CC BY
848
УДК 328.185 (470+571) (045 П32
Н.А. ПИМЕНОВ
к.э.н., доцент кафедры «Анализ рисков и экономическая безопасность» Финансового университета
ПРОБЛЕМЫ КОРРУПЦИИ В РОССИИ
Коррупция (от лат. соггитреге - «растлевать») -обозначает использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным правилам (законодательству). Наиболее часто этот термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите. Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества.
Коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью -властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач и т.д.). Главным стимулом к коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором - риск разоблачения и наказания.
Государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. Чаще всего под коррупцией понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение, из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное
вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию, обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стороны стараются скрыть свои действия. Или другой пример, когда чиновник, обязанный по закону принять определенное решение по отношению к некоторому лицу (например, выдать лицензию на какой-нибудь вид предпринимательской деятельности) создает для этого искусственные незаконные преграды. Тем самым он понуждает данное лицо к даче взятке. В Российской империи такое поведение называли мздоимством. Сегодня это называется вымогательством.
Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой: коррупция = монополия + произвол - ответственность.
Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, монопольные госзакупки на ряд товаров) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления.
Следует различать верхушечную и низовую коррупцию. Первая (верхушечная) охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (законы, госзаказы, приватизация, государственные инвестиции и т.д.).
Низовая коррупция распространена на среднем и низшем уровнях и связана с текущими делами
и повседневным взаимодействием чиновников с предпринимателями и гражданами (лицензии, штрафы, регистрации, разрешения и т.п.).
Привлекательность низовой коррупции состоит в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает специфической ценностью не только для получателя (вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка помогает ему оперативно решать свои проблемы. С другой стороны, это часть платы за возможность мелких нарушений законов и принятых положений.
В то же время, масштабная низовая коррупция предельно опасна, поскольку, во-первых, создает благоприятный психологический фон для существования остальных форм коррупции и, во вторых, взращивает вертикальную коррупцию.
Часто обе стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя. Это тоже коррупция, которую обычно называют вертикальной. Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, так как свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в организованный системный характер.
Когда мы говорим о формировании организованных коррупционных структур и сообществ, то под этим понимается, то, что в организации формируются внутренние, как вертикальные, так и горизонтальные, коррупционные связи. Внутренняя коррупция появляется, когда под коррупционером понимается группа лиц, между которыми четко распределены роли, существует иерархия. В такой системе могут возникать группы «специфических контролеров», которые проверяют низовых исполнителей на лояльность и «честность поведения» в понимании принятой данной организацией субкультуры. При такой иерархии взятки распределяются и передаются от исполнителей более низкого уровня к чиновникам более высокого уровня.
Коррупция проявляется в различных сферах экономической деятельности человека, которые в совокупности формируют своеобразные рынки. Формирование рынка коррупционных услуг связа-
но с распределением сфер влияния между чиновниками и порядком взаимодействия их между собой. Наиболее распространена децентрализованная (внешняя) коррупция, когда сделки заключаются индивидуально между должностным лицом и частным лицом. Однако добавление внутренней коррупции - между членами одной организации -придаёт ей черты организованной преступности.
Одним из важнейших факторов возникновения и расширения коррупции является неформальная структура внутри организации. Она позволяет не только нарушать установленные правила, но и преступать определенную грань правового поля. И такое поведение поощряется неформальным субкультурным кодексом поведения. Профессиональная среда, неформальные отношения играют существенную роль в формировании модели поведения сотрудника. Сотрудники способны воспринять и принять неподобающие формы поведения, если принятая внутри организации субкультура считает их приемлемыми. Тем более, что данная субкультура предполагает применение определенных неформальных санкций за неприятие и противление такому поведению.
Согласно законам бихевиоризма, попадая в коллектив, человек перенимает правила поведения, которые в этом коллективе приняты. Поэтому, если внутриведомственная культура такова, что по отношению к взяткам царит «обстановка благодушия, терпимости, безнаказанности и поощрения», то новые сотрудники примут такое поведение как нормальное и будут следовать ему в дальнейшем.
Распространение коррупции среди чиновников приводит к тому, что в ней оказываются заинтересованными и подчинённые, и начальники. Оценка потенциальной выгоды и рисков, связанных с коррупцией, в упрощённой форме описывается в таблице.
Данная система достаточно устойчива и этим обеспечивает стабильность коррупционной деятельности и рынка коррупционных услуг. На практике подчинённые делят взятки не только с начальством, но и между собой. Конечным итогом является формирование специфических для коррупции внутренних рынков и экономических
Таблица
Начальник Подчинённый
плюсы минусы плюсы минусы
Процент от взяток подчинённых -стабильный доход Если подчинённого поймают, тот может выдать начальника Шире возможности -больше взятки Организованная группа - отягчающее обстоятельство
Нет непосредственного участия в даче взятки Организованная группа - отягчающее обстоятельство Под покровительством начальника брать взятки безопаснее Отдаёт процент от взяток
Меньше вероятность, что подчинённый сам выдаст
механизмов. В частности, возникают позиции с особенно высокими нелегальными доходами. Борьба между чиновниками за такие позиции формирует внутренний «рынок труда». По мере развития коррупции происходит некоторая централизация рынка, начиная с уровня отдельных ведомств, когда чиновники вырабатывают тарифы за принятие конкретных решений, чтобы снизить внутреннюю конкуренцию за каждую взятку и повысить общий доход. Поскольку коррупция есть деятельность по использованию служебного положения в корыстных целях, то для изучения причин коррупции необходимо рассмотреть индивидуальные качества самой личности, которая принимает соответствующие решения, основные мотивы, направленность, систему ценностных ориентаций, установки. Дело в том, что зачастую сама ситуация, в которой находится чиновник, носит корруп-циогенный характер, т.е. предполагает коррупцию или способствует ее возникновению в силу объективных факторов. Коррупциогенная ситуация характеризуется следующими условиями:
1. Наличие у чиновника возможности выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению. Наиболее часто это проявляется в следующих возможностях: увеличения срока рассмотрения вопроса; определения санкций, налагаемых за правонарушение; необязательности совершения того или иного действия. При рассмотрении вопроса в индивидуальном порядке гражданин может обеспечить благоприятное для себя решение за «дополнительную плату».
2. Наличие личного контакта между чиновником и гражданином. Непосредственный контакт является одним из условий установления коррупционной связи.
3. Закрытость процедур и, как следствие, низкая вероятность выявления коррупционных фактов, а следовательно, и низкая вероятность наказания.
Практика показывает, что коррупционер, по природе своей, имеет явную схожесть с типичным мошенником. В его действиях всегда лежит определенный элемент обмана. Коррупционер-чиновник, обманывает государство, делая вид, что работает на своем поприще не покладая рук, хотя в действительности в основном старается «выжать» из своей государственной должности максимально возможный нелегальный доход. Чиновник наносит вред государству, используя государственные ресурсы в пользу своих коррупционных интересов и связей.
Поэтому мотивацию коррупционера можно представить себе в виде треугольника мошенничества, который включает в себя сочетание следующих факторов:
• возможность (возможность сотрудника нарушать правила компании в силу своего положения и слабого внутреннего контроля);
• давление (финансовые сложности, семейные обстоятельства, участие в сговоре и т.п.);
• рационализация, или самооправдание своих действий («все берут», «мне недоплачивают» «хочешь жить, умей вертеться» и прочие виды нелояльности).
В то же время необходимо отметить, что коррупция - это всегда моральный выбор человека. Поэтому мотивация коррупционера включает в себя установку на получение неправомерной материальной выгоды с использованием ресурсов государства.
И как в русской пословице - «рыбак рыбака видит из далека», так и мошенники разного уровня и разных мастей стремятся к слиянию и сращиванию. То есть можно говорить о тенденциях сращивания коррупционной и организованной преступности.
Рынок российской коррупции оценивается в 300 млрд долл. Такие «свободные деньги», несомненно, можно получить только в теневом секторе. Именно коррупционные связи и позволяют преступным сообществам так легко получать доступ к высокорентабельным рынкам и секторам экономики, лоббировать законы, разваливать любые дела, связанные с уголовным преследованием.
Наибольшие потери возникают в сфере государственных заказов и закупок. Согласно оценкам, потери от коррупции в этой сфере часто превышают 30% всех бюджетных затрат по этим статьям. А по оценкам наших правоохранительных органов, в отдельных отраслях промышленности -нефть, газ, редкие металлы - до 50% получаемой прибыли (реальной, а не декларируемой) тратится на подкуп различных должностных лиц. По подсчетам экспертов общественной организации «Технологии - XXI век», мелкие предприниматели тратят по всей стране на взятки чиновникам минимум 500 млн долл. в месяц! В год это оборачивается суммой в 6 млн долл. Предварительный анализ показывает, что 10% всего дохода в мелком и среднем бизнесе тратится на коррупционные сделки. Эти потери напрямую перекладываются на рядовых покупателей и клиентов мелкого бизнеса, поскольку потраченные на взятки деньги закладываются в цену товаров и услуг.
Пока еще не уделяется должного внимания выявлению преступлений, связанных с незаконным участием должностных лиц в предпринимательской деятельности, легализации незаконно полученных доходов. Не отслеживается формирование и движение бюджетов разных уровней,
использование беспроцентных и целевых кредитов. Слабо, на наш взгляд, пресекается практика так называемых откатов. Между тем, по некоторым оценкам, по стране расхищается примерно 40% бюджетных средств. Специалисты рассчитали и величины откатов фирм, выигравших тендеры: на ремонте ЖКХ - от 35до 50%; на ремонте дорог - 50%; на строительстве дорог - 35%; на капитальном строительстве - 40%; на закупках продовольствия и лекарств - 20%; на организации общественных мероприятий и благоустройства территорий - 50%.
К перечисленному выше следует добавить слабо изученную и практически не контролируемую у нас коррупцию внутри предприятий и негосударственных организаций. Например: предоставление коммерческими банками кредитов за взятки. Кредиты за взятки повышают цену продукции и услуг и снижают эффективность экономики, поскольку доступ к ресурсам получают не те, кто реализует нужные потребителям проекты, а те, кто платит взятки.
Следует подчеркнуть, что экономические последствия коррупции гораздо шире и глубже, чем просто величина взяток - цена, которую платят частные лица или фирмы коррупционерам - чиновникам или политикам. Более того, реальные потери от коррупции значительно превышают те, что удается исчислить на основании сравнительно небольшого числа выявленных коррупционных актов и доведенных до конца расследований.
Например, было подсчитано, что в Италии после проведения операции «Чистые руки», направленной против коррупции, государственные затраты на строительство дорог сократились на 20%. А ученые Гарвардского университета подсчитали, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит эффект, эквивалентный возрастанию сбора налогов на 20%.
В некоторых российских регионах коррупционная система сложилась настолько, что тарифы на взятки являются общеизвестными и даже индексируются в зависимости от инфляции. В коррумпированной стране успешными становятся те предприятия, которые имеют высоких покровителей, а также возможность откупиться от государства. Растет теневая экономика. Растут цены в магазинах, так как продавцы закладывают в них затраты на взятки. Затягиваются бюрократические процедуры получения различных документов, снижается уверенность у потенциальных инвесторов, уменьшаются объемы прямых иностранных инвестиций и многое другое. Социально-экономические последствия проявляются, в конечном счете, в обнищании населения и росте социальной на-
пряженности в стране. В сфере политики следствием коррупции является потеря государственными институтами поддержки общества из-за недоверия населения к коррумпированным чиновникам.
Масштабы коррупции таковы, что Россия признана одной из самых коррумпированных стран мира. Такой вывод делает центр Transparency International, основываясь на ежегодном исследовании индекса восприятия коррупции (ИВК) в 180 странах мира. Центр Transparency International ежегодно измеряет индекс восприятия коррупции в государственном секторе той или иной страны по шкале от 0 до 10 баллов, где ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а десять - наименьший. В 2009 г. ИВК России составлял 2,2, и мы занимали 146 позицию. Кардинальных изменений за последнее время не произошло. Россия ухудшила свои показатели по уровню коррупции. В 2010 г. России было выставлено 2,1 балла из возможных десяти. Ни одна из стран G8 или G20, кроме России, не попала в низший раздел рейтинга. Россия в рейтинге 2010 г. делит свое 154 место с такими странами, как Папуа-Новая Гвинея, Таджикистан, Конго и Гвинея-Бисау. Из стран СНГ в списке этого года лидируют Казахстан и Молдавия, занимающие 105-е место. Обогнали Россию в списке также Армения (123-е место), Белоруссия (127-е место), Украина и Азербайджан (делят 134-е место). Наивысший балл в рейтинге Transparency International получили Дания, Новая Зеландия и Сингапур - 9,3 балла. Последнее место в рейтинге заняла Сомали. Ей было присвоено 1,1 балла.
Тем временем из-за высокого уровня коррупции Россия продолжает оставаться аутсайдером во всех международных рейтингах конкурентоспособности. В мире не существует страны с высоким уровнем коррупции и одновременно высоким уровнем конкурентоспособности, отмечают эксперты. В 2010 г. в рейтинге ключевых проблем для развития бизнеса в России основным барьером названа коррупция, на втором месте -проблема с доступом к финансированию, на третьем - налоговое администрирование. По этим причинам Россия теряет миллиарды долларов прямых инвестиций. При этом очевидно, для того чтобы претворить в реальность амбициозные планы индустриализации, российская экономика остро нуждается в прямых иностранных инвестициях (ПИИ) не только по причине нехватки собственных финансовых ресурсов, но и для технологической модернизации. Многие эксперты склонны считать, что Россия, занимающая 63 место в мировом рейтинге Отчета по глобальной конкурентоспособности стран Всемирного экономического форума, не изменит свою позицию и в 2011 г.
Однако нельзя не отметить, что ситуация в России после принятия пакета антикоррупционных законов несколько изменилась. В настоящее время на всех уровнях власти принимаются определенные меры по предупреждению и пресечению коррупционных проявлений. Так, в 2010 г. СК РФ, было возбуждено 11465 уголовных дел, связанных с коррупцией. В то же время становится очевидным, что наибольшее усердие в этой борьбе проявляется в сфере низовой коррупции. Атака средств массовой информации, правоохранительных органов направлена, прежде всего, на врачей, педагогов, мелких чиновников, низовых оперативных сотрудников и т.д. Складывается впечатление, что именно они главные коррупционеры. И даже подсчитано, что средняя бытовая взятка за последние два года, выросла с 8 тысяч до 27 тысяч рублей.
Но здесь нужно понять, что на низовом уровне чиновник не обладает теми государственными ресурсами и рычагами, необходимыми для получения высокого коррупционного дохода. Основные рычаги и ресурсы сосредоточены в верхних эшелонах власти. Все важные решения принимаются наверху. Поэтому возможности бюрократической элиты к получению коррупционного дохода просто несоизмеримы и несопоставимы с коррупционной емкостью на низовом уровне. Сравните хотя бы порядок цифр выявленных коррупционных фактов на низовом уровне и верхнем уровне. Если на низовом уровне речь идет о нескольких тысячах или десятках тысяч рублей, то на верхнем уровне этот порядок достигает уже десятков и сотен миллионов рублей. И чем выше уровень чиновников, тем выше цена вопроса. Коррупционные сюжеты, связанные со Счетной палатой РФ, Минфином, МВД, - прекрасное тому подтверждение. В Пенсионном фонде РФ была пресечена попытка хищения более 1,2 млрд руб. Директор Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств СНГ оценил свою помощь бизнесменам по приобретению пакета акций у одной из столичных компаний в 46 млн долл. США.
Как видим, коррупционные аппетиты и доходы верхушечной коррупции очень высоки, и потому, эта сфера на сегодняшний день и наиболее привлекательна, и не прозрачна. Реальной картины, наверное, не знает никто. Из-за высокой латентности истинные масштабы верхушечной коррупции точно определить невозможно, они оцениваются лишь на уровне социологических исследований и экспертных мнений. Но практика показывает, что уже сегодня идет четкое разделение на людей, которые допущены к коррупционной кормушке, встроены в коррупционную систему,
и есть люди, которые туда не будут допущены ни под каким предлогом, и всякие попытки будут жестко пресекаться. К таким высоким теневым доходам допускаются только свои, «избранные» люди. Коррупция становится исключительной привилегией бюрократической элиты. К чему это приведет?
При низкой заработной плате у основной массы рядовых чиновников это приведет к значительному финансовому дисбалансу их доходов. Говоря простым языком, станет очевидным явное несоответствие уровня их доходов, уровню доходов, необходимых для «комфортного благосостояния». Понятно, что уровень «комфортного благосостояния» зависит от личности человека, его нравственности, запросов, его позиционирования в обществе. Но к этому нужно добавить еще и ожидания семьи, родственников, запросы которых бывают также немаленькими, а иногда и чрезмерными. Поэтому финансовый разрыв формирования доходов у чиновников, как правило, всегда значительный. Возможности вторичной занятости у них ограничены. И свои финансовые проблемы они зачастую решали в основном за счет коррупционных проявлений несистемного характера, и в данном случае коррупция была дополнительным источником дохода.
В ситуации когда, к коррупции будут допущены только «свои люди», «избранные», у рядовых чиновников вольно или невольно, но возникают вопросы: почему им можно брать, а нам нельзя? В сфере низовой коррупции появится повод к различным формам недовольства, нелояльности, включая скрытые формы неповиновения и саботажа. Поэтому борьба в сфере низовой коррупции обязательно должна быть подкреплена четкой антикоррупционной мотивацией. Должна быть продумана и реализована программа стимулов, включающая не только повышение заработной палаты, но и увеличение различного рода льгот, расширение социального пакета в зависимости от срока и качества работы на государственной службе. В программу в обязательном порядке нужно включать гарантии получения жилья (квартиры, дома, коттеджа). Все это должно быть подкреплено четкой кадровой политикой, включающей в себя ротацию кадров, повышение профессионального уровня, возможность карьерного роста. Необходимо также подумать и о расширении возможностей вторичной занятости. Эти комплексные меры позволят нивелировать, сгладить финансовый разрыв в формировании доходов низовых чиновников, и негативных последствий можно будет избежать.
В докладе Д.А. Медведева отмечено, что коррупция в России носит системный характер, ею пронизаны все ветви и уровни власти. А раз так,
то понятно, что власть сама с собой бороться не будет. Несмотря на громогласные заявления руководства страны, что виновные будут наказаны, лозунг «своих не сдают» в верховных кругах действует очень жестко, фигуры министерского уровня остаются неприкосновенными.
Для борьбы с верхушечной коррупцией необходимы полноценное гражданское общество, независимые общественные институты, активное и грамотное включение в эту работу средств массовой информации. Основной упор нужно делать на повышение уровня прозрачности в работе всех ветвей и уровней власти. По опыту Сингапура, наиболее привлекательной формой является электронное правительство. Но это перспектива, видимо, далекого будущего. В борьбе с коррупцией одной политической воли Президента, пакета законов и программ недостаточно. Нужна мощная общественная поддержка, но беда России в том, что общество разобщено. Поэтому на данном этапе добиться существенных изменений в борьбе с коррупцией будет сложно. Если на низовом уровне борьба, хоть и с перегибами, будет продолжена, то верхушечная коррупция, будет все более закрытой, неприкасаемой зоной. Отказаться от высоких
коррупционных доходов бюрократическая элита, с одной стороны, вряд ли добровольно захочет, а с другой - просто не сможет это сделать, хотя бы по той причине, что коррупция носит системный характер. Для получения стабильных и высоких коррупционных доходов чиновники высшего уровня не только не откажутся от коррупционных схем, но и будут стремиться взять под свой контроль особо прибыльные и перспективные предприятия. Используемые коррупционерами схемы контроля над бизнесом практически те же, что применяет криминал для осуществления своих преступных замыслов. Они реализуются параллельно и в определенный момент, сливаются в одну технологию. Принципиальная технологическая одинаковость криминального и коррумпированного поглощения хозяйствующих субъектов ведет к слиянию коррупции и уголовного криминала, появляется то, что мы называем организованной экономической преступностью.
Таким образом, коррупция все более превращается в особый преступный механизм перераспределения национального богатства в пользу бюрократической элиты.
ЛИТЕРАТУРА
1. Новак Б.В. Взятка и откат. - СПб.: Питер, 2008.
2. Пименов НА. Коррупция - угроза экономической безопасности предприятий и государства. -М.: Библиотечка «Российской газеты», выпуск № 9, 2009.
3. Чашин АН. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. - М.: Дело и Сервис, 2009.
4. Ресурсы INTERNET.
