CC BY
86УДК 327,341.1
DOI 10.34823/SGZ.2020.2.51351
А.И. ВОЛКОВА аспирант факультета глобальных процессов МГУ имени М.В. Ломоносова*
Проблемы Италии как средиземноморского государства в контексте миграционной политики ЕС
Миграционный кризис поставил перед Европейским сообществом задачу определения единой коммунитарной политики для решения проблем, связанных с беспрецедентным притоком мигрантов. В статье рассматриваются перспективы Италии как одного из государств, понёсших наибольший ущерб от миграционного кризиса в контексте развития миграционной политики ЕС.
Ключевые слова: миграционный кризис, миграционная политика ЕС, мигранты, беженцы, переселение мигрантов.
A.I. VOLKOVA
Postgraduate student of the Faculty of Global Studies at Lomonosov Moscow State University
Problems of Italy as a Mediterranean State in the Context of EU Migration Policy
Migration crisis made EU face the necessity to determine a united communitarian policy for solving the problems caused by unprecedented influx of migrants. The article discusses the prospects of Italy as one of the states that suffered the most from migration crisis in the context of the EU migration policy development.
Keywords: migration crisis, the EU's migration policy, migrants, refugees, relocation of migrants.
* Волкова Анна Игоревна, e-mail: annavolkova.email@gmail.com
Средиземноморье является «периферийным» регионом для Объединённой Европы, её своеобразным стратегическим, геополитическим и социокультурным рубежом. И если экономическое пространство Евросоюза тяготеет к расширению, то его политические, социальные и культурные проекции, напротив, стремятся сохранить свои границы в пределах континента. Этот дисбаланс создаёт в современной европейской политике многие проблемы, которые особенно остро проявляются в странах европейского Юга. Население соседних стран, экономически связанное с Евросоюзом, не обладает возможностями для гражданской, культурной, правовой интеграции с Европой. Свободное перемещение товаров при ограничении перемещения людей вполне соответствует Шенгенскому духу, который размежевал торгово-экономическое и демографическое пространство Средиземноморского региона1.
Миграционную политику ЕС определяет, с одной стороны, стремление к безопасности и сохранению европейской идентичности, с другой - необходимость расширения рынков и приверженность принципам либерализма. При этом страны, входящие в ЕС, имеют разные интересы в разрешении миграционной проблемы.
Рост числа иммигрантов, начавшийся с 2000-х гг., привёл к формированию стратегии, направленной на поиск новых путей сотрудничества ЕС со странами Северной Африки и Ближнего Востока. Несмотря на принятие ряда документов, облегчавших положение некоторых групп мигрантов (например, по программам воссоединения семей, детства и т.п.), официальная политика Европейской комиссии с начала 2000-х гг. была объективно направлена на ужесточение контроля за перемещениями мигрантов. Так называемая политика добрососедства в своё время позволила ЕС вовлечь в свою орбиту страны Южного Средиземноморья, способствуя их социально-экономическому развитию, а заодно и распространению европейских ценностей. В итоге многие из этих стран попали под влияние ЕС, стали более «управляемыми», в том числе и в плане миграционной политики. Их потенциал использовался для сдерживания миграции, фильтрации потоков переселенцев из третьих стран. По сути ЕС
1 Salvina M. Migranti: le politiche dell'UE vs un Mediterráneo europeo // Istituto Affari Internazionali // https://www.affarintemazionali.it/2019/01/migranti-ue-mediterraneo Дата обр. 06.04.19.
стремился создать вокруг себя контролируемое пространство, где мог бы проводить политику, направленную на сдерживание миграции и управление ею.
С этой целью 15 лет назад был создан Frontex - Европейское агентство по управлению международным сотрудничеством на внешних границах сообщества, ныне трансформированное в Европейское агентство по охране морских и сухопутных границ. Рождение Frontex стало результатом договорённости между государствами, стремившимися к общему управлению внешними границами, и странами, не желавшими отказываться от части своего суверенитета в области пограничного контроля. Именно мониторинг границ, несмотря на различия позиций национальных правительств и институтов ЕС, был признан лучшим решением проблемы миграции, «способом устранить источник нестабильности и гарантировать безопасность ЕС»1. Однако практические результаты данного подхода поставили под сомнение его эффективность, поскольку, как следует из официальной статистики, «80% нелегальных мигрантов приобретают этот статус из-за истечения срока действия своей визы, в то время как только 20% -
2
вследствие незаконного пересечения границы» .
Члены ЕС следовали модели «сдельной стоимости операций», при которой они снижали затраты на свою деятельность по регулированию миграции, так как действовали коллективно, и поэтому получали результаты, каких не добились бы в одиночку. Главным двигателем этого процесса (введения общеевропейских инструментов регулируемости миграции) стали южные государства, такие как Испания и Италия, куда после подписания Шенгенских соглашений устремился основной поток нелегальных мигрантов. Испания и Италия подталкивали процесс европеизации вопросов иммиграции и предоставления убежища с целью обезопасить свои границы и получить финансовую поддержку от ЕС. Инициативой этих стран стало усиление пограничного надзора, введение строгих визовых требований, дополнительных штрафов и санкций в отношении перевозчиков, заключение соглашений о возврате мигрантов на родину.
1 Wolff S. Border management in the Mediterranean: internal, external and ethical challenges // Cambridge review of international affairs, 2008, № 21, p. 253.
2 Bigo D. Frontier controls in the EU: who is in control? // Controlling frontiers: free movement into and within Europe / edited by D. Bigo, E. Guild. Chippenham, 2005, p. 61.
Таким образом, общеевропейский вектор миграционной политики был направлен на разделение ответственности за новоприбывших мигрантов и установление более равномерной миграционной нагрузки на страны-члены сообщества.
Тем не менее основным документом, регламентирующим миграционную политику ЕС, остаётся принятый в 2013 г. Дублинский регламент, согласно которому ответственность за лиц, ищущих международной защиты, несёт государство, в которое изначально прибыл проситель убежища.
Что касается итальянской миграционной политики, стоит отметить, что в целом она исторически схожа с общей политикой ЕС. В течение долгого времени иммиграция в Италию рассматривалась как экономически позитивное явление, способное насытить рынок труда и расширить потребительский рынок1. Основные усилия правительства Италии были направлены на легализацию незаконной миграции. Такая политика строилась на получении иммигрантами выгод от легализации своего положения: им законодательно предоставлялись очевидные преимущества при прохождении официальных процедур, легитимизирующих их статус (помощь в интеграции, защита их прав и т.д.) .
Только после того, как миграция превратилась в фактор, угрожающий безопасности граждан Италии, начался пересмотр принципов миграционной политики. Властями Италии был запущен законотворческий и административный процесс по противодействию нелегальной миграции.
Принятый в 1998 г. закон Турко-Наполитано вернул Италию к принципу квотирования въезда иностранцев и усугубил восприятие нелегалов как потенциально опасных элементов. Введённый после югославского кризиса закон Босси-Фини ещё больше ужесточил требования по трудоустройству и уменьшил количество разрешений на воссоединение семей. Мигранты рассматривались как потенциальные преступники: у них снимались отпечатки пальцев, срок возможного задер-
1 Коданьоне К. Опыт иммиграционной политики Италии и некоторые уроки для России // Иммиграционная политика западных стран: Альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской. М., 2002 // http://www.archipelag.ru/agen-da/povestka/povestka-immigration/wold/kodanione-politic/ Дата обр. 09.04.2019.
2 Зинченко Н.Н. Причины и сущность социального явления незаконной миграции // Социально-гуманитарные знания, 2012, № 1, с. 144-145.
жания для решения вопроса об экстрадиции был увеличен в 2 раза (до 60 дней)1.
Охранительные тенденции итальянской миграционной политики выразились в Пактах о безопасности 2008 и 2009 гг. Пакт 2008 г. официально объявил нелегальный статус иммигранта поводом для уголовного преследования, а пакт 2009 г. стал трактовать как «преступление» незаконный въезд в страну. Стоит, однако, отметить, что Конституционным судом Италии в 2010 г. было принято решение о нелегитимности данных актов (Решение № 249)2. В начале апреля 2014 г. парламент одобрил решение о декриминализации незаконного въезда и пребывания, поручив правительству в срок до 18 месяцев выпустить соответствующее постановление (которое тем не менее до сих пор так и не принято)3. Такая непоследовательная политика была обусловлена частой сменой правящих кабинетов Итальянской Республики, колебанием общенационального курса и противоречиями во взглядах с главами институтов ЕС.
После чередования тенденций к смягчению и ужесточению миграционная политика Италии в итоге пришла к своему современному варианту. Она стала основываться на более строгих нормах, расширивших область применения к мигрантам уголовного права.
Такая политика была свойственна всем государствам ЕС, подверженным наплыву мигрантов. К концу 2010-х гг. легальный въезд в Европу стал трудной задачей, особенно для выходцев из Африки и охваченных кризисом районов Ближнего Востока. Однако политика «закручивания гаек» имела и обратный эффект. Многие мигранты, которые ранее могли получить обычную визу для устройства на работу или воссоединения с семьёй, начали искать другие, нелегальные пути въезда.
Европейская миграционная политика остаётся весьма противоречивой, так как в ней отражены интересы стран, по-разному подверженных миграционному воздействию. Инте-
1 Caputo A. La condizione giuridica dei migranti dopo la legge Bossi-Fini // Questione giustizia, 2002, № 5, p. 967.
2 Peccioli A. La clandestinità come circostanza aggravante // Annali di diritto e procedura penale, 2009, № 1, p. 42.
3 Il reato di clandestinità 2019 // Portale ufficiale sull'immigrazione Unione Europea // https://portaleimmigrazione.eu/depenalizzazione-reato-di-clandestinita/ Дата обр. 05.04.2019.
ресы Италии, как и Греции, Испании, Мальты в этой сфере радикально отличаются от интересов большинства других стран ЕС.
Особенно ярко противоречия между общеевропейскими и национальными интересами Италии в сфере миграционной политики проявились в последние 4 года. Во время острейшей фазы миграционного кризиса 2015 г. в Европу прибыло более 1,8 млн. человек. Преобладающая доля мигрантов двигалась по двум основным коридорам: по Средиземному морю и по сухопутному маршруту через балканские страны1. Столкнувшись с миграционным хаосом, ЕС не смог быстро отреагировать на кризис и разработать общую стратегию. Не было достигнуто соглашение и по ключевому вопросу - о перераспределении лиц, ищущих убежища в Европе. Вместо этого ЕС потребовал строгого применения Дублинского регламента, в результате чего прибрежные страны оказались поставлены в явно невыгодное положение. Камнем преткновения до сих пор остаётся вопрос справедливого распределения беженцев: Греция и Италия открыто заявляют, что другие члены Сообщества не спешат проявить себя в урегулировании миграционного кризиса, перекладывая всё бремя ответственности за размещение на те страны, в которые мигранты въехали изначально.
Летом 2018 г. премьер-министр Италии Дж. Конте заявил, что Рим хочет отменить правило «ответственности первой страны», провозглашённое Дублинским регламентом, заменив его частичным размещением мигрантов в других странах. В разгар кризиса ЕС ввёл страновые квоты. По словам греческого министра по делам миграции, несколько стран ЕС напрямую саботировали планы по переселению мигрантов и подорвали все попытки остальных членов построить единую политику предоставления убежища. Речь шла о Венгрии, Польше и Дании, которые наотрез отказались участвовать в программе, а также об Австрии, Чехии и Словакии, которые в общей сумме приняли всего 45 человек. Страны, изнывавшие под натиском мигрантов, сочли несерьёзными меры, которые предложило европейское правительство: в течение сле-
1 Caponio T. L'immigrazione oltre la crisi dei rifugiati. Perché é importante per il futuro dell'Europa // Societa Italiana di Studi Elettorali (SISE) // https://www.stu-dielettorali.it/blog/2019/03/07/limmigrazione-oltre-la-crisi-dei-rifugiati-perche-e-importante-per-il-futuro-delleuropa/ Дата обр. 05.04.2019.
дующих двух лет планировалось переселить до 50 тыс. миг-
1
рантов, в то время как в этом нуждались сотни тысяч .
Тем временем занимавший пост министра внутренних дел Италии М. Сальвини опубликовал в Твиттере некоторые ранее не обнародованные сведения. Он упомянул о двух событиях 2017 г., когда две группы людей на кораблях «Протектор» и «Монте Спероне» 16 июля прибыли в г. Поццалло и 26 августа на корабле «Дичотти» достигли порта Катании. Тогда согласно заключённым между странами специальным соглашениям по спасению иммигрантов в Средиземном море планировалось переселить 270 человек. На практике одна лишь Франция полностью выполнила условия договора, приняв на своей территории 50 человек. Остальные страны (Германия, Португалия, Ирландия, Испания, Мальта) разместили в общей
сложности 79 человек, т. е. меньше половины от установлен-
2
ного количества .
Эксперт по вопросам иммиграции Итальянского института международной политики М. Вилья в этой связи отметил, что главная проблема неудачного перемещения мигрантов носит исключительно политический характер, и она глубже всех тех бюрократических трудностей, которые возникают в процессе проведения операций3. Следует также учитывать тот факт, что в некоторых случаях страны, которые решили участвовать в «соглашениях о переселении», требовали превентивного контроля за мигрантами и говорили, что они разрешат въезд на их территорию только наиболее уязвимым слоям населения. Иными словами, они ещё больше уменьшили шансы на успешное завершение проекта. Для Италии невозможность разделить бремя кризиса с другими членами ЕС привела к тому, что новое правительство резко ограничило приток мигрантов в страну благодаря запрету швартовки кораблей неправительственных организаций, перевозящих мигрантов, в
1 Psaropoulos J. Europe stambles forward in search for migration policy // AlJazeera // https://www.aljazeera.com/news/2018/01/europe-stumbles-search-migration-policy-180109190142662.html Дата обр. 12.04.2019.
2 Gli accordi prevedevano di trasferire un totale di 270 persone // Matteo Salvini official // Twitter // https://twitter.com/matteosalvinimi/status/1083001829615648769 Дата обр. 16.04.2019.
3 La distribuzione dei migranti tra i paesi europei avviene davvero? // Sito online del quotidiano "Il Post" // https://www.ilpost.it/2019/01/09/accordi-redistribuzione-migranti-europa/ Дата обр. 10.04.2019.
итальянских портах. Вследствие этого общее число нелегалов, прибывших в страну в 2018 г., упало на 80%1.
Таким образом, антииммиграционные настроения в ЕС стали гораздо острее, и многие ведущие политические партии теперь занимают более жёсткую позицию в отношении иммиграции. Разговоры о нулевой иммиграции отражают нарастающее в последние два десятилетия стремление Старого света вернуться к своему изначальному состоянию, свободному от миграционной проблемы и связанных с этим трудностей. Проблема миграции оказалась не только в центре внимания на прошедших майских выборах 2019 г. в Европейский парламент, но и стала важной составляющей всех национальных полемик относительно будущего европейской интеграции. Главной целью Европы является собственная безопасность. Учитывая приверженность стран к отстаиванию своих национальных интересов, вполне возможно, что вариант закрытия стран-участниц друг от друга по принципу суверенитета окажется наиболее привлекательным. Однако для Италии это рисует отнюдь не радужные перспективы. В том же положении окажутся и её соседи - страны Южной Европы. Тем не менее решение проблем миграции в условиях разрозненности и отсутствия общеевропейского диалога найти невозможно. Выходом стала бы гармонизация политического курса ЕС с учётом интересов южных стран как наиболее подверженных натиску миграционных движений.
1 Gagliardi A. Migranti, Frontex: -80% arrivi т №№ nel 2018 // Quotidiano "И Sole 24 Оге" // https://www.Nsole24ore.com/art/migranti-frontex-80percento-arrivi-italia-2018-sbarchi-raddoppiati-spagna--AEBIHc9G Дата обр. 20.04.2019.
