CC BY
94
УДК 342.2+346+349.7+621.039
Лизикова Марина Сергеевна
кандидат юридических наук,
старший научный сотрудник сектора предпринимательского
и корпоративного права,
Институт государства и права РАН
lizikova_m@mail. ru
Marina S. Lizikova
PhD in law
Senior Research Fellow of Business and Corporate Law Department of the Institute of State and Law of RAS lizikova_m@mail. ru
ПРОБЛЕМЫ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ
PROBLEMS OF LICENSING ACTIVITIES IN THE FIELD OF ATOMIC ENERGY USE
Аннотация. В статье рассмотрены существующие проблемы в сфере лицензирования деятельности в области использования атомной энергии. Проведен анализ национальных процедур лицензирования АЭС, сделаны выводы об их вариативности, отмечена тенденция, направленная на стремление отдельных государств к повышению эффективности процедуры лицензирования. Также, автором отражены подходы к решению рассмотренных проблем и сделан вывод о необходимости многостороннего сотрудничества, направленного на облегчение лицензирования, и гармонизации последнего.
Ключевые слова: лицензирование, административно-правовое регулирование, атомная энергетика, использование атомной энергии, ядерная безопасность, атомные электростанции.
Annotation. The article discusses the existing problems in the field of licensing activities in the field of atomic energy use. The analysis of national licensing procedures for nuclear power plants is carried out, conclusions are made about their variability, a tendency towards the desire of individual states to increase the efficiency of the licensing procedure is noted. The author also reflects approaches to solving the problems considered and concludes that multilateral cooperation is needed to facilitate licensing and harmonize the latter.
Keywords: licensing, administrative regulation, nuclear energy, the use of atomic energy, nuclear safety, nuclear power plants.
В настоящее время мировое сообщество ищет пути решения проблем изменения климата, обеспечения энергетической безопасности, экономического
роста и др., с особой остротой заявивших о себе в XXI веке. Свою лепту в их решение может внести атомная энергетика.
На сегодняшний день в мире насчитывается порядка 452 действующих ядерных реакторов, которые обеспечивают около 10% мирового энергоснабжения. С 2000-х гг. было начато строительство 94 новых реакторов, строительство 56 завершено [19]. Практически полное отсутствие выбросов С02 на всех этапах ядерного топливного цикла от добычи урана до захоронения отходов, а также вывод, сделанный Межправительственной группой экспертов по изменению климата о нецелесообразности отказа от атомной энергии [22] дают возможность прогнозировать дальнейшее развитие мировой атомной отрасли.
Согласно оптимистичным прогнозам, чтобы атомная энергетика сыграла свою роль в борьбе с глобальным потеплением, необходим к 2050 году ее крупномасштабный рост - до 25%. [23] Иные исходят из вероятного возрастания ее доли до тераваттного масштаба после 2050 года [14], выдвигаются предположения роста ядерной генерации к 2100 году [22]. В последние годы, несмотря на отказ от атомной энергетики отдельных европейских государств, наблюдается тенденция возрастания интереса к ней со стороны государств Ближнего Востока, Юго-Восточной Азии, Африки, Южной Америки, а также дальнейшее расширение ядерно-энергетических программ в России, Китае и Индии.
Крупномасштабный рост атомной энергетики невозможен без повышения ее экономической конкурентоспособности. Несмотря на высокие затраты на отдельных этапах жизненного цикла ядерных установок, затраты на уголь, нефть и газ выше, чем на атомную энергию. [21] Возобновляемые источники энергии также остаются дорогими, что на данном этапе не позволяет им конкурировать. Повышение конкурентоспособности находящихся в эксплуатации в настоящее время ядерных установок возможно при условии продления срока их службы, увеличения их мощности или продления лицензии. А расширение мировой атомной энергетики оправдано, в первую очередь, за счет тех государств, которые вынуждены импортировать нефть, уголь, газ.
Однако существующие в атомной отрасли регулирующие барьеры, в том числе, и сфере лицензирования, оказывают негативное влияние на перспективы ее развития.
В области использования атомной энергии лицензирование является обязательным требованием и одной из основных разрешительных процедур. К настоящему времени на международном уровне выработаны принципы и требования к лицензированию деятельности в области использования атомной энергии. Так, лицензионные требования закреплены во всех международных ядерных конвенциях - Конвенции о ядерной безопасности [2], Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами [3], Конвенции о физической защите ядерного материала и ядерных установок [1]. Ими предусмотрены: создание системы лицензирования; включение системы
лицензирования в законодательную и регулирующую основу; запрещение деятельности в области использования атомной энергии без лицензии; обеспечение контроля, оценки и выполнения условий лицензии; создание механизма обеспечения соблюдения требований и эффективных санкций; возложение ответственности за безопасность ядерной установки на обладателя лицензии.
Эти требования детально раскрываются в рекомендациях МАГАТЭ [8], предусматривающих разработку национального законодательства в области использования атомной энергии. Применительно к сфере лицензирования, государствам рекомендовано, исходя из критерия характера и уровня угрозы, законодательное закрепление разрешительного и уведомительного порядков. Основными элементами лицензирования, которые должны найти свое отражение в национальном законодательстве являются:
- требование о наличии лицензии, условия и процедуры подачи заявки, участие общественности в этом процессе;
- четкие критерии условия и процедуры выдачи лицензии, меры по защите закрытой информации, расходы на получение лицензии;
- требования к ее форме; приостановление, изменение или аннулирование лицензии; инспекционные и правоприменительные меры.
Соответственно, цели лицензирования - повышение безопасности, снижение экологических и иных воздействий, обеспечение прозрачности, обеспечение соблюдения законодательства в атомной отрасли, закрепление ответственности государства - являются едиными, «аксиоматичными» [20] для всех государств.
Тем не менее, национальные требования государств к процессу лицензирования АЭС, также, как и требования к безопасности, зачастую существенно отличаются. Отдельные государства на основе собственного опыта в рассматриваемой сфере выработали свои модели лицензирования, в рамках которых разнятся виды деятельности в области использования атомной энергии, подлежащие лицензированию, виды лицензий и сроки их действия, основания приостановления и прекращения действия лицензии, количество общественных обсуждений и этапы, на которых они проводятся и др.
Нам представляется целесообразным в качестве иллюстрации к вышесказанному кратко охарактеризовать процедуры лицензирования, существующие в различных государствах.
Так, например, в Российской Федерации, которая является одним из ключевых игроков мировой атомной отрасли (портфель зарубежных заказов ГК «Росатом» по данным за 2019 год включает 36 блоков на разных стадиях реализации [10]), в соответствии с положениями ФЗ «Об использовании атомной энергии» [11] и Положением о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии [4], процесс лицензирования АЭС проходит в пять этапов, охватывая размещение, сооружение, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию и продление ресурса, а также - вывод из эксплуатации.
В Канаде процесс лицензирования АЭС, также, как и в России, охватывает пять этапов, соответствующих фазам жизненного цикла ядерной установки [16]. Согласно Правилам о ядерных установках класса I, утвержденным Канадской комиссией по ядерной безопасности заявки
на лицензии на подготовку площадки, строительство и эксплуатацию новой ядерной установки могут рассматриваться параллельно при условии предоставления заявителем необходимых документов. Другой отличительной чертой процедуры лицензирования новых АЭС является требование о предоставлении информации о планах вывода из эксплуатации ядерной установки и финансовых гарантиях в самом начале процесса лицензирования.
В целях четкого понимания и соблюдения требований, заявителями Канадская комиссия по ядерной безопасности ведет работу по разработке вспомогательных руководств по применению каждого типа лицензии. К настоящему времени опубликовано только одно руководство - по применению лицензии на строительство АЭС (2011 г.), остальные - по применению лицензии на подготовку площадки и применению лицензии на эксплуатацию АЭС - находятся в стадии разработки. Данная инициатива Комиссии, несомненно, будет способствовать ускорению и облегчению процедуры лицензирования.
В Великобритании процедура лицензирования осуществляется Управлением по ядерному регулированию (ONR), регулирующим проектирование, строительство и эксплуатацию любой ядерной установки на территории страны, для которой требуется лицензия в соответствии с Законом о ядерных установках 1965 года. Она проходит в четыре этапа и завершается выдачей на неопределенный срок единой лицензии на площадку, которая потенциально охватывает все этапы жизненного цикла объекта - от строительства и ввода в эксплуатацию до эксплуатации, а затем - вывода из эксплуатации и восстановления площадки. Однако это не означает, что предоставление лицензии на площадку предусматривает автоматическое разрешение на строительство и эксплуатацию.
В соответствии с Законом о ядерной безопасности Республики Корея, в стране предусмотрена двухэтапная процедура лицензирования ядерных установок: получение разрешения на строительство и лицензии на эксплуатацию. В целях повышения эффективности регулирования, была введена новая система лицензирования - система одобрения стандартного проекта, которая «обеспечивает проверку утвержденного стандартного проекта без наложения дополнительных нормативных требований в течение определенного периода времени по закону, и, в основном, исключает проверки безопасности для частей АЭС, которые ссылаются на ранее утвержденный стандартный проект» [24]. Наряду с ней, возможна также подача заявки в Комиссию по ядерной безопасности и физической безопасности (NSSC) на раннее одобрение площадки.
В Соединенных Штатах Америки, в соответствии с Законом об атомной энергии [13], лицензирование всех коммерческих и промышленных объектов или установок по производству и использованию ядерного оружия, включая
ядерные энергетические реакторы, осуществляется национальным регулирующим органом - Комиссией по ядерному регулированию (МКС), которая уполномочена устанавливать условия регулирования лицензий в целях и в соответствии с положениями вышеназванного Закона.
В США существуют два подхода к процедуре лицензирования. Двухэтапный (первоначальный), в соответствии с которым были лицензированы все действующие АЭС в США [25], предусматривающий получение лицензии на строительство, а затем - по его окончании - лицензии на эксплуатацию, и альтернативный, в рамках которого предусмотрена выдача комбинированной лицензии, включающей все этапы лицензирования. Последний, введенный с целью обеспечения ускорения процесса лицензирования, позволяет решить все вопросы безопасности еще до начала строительства отдельно от заявки на лицензию. Этой цели способствует также предоставленная заявителю возможность при строительстве нового реактора ссылаться на сертифицированную стандартную конструкцию.
Стремление США занять лидирующую позицию на мировом рынке атомной энергетики привело к принятию в 2019 году Закона об инновациях и модернизации ядерной энергетики (МЕШЛ) [18], который предусматривает разработку новой системы лицензирования для ядерных энергоблоков с передовыми реакторами. Согласно данному акту, процедуру лицензирования должна отличать большая четкость и контрольные показатели, по аналогии с другими жестко регулируемыми сферами, такими как фармакология и авиационная промышленность, что, в свою очередь, позволит привлечь больше инноваций для активизации атомной энергетики.
В Финляндии, в соответствии с условиями предоставления лицензии, закрепленными в Законе о ядерной энергии [17], процесс лицензирования деятельности в рассматриваемой сфере проходит в несколько этапов. Получению лицензии на строительство или эксплуатацию предшествует принципиальное решение Правительства, которое может быть принято только в случае соответствия эксплуатации объекта общему благу, при условии согласия муниципалитета, на территории которого находится предполагаемый участок ядерной установки, на строительство, а также - при условии безопасного использования ядерной энергии и не причинения вреда людям или окружающей среде или имуществу. Подтверждением последнего служат предварительный и окончательный отчеты финского национального регулятора Управления по радиационной и ядерной безопасности ^ТОК), который, согласно оценке ГК «Росатом», «является одним из самых суровых и требовательных национальных регуляторов» [7] по анализу безопасности.
Следующим этапом процедуры лицензирования в Финляндии является получение строительной лицензии, а на этапе загрузки топлива в реактор необходимо получение лицензии на эксплуатацию. Этот вид лицензии является срочным и, в целях всестороннего периодического анализа безопасности, предусматривает повторное лицензирование.
В качестве примеров временных и затратных издержек, возникших по причине более жестких требований регулирующих органов и необходимости
проведения дополнительных проверок на предмет соблюдения надлежащего уровня безопасности, можно привести процесс выдачи лицензии на эксплуатацию блока №3 АЭС «Олкилуото», затянувшийся почти на 10 лет (с 2009 по 2019 гг.) [12], а также - процедуру лицензирования строительства финской АЭС «Ханхикиви», начавшуюся еще в 2015 году и продолжающуюся до сих пор [5].
Таким образом, проведенный анализ наглядно показал «вариативность» национальных процессов лицензирования, что затрудняет внедрение стандартизированных конструкций в разных государствах, препятствует осуществлению новых проектов; создает сложности в лицензировании новых реакторов, что вынуждает разработчиков проектов ориентироваться в «лабиринте регуляторного риска» [20] и, соответственно, негативно сказывается на внедрении инноваций и не способствует привлечению инвестиций. Это, в свою очередь, ведет к снижению конкурентоспособности, увеличению времени согласований с национальными регуляторами и расходов, которые не обусловлены требованиями безопасности.
В то же время, проведенное сравнение выявило тенденцию, направленную на стремление отдельных государств (Корея, США) к повышению эффективности процедуры лицензирования в рассматриваемой сфере путем введения процедуры стандартизированного лицензирования.
Проблемы лицензирования деятельности в области использования атомной энергии в силу своей актуальности регулярно поднимаются на крупнейших международных конференциях. Так, Агентством по ядерной энергии при Организации экономического сотрудничества и развития (NEA-OECD) в апреле 2015 года была проведена «New Build Licensing Conference» [15], участники которой подчеркнули необходимость диалога между сообществами регулирующих органов и лицензиатов с целью определения будущих возможностей для улучшения координации процессов лицензирования с процессами инвестирования и развития. Этот диалог возможен при помощи Программы оценки многонациональных проектов (MDEP) и Программы по сотрудничеству в оценке и лицензировании конструкции реактора (CORDEL), направленных на расширение многостороннего сотрудничества, поощрение многонационального сближения кодов, стандартов и целей безопасности, облегчения лицензирования новых реакторов. В качестве возможных вариантов лицензирования деятельности в области использования атомной энергии было предложено рассмотреть авиационное лицензирование, основанное на международной стандартизации, согласовании процедур утверждения проектов и управления изменениями, а также взять на вооружение отдельные элементы лицензирования в железнодорожной отрасли.
Потребность в проведении оптимизации международных регулирующих норм в соответствии с современными требованиями была вынесена на обсуждение на европейском ядерном форуме [9] прошедшем в декабре 2017 года генеральным директором Всемирной ядерной ассоциацией (WNA). А на Российской Энергетической Неделе 2018 [6] были отмечены необходимость
принятия нового типа регулирования, а также выработки единой стандартизированной процедуры выдачи лицензий на строительство АЭС.
Таким образом, в сфере лицензирования деятельности в области использования атомной энергии к настоящему времени накоплен ряд проблем, потребность в разрешении которых тем выше, чем более важная роль отводится атомной энергетике в преодолении глобальных вызовов современности, для чего на данном этапе представляется необходимым расширение многостороннего сотрудничества в рамках существующих нормативных рамок, направленное на облегчение лицензирования, устранение нестабильности и непредсказуемости его процедуры, обеспечения понимания применяемых нормативных и правовых требований всеми участниками процесса с целью выработки единого гармонизированного подхода. В конечном итоге, это будет способствовать повышению его эффективности и более тесному взаимодействию между развитием технологий и лицензированием, а также сокращению времени согласования с национальными регуляторами и снижению не обоснованных требованиями безопасности затрат.
Литература:
1. Конвенция о физической защите ядерного материала и ядерных установок
//https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/nucmat_protection.shtml
2. Конвенция о ядерной безопасности // https://www.iaea.org/sites/default/files/infcirc449_rus.pdf
3. Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами // https://www.iaea.org/sites/default/files/infcirc546_rus.pdf
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 29.03.2013 г. № 280 (ред. от 26.11.2016) «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» // СЗ РФ, 08.04.2013, № 14, ст. 1700.
5. Правительство Финляндии рассмотрит вопрос о лицензировании строительства АЭС «Ханхикиви» не раньше 2019 года // http://www.atomic-energy. ru/news/2018/01/31/82870.
6. Профессионалы атомной отрасли встретились в Москве // http://geoenergetics.ru/2018/10/26/professionaly-atomnoj-otrasli-vstretilis-v-moskve/
7. Росатом планирует в ближайшее время завершить лицензирование на строительство АЭС в Финляндии // http://www.atomic-energy. ru/news/2017/04/20/75034.
8. Справочник по ядерному праву МАГАТЭ. Вена, МАГАТЭ, 2006.
9. Стратегия развития мировой атомной энергетики представлена на европейском ядерном форуме // http://www.atomic-energy/news/2017/12/14/817442.
10. Строящиеся АЭС // https://www. rosatom.ru/production/design/stroyashchiesya-aes/index.php?sphrase_id=1237736
11. Федеральный закон Российской Федерации от 21.11.1995 № 170-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об использовании атомной энергии» // «Российская газета», № 230, 28.11.1995.
12. Финский атомный регулятор разрешил выдачу эксплуатационной лицензии блоку №3 АЭС Олкилуото // http://www.atomic-energy. ru/news/2019/02/26/92834.
13. Atomic Energy Act of 1954. As Amended Through P.L. 115-439, Enacted January 14, 2019 // https://legcounsel.house.gov/Comps/Atomic%20Energy%20Act%20Of%201954.pdf
14. Bunn M. Nuclear Disarmament, Nuclear Energy, and Climate Change: Exploring the Linkages // Nuclear Disarmament: A Critical Assessment. Oxon, England: Routledge, March 2019. P. 189.
15. Licensing and Permitting Task Force conference outcomes // https://www.world-nuclear.org/press/briefings/licensing-and-permitting-task-force-conference-out.aspx
16. Licensing Process for Class I Nuclear Facilities and Uranium Mines and Mills (2015). CNSC REGDOC-3.5.1.
17. Nuclear Energy Act 1987. No. 990/1987, as last amended by Act No. 862/2018 // https://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1987/en19870990.pdf
18. Nuclear Energy Innovation and Modernization Act. Jan. 14, 2019 // https://www. congress.gov/115/plaws/publ439/PLA W-115publ439.pdf
19. Nuclear Power in a Clean Energy System. Fuel report — May 2019// https://www.iea.org/reports/nuclear-power-in-a-clean-energy-system
20. Predictable and stable licensing // https://www.world-nuclear-news.org/RS-Predictable-and-stable-licensing-1709201401.html
21. Rokhshad Hejazi Nuclear energy: Sense or nonsense for environmental challenges // International Journal of Sustainable Built Environment Science Direct // www.sciencedirect
22. Special Report: Global Warming of 1.5 °C// https://www.ipcc.ch/sr15/
23. The Harmony Programme // https://www.world-nuclear.org/harmony
24. The Republic of Korea Seventh National Report for the Convention on Nuclear Safety. August 2016 // https://www-ns.iaea.org/downloads/ni/safety_convention/7th-review-meeting/republic-of-korea_7th-rm-nr.pdf.
25. The United States of America Eighth National Report for the Convention on Nuclear Safety. NUREG-1650 Revision 7. 2019 // https://www.nrc.gov/docs/ML1928/ML19289D687.pdf
References
1. Convention on the Physical Protection of Nuclear Material and Nuclear Facilities // //https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/nucmat_protection.shtml
2. Convention on Nuclear Safety // https://www.iaea.org/sites/default/files/infcirc449_rus.pdf
3. The Government of Finland will consider licensing the construction of Hanhikivi NPP no earlier than 2019 // // http://www.atomic-energy.ru/news/2018/01/31/82870.
4. Rosatom plans in the near future to complete licensing for the construction of nuclear power plants in Finland //// http://www.atomic-energy.ru/news/2017/04/20/75034.
5. Joint Convention on the Safety of Spent Nuclear Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management // https://www.iaea.org/sites/default/files/infcirc546_rus.pdf
6. Decree of the Government of the Russian Federation dated March 29, 2013 No. 280 (as amended on November 26, 2016) «On the Approval of the Regulation on Licensing Activities in the Field of the Use of Atomic Energy» // SZ RF, 04/08/2013, No. 14, Art. 1700.
7. Nuclear industry professionals met in Moscow // http://geoenergetics.ru/2018/10/26/professionaly-atomnoj-otrasli-vstretilis-v-moskve/
8. IAEA Nuclear Law Handbook. Vienna, IAEA, 2006.
9. The global nuclear energy development strategy is presented at the European Nuclear Forum // http://www.atomic-energy/news/2017/12/14/817442.
10. NPPs under construction // https://www. rosatom.ru/production/design/stroyashchiesya-aes/index.php?sphrase_id=1237736
11. Federal Law of the Russian Federation Nov. 21, 1995 No. 170-03 (as amended on July 26, 2019) «On the Use of Atomic Energy» // Rossiyskaya Gazeta, No. 230, November 28, 1995.
12. The Finnish atomic regulator authorized the issuance of an operational license to Unit 3 of Olkiluoto NPP // http://www.atomic-energy.ru/news/2019/02/26/92834.
13. Atomic Energy Act of 1954. As Amended Through P.L. 115-439, Enacted January 14, 2019 // https://legcounsel.house.gov/Comps/Atomic%20Energy%20Act%200f%201954.pdf
14. Bunn M. Nuclear Disarmament, Nuclear Energy, and Climate Change: Exploring the Linkages // Nuclear Disarmament: A Critical Assessment. Oxon, England: Routledge, March 2019. P. 189.
15. Licensing and Permitting Task Force conference outcomes // https://www.world-nuclear.org/press/briefings/licensing-and-permitting-task-force-conference-out.aspx
16. Licensing Process for Class I Nuclear Facilities and Uranium Mines and Mills (2015). CNSC REGDOC-3.5.1.
17. Nuclear Energy Act 1987. No. 990/1987, as last amended by Act No. 862/2018 // https://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1987/en19870990.pdf
18. Nuclear Energy Innovation and Modernization Act. Jan. 14, 2019 // https://www. congress.gov/115/plaws/publ439/PLA W-115publ439.pdf
19. Nuclear Power in a Clean Energy System. Fuel report — May 2019// https://www.iea.org/reports/nuclear-power-in-a-clean-energy-system
20. Predictable and stable licensing // https://www.world-nuclear-news.org/RS-Predictable-and-stable-licensing-1709201401.html
21. Rokkshad Hejazi Nuclear energy: Sense or nonsense for environmental challenges // International Journal of Sustainable Built Environment Science Direct // www.sciencedirect
22. Special Report: Global Warming of 1.5 °C // kttps://www. ipcc.ck/srl5/
23. The Harmony Programme // https://www.world-nuclear.org/karmony
24. The Republic of Korea Seventh National Report for the Convention on Nuclear Safety. August 2016 // https://www-ns.iaea.org/downloads/ni/safety_convention/7th-review-meeting/republic-of-korea_7th-rm-nr.pdf.
25. The United States of America Eighth National Report for the Convention on Nuclear Safety. NUREG-1650 Revision 7. 2019 // https://www.nrc.gov/docs/ML1928/ML19289D687.pdf
