CC BY
54
УДК 334
ПРОБЛЕМЫ КВАЛИФИКАЦИИ МЕР ПРИНУЖДЕНИЯ В РЕГУЛИРОВАНИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ (СОКРАЩЕНИЯ) ФИНАНСОВЫМИ ОРГАНАМИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ (ЗА ИСКЛЮЧЕНИЕМ СУБВЕНЦИЙ)
© Екатерина Александровна ВЕТРОВА
Российский государственный университет туризма и сервиса, п. Черкизово, Московская область, Российская Федерация, кандидат экономических наук, доцент кафедры управления персоналом и государственным и муниципальным управлением, e-mail: EAVetrova@yandex.ru © Елена Михайловна КРЮКОВА Российский государственный университет туризма и сервиса, п. Черкизово, Московская область, Российская Федерация, кандидат экономических наук, доцент кафедры бизнес-технологий в туризме и гостеприимстве, Научно-исследовательский институт Министерства финансов РФ, г. Москва, Российская Федерация, ведущий научный сотрудник, e-mail: lena-krukova@yandex.ru
В современной действительности межбюджетные отношения нельзя признать совершенными, т. к. в федеральном законодательстве не уделяется должного внимания вопросам приостановления (сокращения) межбюджетных трансфертов. Полномочиями по регулированию и применению этих мер наделены финансовые органы. Статьи 130 и 136 БК РФ устанавливают условия получения межбюджетных трансфертов субъектами федерации и муниципальными образованиями, при несоблюдении которых соответственно Минфин России, финансовые органы субъектов федерации в установленном ими порядке вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления меж-бюджетных трансфертов. Такие классические аспекты вопроса, как квалификация мер принуждения, процедура привлечения к ответственности, способы защиты прав публичных субъектов, не получили законодательного решения, круг проблем достаточно широк, поэтому в данной статье рассмотрены проблемы квалификации мер принуждения. Этот аспект является наиболее значимым, учитывая социальную значимость данного рода бюджетных отношений.
Резюмируя изложенный в статье материал, подчеркнем, что попытки трактовать меры принуждения в межбюджетных отношениях как меры защиты, пресекательные и правовосстановительные меры в отрыве от мер ответственности несостоятельны, ибо следствием такой трактовки является исключение отношений по приостановлению и сокращению межбюджетных трансфертов публичноправовым образованиям из сферы законодательного регулирования и немотивированная передача полномочий по их установлению финансовым органам.
Ключевые слова: межбюджетные отношения; трансферты; приостановление; субъекты РФ; муниципальные образования; квалификация мер принуждения.
Законодательное оформление отношений ответственности субъектов федерации и муниципальных образований на сегодняшний день нельзя признать совершенным. Так, в федеральном законодательстве не уделяется должного внимания вопросам приостановления (сокращения) межбюджетных трансфертов. Полномочиями по регулированию и применению этих мер наделены финансовые органы. Статьи 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) устанавливают условия получения межбюд-жетных трансфертов субъектами федерации и муниципальными образованиями, при несоблюдении которых соответственно Мин-
фин России, финансовые органы субъектов федерации в установленном ими порядке вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджет-ных трансфертов. Такие классические аспекты вопроса, как квалификация мер принуждения, процедура привлечения к ответственности, способы защиты прав публичных субъектов, не получили законодательного решения, круг проблем достаточно широк и емок, поэтому в данной статье рассмотрим проблемы квалификации мер принуждения. Как нам представляется, этот аспект является наиболее значимым, учитывая социальную
значимость данного рода бюджетных отношений.
Итак, в научной литературе единое мнение относительно квалификации мер принуждения в межбюджетных отношениях отсутствует, хотя большинством авторов они не признаются мерами ответственности. Вопросам квалификации мер принуждения посвящены труды Ю.А. Крохина, Ю.В. Другова,
Н.А. Шевелева, О.С. Иоффе и М.Д. Шарго-родского, С.С. Алексеева, С.Н. Братусь, М.В. Карасева [1-7].
Понимание юридической ответственности как применения мер государственнопринудительного воздействия, являющихся реакцией за совершенное правонарушение, разделяется в настоящее время многими учеными, исследующими как общетеоретические проблемы ответственности, так и проблемы ответственности в рамках отраслевых наук. Во многом такой подход к сущности юридической ответственности обусловлен бурным развитием отраслей права, включая финансовое, где правовосстановительные санкции имеют преимущественный характер.
Действия по приостановлению и сокращению межбюджетных трансфертов являются реализацией санкции правовой нормы (п. 5 ст. 130 БК РФ). Любое государственно -принудительное воздействие сопряжено с различного рода ограничениями для правонарушителя. В финансовом праве ими выступают, главным образом, лишения имущественного характера. Сокращение трансфертов со всей очевидностью вызывает отрицательные имущественные последствия. Несмотря на то что эта мера применяется до поступления трансфертов в бюджет публично-правового образования, в закон (решение) о его бюджете они включены как доход бюджета (к тому же собственный доход). Соответственно, при сокращении этих средств публичный субъект недополучает часть своего дохода. При приостановлении трансфертов субъект федерации или муниципальное образование не претерпевают имущественных потерь, но лишаются на определенный период не менее важного права распоряжения бюджетными средствами, составляющими их доход. В зависимости от срока лишения приостановление трансфертов может привести и к имущественным обременениям. Это подтверждается такими по-
ложениями нормативных правовых актов финансовых органов субъектов Федерации, как возможность приостановления межбюд-жетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации местным бюджетам на срок до одного года [S].
Изложенное, как представляется, позволяет решить вопрос об отнесении мер принуждения за нарушения в сфере межбюд-жетных отношений к мерам ответственности и ожидать, что основные аспекты этого явления будут урегулированы федеральным законом. Поскольку такое регулирование пока отсутствует, попытаемся построить конструкцию ответственности в сфере межбюджетных отношений на основе предположений.
Бюджетный кодекс не определяет, какие формы трансфертов в каких случаях приостанавливаются и сокращаются, и не конкретизирует санкции применительно к правонарушениям. Основными формами межбюд-жетных трансфертов выступают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и субсидии (ст. 129). Исходя из того что субсидии являются целевыми трансфертами, цели и условия предоставления и расходования которых устанавливаются нормативными правовыми актами исполнительных органов для каждого наименования субсидии (ст. 132, 139), следует, что ответственность в виде приостановления и сокращения субсидий наступает за несоблюдение этих индивидуальных условий. Соответственно, условия предоставления межбюджетных трансфертов, перечисленные в ст. 13O и 136 БК РФ, скорее всего, имеют отношение к дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Проблематично выявить, в каких случаях происходит приостановление, а в каких -сокращение трансфертов. Логично предположить, что сокращение используется, если правонарушение имеет денежный эквивалент, в иных случаях вводится режим приостановления. БК РФ не устанавливает и соотношения между размером сокращения трансфертов и суммой допущенных нарушений. Казалось, что этот вопрос не требует разъяснений - адекватным является соотношение один к одному. Однако если на федеральном уровне все так и выглядит, согласно Порядку приостановления (сокращения) межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов федерации, утвержденному При-
казом Минфина России, объем сокращения равен сумме выявленных нарушений [9], - то на субфедеральном уровне встречаются следующие положения:
- размер сокращения межбюджетных трансфертов из областного бюджета при превышении в муниципальном образовании нормативов на содержание органов местного самоуправления равен сумме двукратного превышения установленных нормативов [10];
- в случае если органами местного самоуправления, допустившими нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов и предельных значений дефицита бюджета и муниципального долга, по истечении трех месяцев со дня вступления в силу приказа финансового органа о приостановлении межбюджетных трансфертов положения, обусловливающие условия предоставления межбюджетных трансфертов, не приведены в соответствие с требованиями бюджетного законодательства, финансовый орган вправе принять решение о сокращении трансфертов. Размер сокращения устанавливается руководителем финансового органа [11].
Здесь мы сталкиваемся с рядом принципиальных моментов. При приостановлении (сокращении) предоставления межбюджет-ных трансфертов бремя ответственности, прежде всего, несет население публичноправового образования. Следует отметить, что в юридической литературе не всегда признается возможность существования коллективной ответственности. По мнению А.В. Игнатова, коллективная ответственность граждан за решения и действия органов государственной власти и должностных лиц, в т. ч. избранных ими, противоречит принципам демократического правового государства [12]. О том, что народ не может выступать субъектом конституционной ответственности, утверждает и В.А. Виноградов (лишение межбюджетных трансфертов автор причисляет к мерам конституционной ответственности) [13, с. 135]. С ним полемизирует Ю.А. Тихомиров, напоминая о существовании легальных способов протеста - выборах, отзывах, отказах в доверии и т. п. [14, с. 322].
Проблематика коллективной ответственности действительно сложна, и ее практические решения неоднозначны. С одной стороны, существование такой ответственности в демократическом правовом государстве вы-
текает из конституционного принципа народовластия, развитого в положениях федеральных законов, с другой - применительно к рассматриваемому вопросу конституционный принцип социального государства препятствует сокращению бюджетных средств территориальному образованию. Подтверждение этому - встречающиеся на субфеде-ральном уровне «гуманные» положения о праве финансовых органов приостанавливать и сокращать межбюджетные трансферты местным бюджетам, за исключением тех, которые идут на исполнение публичных нормативных обязательств (т. е. социальных обязательств) [15].
Однако нельзя забывать и о том, что все звенья бюджетной системы взаимосвязаны и имеют своим предназначением исполнение публичных функций, что обусловливает требование возвращения средств, использованных незаконным образом, в бюджет, предоставивший эти средства. Учитывая все эти факторы и принимая во внимание один из основополагающих принципов юридической ответственности - соразмерности нарушения и наказания (взыскания), очевиден вывод, что объем сокращения межбюджетных трансфертов не может быть более суммы нарушений.
Еще один аспект проблемы регулирования ответственности в межбюджетных отношениях обусловлен принципом равенства бюджетных прав публично-правовых образований, соблюдение которого выдвигает требование одинаковых мер ответственности за совершение идентичных правонарушений. Именно стремлением уйти от индивидуальных методов распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности продиктовано включение в БК РФ положений, устанавливающих общие методологические подходы к их предоставлению на федеральном и субфедеральном уровнях. В связи с чем не может быть признано правомерным положение дел, когда установление мер ответственности в виде прекращения и сокращения дотаций отдается на индивидуальное усмотрение должностного лица.
Федеральное законодательство умалчивает относительно возможности субъектов федерации и муниципальных образований оспорить действия Минфина России и финансовых органов субъектов федерации по
приостановлению и сокращению межбюд-жетных трансфертов. Между тем такие права субъектов федерации обусловлены их конституционно-правовым статусом как субъектов федеративных отношений. Что касается местного самоуправления, его право на судебную защиту непосредственно гарантируется ст. 130 Конституции РФ. Пробелы федеральных законов в сфере защиты прав публичных субъектов приводят к тому, что ни суды общей юрисдикции, ни арбитражные суды не принимают к производству дел, связанных с предоставлением межбюджетных трансфертов. Согласно позиции Верховного суда РФ, споры по поводу перечисления денежных средств из бюджета субъекта федерации в бюджет муниципального образования неподведомственны суду общей юрисдикции, поскольку носят экономический характер [16]. В свою очередь, Высший арбитражный суд РФ в своем определении указал, что спор, предметом которого является взыскание средств одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемых другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, не подлежит рассмотрению в арбитражных судах, т. к. предоставление межбюджетных трансфертов является процессом межбюджетного регулирования, а не экономическим спором [17].
Остались вне законодательного поля и вопросы установления вины публичных субъектов, право субъектов федерации и муниципальных образований в лице их органов власти на участие в процедуре привлечения к ответственности и представления своих доказательств. Порядок приостановления (сокращения) межбюджетных трансфертов, установленный Минфином и одноименными актами финансовых органов субъектов Федерации, представляет собой последовательность односторонних действий этих органов. Безусловно, мы далеки от мысли, что Российская Федерация или ее субъекты пойдут на применение мер принуждения, не исследовав все обстоятельства дела. С другой стороны, нельзя не учитывать возможность принятия решений, исходя из личностных, политических мотивов, исключение которых является одной из целей правового регулирования.
Резюмируя изложенное, подчеркнем, что попытки трактовать меры принуждения в
межбюджетных отношениях как меры защиты, пресекательные и правовосстановительные меры в отрыве от мер ответственности несостоятельны, ибо следствием такой трактовки является исключение отношений по приостановлению и сокращению межбюд-жетных трансфертов публично-правовым образованиям из сферы законодательного регулирования и немотивированная передача полномочий по их установлению финансовым органам.
1. Крохина Ю.А. Некоторые проблемы судебной практики привлечения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств // Вестник арбитражного суда города Москвы. 2006. № 3.
2. Другова Ю.В. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2003. № 3. С. 18-26.
3. Шевелева Н.А. Бюджетная система России. Проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ: автореф. дис. ... д-ра юр. наук. СПб., 2005.
4. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961.
5. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1964. Вып. 2.
6. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976.
7. Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2003.
S. Об утверждении Порядка приостановления выделения межбюджетных трансфертов местным бюджетам из областного бюджета: постановление правительства Самарской области от 27.Q9.2006 г. № 121 // СПС «Консуль-тантПлюс: Регионы».
9. Об утверждении Порядка приостановления (сокращения) предоставления межбюджет-ных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий их предоставления: приказ Министерства финансов РФ от 12.11.2007 г. № 105н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. М., 2QQ7. № 52.
1Q. Об утверждении Порядка о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджет-ных трансфертов (за исключением субвенций) при несоблюдении органами местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области нормативов, установленных постановлением главы администрации от 13.11.2007 г. № 1923 «Об установле-
нии нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области на 2008 год: приказ Комитета бюджетно-финансовой политики Волгоградской области от 24.12.2007 г. № 146 // СПС «КонсультантПлюс: Регионы».
11. Об утверждении Порядка приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из краевого бюджета: приказ Департамента финансов администрации Красноярского края от 21.01.2008 г. № 5 // СПС «КонсультантПлюс: Регионы».
12. Игнатов А.В. Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система мер // Право и политика. 2005. № 5. С. 4-13.
13. Виноградов А.В. Конституционная ответственность. Вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000.
14. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.
15. О порядке заключения соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований Удмуртской Республики и осуществлению контроля за их исполнением: постановление Правительства Удмуртской Республики от 28.01.2008 г. // СПС «КонсультантПлюс: Регионы».
16. Определение Верховного суда РФ от 21.01.2003 г. № 61-В02пр-7 // СПС «КонсультантПлюс».
17. Определение Высшего арбитражного суда РФ от 8.11.2007 г. № 12594/07 // СПС «Кон-сультантПлюс».
Поступила в редакцию 24.08.2013 г.
UDC 334
QUALIFICATION PROBLEMS OF COERCIVE MEASURES IN INTER-BUDGETARY RELATIONS REGULATION IN FIELD OF SUSPENSION (REDUCTION) FINANCIAL BODIES OF GRANTING OF INTER-BUDGETARY TRANSFERS (EXCEPT SUBSIDIES)
Ekaterina Aleksandrovna VETROVA, Russian State University of Tourism and Service, Cherkizovo, Moscow region, Russian Federation, Candidate of Economics, Associate Professor of Management of Personnel and State and Municipal Management Department, e-mail: EAVetrova@yandex.ru
Elena Mikhailovna KRYUKOVA, Russian State University of Tourism and Service, Cherkizovo, Moscow region, Russian Federation, Candidate of Economics, Associate Professor of Business-technologies in Tourism and Hospitality Department, Scientific Research Institute of Ministry of Finance of Russian Federation, Moscow, Russian Federation, Leading Researcher, e-mail: lena-krukova@yandex.ru
In today’s reality inter-budgetary relations cannot be considered perfect, in particular, in the Federal legislation is not given due attention to issues of suspension (reduction) of inter-budgetary transfers. The authority for the regulation and use of these interventions are endowed with financial bodies. Article 130 and 136 of the RF budget code stipulate the conditions of receipt of inter-budgetary transfers to subjects of Federation and municipal formations, disregard respectively to the Ministry of Finance, financial bodies of subjects of Federation in the procedure established by them may suspend (reduction) of granting of inter-budgetary transfers. The classical aspects of the question, as the qualification of enforcement measures, the procedure for bringing actions, ways of protection of rights for public entities have not received a legislative solution, the range of problems is rather broad and capacious, so this article considers the problems of qualification of measures of compulsion, as it seems to us, this aspect is the most significant, given the social importance of this kind of budget relations. Summarizing contained in the article material, we emphasize that attempts to treat the coercive measures in inter-budgetary relations as protection measures, preventive measures in isolation from measures of responsibility are untenable, for the consequence of this interpretation is the exclusion of the relations concerning the suspension and reduction of inter-budgetary transfers to public law entities from the scope of the legislative regulation and unmotivated transfer of authority in their establishment of the financial authorities.
Key words: inter-budgetary relations; transferts; suspension; subjects of Russian Federation; municipal formation; qualification of coercive measures.
