. М. 2009.
40. Сидорченко В.Ф. Морское пиратство. СПб. 2004.
41. Колодкин А.Л., Гуцуляк В.Н., Боброва Ю.В. Мировой океан. Международно-правовой режим. Основные проблемы. М. 2007.
УДК: 341: 342.5
42. Скрынник А.М., Стракович В.В., Пухарев И.В. Правовые основы деятельности морских воинских частей внутренних войск МВД России: Монография/Ростов-на-Дону. 2007.
43. Морская милиция появится на Юге России. //http://www.www.rian.ru
44. Г. Иванов. Крепить морскую безопасность страны. //http://www.www.pravaya.ru.
45. Приказ ММФ СССР от 27.05.1991 г. № 40 «О мерах по обеспечению безопасности мореплавания». //http://www mintrans.ru
46. Приказ Минтранса РФ от 26.07.1994 г. № 63 «О мерах по повышению безопасности мореплавания». //http://www mintrans.ru
47. Ю.С. Ромашев. Концепция развития международного права и законодательства государств в области борьбы с преступлениями международного характера на море. //http://www.www.proknadzor.ru
48.Постановление Правительства РФ от 22.04.2009 г. № 354 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства РФ по вопросам транспортной безопасности». //http://www.nalog.consultant.ru
49. Федеральный закон от 06.02.1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел России». //КонсультантПлюс.
50. Звягинцев А.Г. Международный трибунал по пиратству необходим. //http://www.genproc.gov. ru/news/news-9567.
Василенко Е.В.
Аспирант Южного федерального университета
ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОСВОЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МИРОВЫХ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
Статья посвящена исследованию механизма международно-правового регулирования разведки и эксплуатации природных ресурсов. Она содержит анализ международных договоров, резолюций Генеральной Ассамблеи ООН и внутригосударственного законодательства. Автор пытается найти пути его совершенствования, руководствуясь идеей о том, что некоторые правоотношения в данной сфере регулируются международным экономическим правом, другие — связаны с международной защитой окружающей среды.
The article devoted to analysis of the mechanism of international legal regulation in sphere of development and exploitation of natural resources. It contains research of international treaties, resolutions of the General Assembly and domestic law. The author endeavors to find ways of its perfection, following the idea that some legal relations in this sphere are regulated by international economic law, whereas others connected with the international protection of the environment.
Ключевые слова: международно-правовое регулирование, природные ресурсы, сырье, международное экономическое право, экология.
Key words: international legal regulation, natural resources, raw material, international economic law, ecology.
Международно-правовое сотрудничество государств в сфере освоения «естественных богатств» [1, с. 50] является неотъемлемым элементом современных международных отношений. Формирова-
ние мирового сырьевого рынка напрямую связано с глобализацией международной экономики и усилением экономической интеграции государств. В связи с этим на рубеже XX—XXI веков природ-
ные ресурсы перестали считаться исключительно объектом регулирования внутригосударственным правом.
В настоящее время отсутствует универсальное договорное определение понятия «природные ресурсы», в связи с чем требуется кодификация отдельных международно-правовых норм, содержащих толкование данного понятия. Определению понятия «природные ресурсы» придается особенно широкое значение для того, чтобы охватить все компоненты естественной биосферы, которые международное право в целом защищает от чрезмерной эксплуатации [2, с. 329—333].
В науке международного права значение термина «природные ресурсы», в целом, не вызывает дискуссий. Большинство существующих доктри-нальных определений выделяют такие признаки, как естественное природное происхождение и общественная востребованность. Э.Г. Василевская отмечает, что «под природными ресурсами Земли подразумевается вся совокупность элементов и частей живой и неживой природы, составляющих необходимые условия существования и развития человеческого общества» [3, с. 22].
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года называет природными ресурсами часть природной среды, которая может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеет потребительскую ценность. Судя по данной трактовке термина, законодатель идет по пути разграничения природных ресурсов и сырья, поскольку понимает под первыми природные компоненты, не подвергшиеся обработке со стороны человека. Тогда как сырьем называют материалы, подвергшиеся ранее воздействию труда и предназначенные для дальнейшей переработки. Кроме того, потребительская ценность природных ресурсов является все же факультативным признаком, так как существует категория природных богатств, не востребованных обществом в настоящем и имеющих потенциальную возможность быть разведанными и использованными лишь в будущем, таких, как ресурсы глубоководных районов морского дна. Суммируя названные выше характеристики природных ресурсов, мы можем определить их как совокупность объектов живой и неживой природы, используемых или потенциально пригодных для использования человеком для своих нужд.
Целесообразно упомянуть о разграничении природных ресурсов на международные и национальные в зависимости от возможности распро-
странения государством своей юрисдикции в отношении территории, на которой они расположены. В.А. Чичварин определяет национальные (внутригосударственные) природные ресурсы как органические элементы государственной территории, связанные с нею неразрывным образом [4, с. 9—10, 13]. В противоположность национальным, международные природные ресурсы могут быть или являются частью общего мирового наследия, то есть обладают экстерриториальностью и находятся за пределами национальной юрисдикции.
Подобное разделение является доктринальным, поскольку Конвенция ООН по морскому праву не разделяет природные ресурсы на национальные и международные. Оно не соответствует сложившемуся в науке международного права разграничению территорий земного шара на государственные территории (пространства) со смешанным правовым режимом (континентальный шельф и исключительная экономическая зона), а также территории (пространства) с международным режимом (открытое море и воздушное пространство над ним, космическое пространство и небесные тела, морское дно и его недра за внешними пределами континентального шельфа), поэтому, помимо национальных и международных, следует отдельно выделить категорию природных ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны, на которые прибрежное государство не распространяет своей юрисдикции, но в отношении которых осуществляет суверенные права. О проблеме правового регулирования трансграничных природных ресурсов, иногда называемых в юридической литературе и международно-правовых документах разделяемыми, будет сказано отдельно. Здесь мы лишь отметим необходимость выделения их в отдельную категорию, наряду с национальными и международными природными ресурсами, особенно в связи с существованием разделяемых естественных богатств, пересекаемых границей между государством и пространством, находящимся за пределами государственной юрисдикции, например, далеко мигрирующих видов рыб и других водных животных, которые большую часть своего жизненного цикла проводят в открытом море и могут временно мигрировать в исключительную экономическую зону Российской Федерации [5]. Поскольку трансграничные природные ресурсы представляют единое целое, то их разведка, разр аботка и использование государством, ведущие к загрязнению окружающей среды в пределах его территории, не является вопросом, входящим во внутреннюю компетенцию государства. Итак, трансграничные ресурсы сочетают
свойства вышеназванных категорий и дополняют представленную классификацию, в которую также следует включить национальные и международные ресурсы, а также ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны.
В настоящий период происходит эволюция механизма международно-правового регулирования использования природных ресурсов. В современном международном праве действует принцип постоянного суверенитета государств над своей экономической деятельностью и природными ресурсами, закрепленный в ст. 2 Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 года. С 1975 года началось заключение Ломейских конвенций, регулирующих сотрудничество Евросоюза со странами Африки, Карибского бассейна и Тихого океана (АКТ). Одним из необходимых условий сотрудничества было признание суверенитета последних над их природными ресурсами. Закрепление данного принципа в резолюциях ООН, обладающих большой морально-политической силой, позволяет сделать вывод о признании его рядом государств.
Институт международно-правового регулирования в области освоения, распоряжения и эксплуатации мировых природных ресурсов носит межотраслевой характер и регулируется комплексно несколькими отраслями права.
Так, межгосударственные отношения по поводу рационального использования и охраны естественных богатств Земли регулируются нормами международного экологического права. Отношение к окружающей природной среде, как целостной взаимозависимой системе, представляющей ценность для устойчивого развития человечества в целом, начало формироваться в 60-х годах XX века. Так, в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1962 года «Экономическое развитие и охрана природы» подчеркивается необходимость создания механизма охраны окружающей среды заблаговременно или одновременно с экономическим развитием.
Серьезной вехой в развитии рассматриваемой отрасли стала состоявшаяся в 1972 году Конференция ООН по окружающей человека среде. Принятая на ней Стокгольмская Декларация по окружающей среде, закрепленные в ней принципы, позднее нашедшие отражение и во Всемирной Хартии Природы, будучи признаны обязательными, могли стать правовой основой для последующего осуществления международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Наконец, наиболее важным этапом кодификации международного экологического права является проведение Кон-
ференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 году. Важнейшими документами, принятыми на Конференции, стали Декларация РИО-92, программный документ «Повестка дня на XXI век», а также специальная резолюция о принципах сохранения лесных экосистем мира.
Когда природоресурсные отношения приобретают стоимостную форму, то отношения по распоряжению природными ресурсами регулируются посредством норм международного экономического права. Согласно принципам 10 и 21 Декларации принципов, содержащейся в Главе II Стокгольмской декларации 1972 года, «в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции.» «Что касается развивающихся стран, то стабильность цен и соответствующие доходы от сырьевых товаров и материалов имеют существенное значение для управления окружающей средой, поскольку необходимо принимать во внимание как экономические факторы, так и экологические процессы.» [6, с. 682—687].
На регулирование использования мировых природных ресурсов оказывает влияние и активизация многостороннего сотрудничества государств в рамках созданных международных организаций специальной компетенции. В частности, в 1960 году, в том числе и для ограничения влияния Международного нефтяного картеля на ценообразование, была создана Организация стран-экспортеров нефти (ОПЕК) для стабилизации мирового рынка нефти и нефтепродуктов. МАГАТЭ, созданное в 1957 году в соответствии с решением ООН от 3 декабря 1955 года, наделено полномочиями по контролю и развитию атомной энергии. Деятельность Международного энергетического агентства, автономного международного органа в рамках Организации экономического сотрудничества и развития, направлена на создание системы коллективной энергетической безопасности. Создание подобных организаций свидетельствует об изменении подхода к правовому регулированию недропользования и использования энергетических ресурсов. Кроме того, на основании резолюций Генеральной Ассамблеи ООН 1803 (XVII) «Неотъемлемый суверенитет над естественными ресурсами» 1952 года и 626 (VII) «Право свободной эксплуатации естественных бо-
гатств и ресурсов», деятельность зарубежного инвестора стала регулироваться государством, осуществляющим суверенные права в отношении недр в пределах своей юрисдикции.
Неспособность некоторых развивающихся государств обеспечить бесперебойную подачу тепловой и электрической энергии является дополнительным подтверждением нехватки как восполняемых, так и невозобновимых природных ресурсов. В связи с отмеченным особую актуальность приобретает международное сотрудничество государств в сфере разработки технологий использования возобновляемых источников энергии, к которым относятся, в частности, фотоэлектрическая солнечная энергия, энергия ветра, солнечного тепла, регенеративная биомасса, энергия волн и энергия приливов и отливов. 26 января 2009 года было создано Международное агентство по возобновляемым источникам энергии (далее — Агентство), к основным целям которого относятся распространение, а также обеспечение освоения и экологически рационального использования всех форм возобновляемой энергии. Агентство является международной межправительственной организацией универсального характера, учрежденной, подобно МАГАТЭ и МЭА, в связи с развитием мировой энергетической системы.
Согласно утвержденным Правительством Российской Федерации 8 января 2009 года «Основным направлениям государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 года» объем производства и потребления электроэнергии с использованием возобновляемых источников к 2020 году должен составить 4,5 процента. Низкие темпы развития данной области объясняются «неконкурентоспособностью проектов использования возобновляемых источников энергии в существующей рыночной среде по сравнению с проектами на основе использования ископаемых видов органического топлива; наличием барьеров институционального характера, связанных с отсутствием необходимых нормативных правовых актов, стимулирующих использование возобновляемых источников энергии в сфере электроэнергетики, отсутствием федеральной и региональных программ поддержки широкомасштабного использования возобновляемых источников энергии; отсутствием инфраструктуры, требуемой для успешного развития электроэнергетики на основе возобновляемых источников энергии». Нам представляется, что вопросы создания необходимой инфраструктуры могут быть эффективно решены в результате
вступления РФ в Международное агентство по возобновляемым источникам энергии. О необходимости такого вступления говорит и статья 15 ФЗ «Об энергосбережении» от 3 апреля 1996 года, согласно которой «основными направлениями международного сотрудничества в области энергосбережения являются: взаимовыгодный обмен энергоэффективными технологиями с иностранными и международными организациями; участие Российской Федерации, российских организаций в международных проектах в области энергосбережения; согласование показателей энергоэффективности, предусмотренных государственными стандартами Российской Федерации, с требованиями международных стандартов, а также взаимное признание результатов сертификации».
Тем не менее, приоритет разработки месторождений ископаемого топлива подтверждает особую ценность, которую представляют собой исчерпаемые природные ресурсы. На состояние национальной экономики во многом влияет открытие больших запасов минерального сырья или энергетических ресурсов в пределах государственной территории. Так, в 70-х годах были открыты большие месторождения нефти на континентальном шельфе Северного моря, в отношении которого Норвегия осуществляла суверенные права.
В соответствии с разработкой и признанием государствами концепции «общего наследия человечества», правовой режим использования природных ресурсов в пределах международных пространств устанавливается на основе норм международного права. Для определения правового статуса открытого моря, морского дна и его недр за пределами национальной юрисдикции, Антарктики, космического пространства, Луны и других небесных тел государствами используется политико-правовая концепция res communis, нашедшая отражение в некоторых международных договорах. Так, согласно статье 86 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года «открытое море открыто для всех государств, как прибрежных, так и не имеющих выхода к морю». Разработке и заключению данного договора во многом способствовала необходимость устранения угрозы межгосударственных конфликтов из-за оспаривания правомочия использования ресурсов Мирового океана, в первую очередь, открытого моря [7, с. 131, 132].
Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, от 27 января 1967 года (далее — Договор по космосу) определил, что «космическое пространство, вклю-
чая Луну и другие небесные тела, открыто для исследования и использования всеми государствами» [8, с. 4]. Нормы Договора по космосу, закрепляющие свободу исследования и использования космического пространства и небесных тел, а также содержащие запрет их присвоения, сформировались как обычно-правовые в результате молчаливого признания со стороны международного сообщества и обладают юридически обязательной силой. Праву государств-участников Договора по космосу 1967 года на исследование и использование космического пространства корреспондируют обязательства: осуществлять такие правомочия в мирных целях; воздерживаться от национального присвоения космического пространства; учитывать соответствующие интересы других государств-участников. При этом предоставляемое государству право на использование космического пространства не означает безусловной возможности эксплуатации природных ресурсов космического пространства, Луны и других небесных тел в коммерческих целях. В п. 3 статьи 11 Соглашения о деятельности государств на Луне и других небесных телах 1979 года (далее — Соглашение о Луне) отмечается, что «поверхность и недра Луны, а также участки ее поверхности или недр или природные ресурсы там, где они находятся, не могут быть собственностью какого-либо государства, международной межправительственной организации или неправительственной организации, национальной организации или неправительственного учреждения или любого физического лица». Анализ п. 5 статьи 11 позволяет сделать вывод о том, что разведка и добыча природных ресурсов Луны и других небесных тел возможна лишь при условии установления государствами-участниками специального правового режима и соответствующих процедур эксплуатации естественных богатств этого международного пространства. Однако, по состоянию на 1 января 2009 года Соглашение о Луне ратифицировали лишь 13 государств, в связи с чем его нормы не являются императивными нормами международного права.
В связи с упомянутым соглашением необходимо упомянуть о проблеме освоения природных ресурсов космических тел, которая в первую очередь должна решаться на основе международного сотрудничества. Д.Л. Смирнов к формам такого сотрудничества относит: «осуществление совместных проектов и программ по изучению и освоению ближнего космоса, выделение кредитов, разработка технологий и техники для добычи планетарных ресурсов, создание обитаемых долговременных космических баз, сотрудничество в добыче и распределении пла-
нетарных минеральных ресурсов» [9, с. 115].
В настоящее время наиболее актуален вопрос о трансформации концепции res communis в комплексный межотраслевой институт международного права — институт общего наследия человечества. Профессор В.М. Шумилов определяет его как совокупность «международно-правовых принципов и норм, регулирующих отношения по поводу правового положения пространств и ресурсов, принадлежащих международному сообществу в целом, и режима их использования» [10, с. 393].
Актуальность исследуемой темы обусловлена также существованием трансграничных природных ресурсов, местоположение (место обитания) которых находится на территориях с различными правовыми режимами, двух суверенных государств. Так, в соответствии с Соглашением о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр 2001 года трансграничным месторождением полезных ископаемых является «участок недр, в котором локализовано полезное ископаемое или подземные воды, пересекающий государственную границу сопредельных Сторон». Положения, применимые в целях сотрудничества государств при освоении трансграничных месторождений минеральных ресурсов содержатся и в Горной хартии государств-участников Содружества Независимых Государств 1997 года. Представляется, однако, что наличие трансграничных месторождений не означает обязательного заключения договоров о совместной эксплуатации разделяемых ресурсов [11, с. 185]. Любая из систем управления трансграничными природными ресурсами основывается на рассмотрении его как единого целостного объекта, вне зависимости от того, насколько тесно установленное сотрудничество. Передача одному или нескольким государствам прав по управлению трансграничными природными ресурсами возможна в связи с особыми обстоятельствами по решению самих заинтересованных государств. Таким обстоятельством может быть существование рациональной необходимости доверить управление одному или нескольким государствам (которые несут большую ответственность, чем другие, за сохранение и содержание ресурсов), как, например, в отношении анадромных видов рыб или перелетных птиц [12].
В условиях глобализации и экономической интеграции особое значение приобретает целостность процессов правотворчества и правоприменения, как особой формы реализации права. К примеру, проблема международной охраны и защиты природных ресурсов остается наиболее актуальной в связи с трудностями, возникающими при имплементации
норм международного права в национальное законодательство. При этом, как отмечает Л.Н. Аниси-мов, «имплементация норм международного права вовсе не заключается лишь в правотворческой деятельности государства-участника того или иного международного договора... Она предполагает проведение широкого комплекса мероприятий организационного характера, направленных на непосредственную реализацию международно-правовых норм» [13, с. 117].
Существенная роль имплементации отмечается и в докладе Министерства природных ресурсов и экологии о результатах и основных направлениях деятельности на 2007—2009 годы. В нем подчеркивается необходимость совершенствования федерального законодательства с учетом принципов международных договоров и программ, участницей которых является Российская Федерация.
Таким образом, говоря о международно-правовом регулировании освоения и использования природных ресурсов, следует упомянуть, что эффективность такого регулирования напрямую зависит и от реализации международно-правовых норм государством-участником соответствующего международного договора. Поэтому среди путей повышения эффективности правового регулирования на первое место большинством ученых ставится совершенствование правотворчества и создание эффективного механизма правоприменения международно-правовых норм.
Литература
1. Доклад Комиссии международного права о работе ее восьмой сессии//Генеральная Ассамблея ООН. Официальные отчеты. Одиннадцатая сессия. Доп. № 9 (А/3159) Нью-Йорк, 1956.
2. Вылегжанин А.Н., Иванов Г.Г., Гуреев С.А. Международное морское право. М., 2003.
3. Василевская Э.Г. Правовой статус природных ресурсов Луны и планет (проблемы и суждения). М., 1978.
4. Чичварин В.А. Охрана природы и международные отношения. М., 1970.
5. Статья 1 Федерального закона от 20 декабря 2004 года №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 52 (ч. 1), ст. 5270.
6. Действующее международное право. Т. 3. М., Московский независимый институт международного права, 1997.
7. Лазарев М.И. Влияние Третьей Конференции ООН по морскому праву на обычное морское право и законодательную практику государств//Деятельность государств в Мировом океане/Под ред. П.Д. Бараболи, В.И. Менжинского, Л.В. Сперанской. М., 1983.
8. Параграф 2, ст. 1 Договора о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела/Договоры и принципы ООН, касающиеся космического пространства. Тексты принятых ГА ООН договоров и принципов, регулирующих деятельность государств по исследованию и использованию космического пространства. ООН, Нью-Йорк, 2002.
9. Смирнов Д.Л. Освоение космоса и энергетические природные ресурсы: международно-правовое регулирование.//Московский журнал международного права. № 3, 2006.
10. Шумилов В.М. Международное право: учеб. М.,
2007.
11. Международно-правовые основы недропользования: учеб. пособие/отв. ред. А.Н. Вылегжанин. М., 2007.
12. Косарева М.А. Трансграничные природные ресурсы в международном праве: понятие, статус, режим: Автореферат дис.... канд. юрид. наук. М., 2008.
13. Анисимов Л.Н. Имплементация норм международного права в национальное законодательство/Международное право в современном мире. Сб. статей. М., 1984.
УДК 340.113
Невеселов А.А.
Соискатель Северо-Кавказской академии государственной службы
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И МОНИТОРИНГ ЗАКРЕПЛЕННОСТИ СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье показано разграничение между правовой и юридической политикой, структурные элементы этой политики и мониторинг социальных прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
In the article the differentiation between normative and legal policy is shown. The article also deals with structural elements of this science and monitoring of social rights guaranteed by the constitution of the Russian Federation.
Ключевые слова: правовая политика, юридическая политика, мониторинг социальных прав. Key words: normative policy, legal policy, monitoring of social rights.
