CC BY
25
ISSN 2311-9411 (Online) Финансовый контроль
ISSN 2079-6714 (Print)
ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ*
Владимир Дмитриевич ФЕТИСОВ
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита, Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского, Нижний Новгород, Российская Федерация
История статьи:
Получена 28.04.2017 Получена в доработанном виде 22.06.2017 Одобрена 05.07.2017
Ключевые слова:
Россия, финансовый контроль, проблемы, структура, эффективность
Аннотация
Предмет. Важнейшие проблемы реализации финансового контроля в России. Цели. Уточнение сущности и причин финансового контроля рыночного общества. Раскрытие субъектной структуры и реального механизма контроля в современной России. Критический анализ существующего положения и дискутируемых направлений реформирования контрольной деятельности. Выявление проблем и поиск фундаментальных путей и средств радикального преобразования и повышения эффективности использования финансового контроля России как важнейшего инструмента стабилизации и экономического роста.
Методология. В исследовании использованы эмпирический, системный, аналитический, экономический и др. методы познания. С их помощью финансовый контроль рассматривается в качестве явления рыночной экономики, обосновывается субъектная концепция контроля, раскрывается его структура и основные принципы функционирования.
Результаты. Предложена авторская трактовка понятия и причин финансового контроля, раскрыты его субъектная структура, основные принципы и особенности механизма функционирования в современных условиях рыночной экономики. В качестве основных проблем практики использования финансового контроля названы громоздкость, закрытость и чрезмерная
Для радикального повышения эффективности в России предлагаются комплексное упрощение страны и интенсификация бесплатного контроля физических лиц. В заключение даны предложения по преобразованию использования финансового контроля как важнейшего инструмента стабилизации и экономического роста России.
Выводы. В России действует громоздкая малоэффективная система финансового контроля, на содержание которой расходуется до трети ВВП страны. Ее эффективность во многом зависит от уровня экономической грамотности населения и качества персонального финансового менеджмента, совершенствование которых на всех уровнях экономики является важнейшим направлением стабилизации и экономического роста.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2017
стоимость контроля. финансового контроля контрольной системы
Современному состоянию рыночной экономики России присуще множество социально-экономических проблем. Многие из них связаны с качеством финансового контроля, зачастую превращающегося в формальный управленческий инструмент, стопор позитивного бизнеса и непосильное национальное бремя. Затраты общества на контроль неуклонно возрастают.
* Статья публикуется по материалам журнала «Финансы и кредит». Т. 23. Вып. 30.
В настоящее время на финансирование только государственного и муниципального контроля расходуется от 5 до 18% ВВП России, или от 5 до 16 трлн руб. Издержки лишь от избыточных контрольно-надзорных мероприятий государства, по оценкам экспертов, составляют от 1,5% до 7,5% ВВП, или от 1 до 5 трлн руб.1. С данным трендом
1 Бутрин Д. Количество и размеры контрольно-надзорных органов государству не по карману. Михаил Абызов - о реформе контрольно-надзорной деятельности. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2956470
непроизводительных расходов разумное общество мириться не может и не должно. Для России более целесообразно использование значительной доли затрат на инновации, развитие экономики. Чтобы осуществить перераспределение, необходимы радикальные изменения теории и особенно практики финансового контроля.
За последние 20 лет на тему финансового контроля издано большое множество различных публикаций. В целом они посвящены вопросам общего контроля [1, 2], государственного контроля2 [1, 3] и частного внутреннего контроля [4]. В основу отечественных работ положены труды зарубежных экономистов по вопросам общего менеджмента3 [5] и теории фирмы4 [6, 7]. Практический эффект от зарубежных и отечественных разработок незначителен.
Основные недостатки современной науки о финансовом контроле таковы:
— отрыв теории от реальной практики жизнедеятельности людей, умаление значения и роли самоактуализации человека в экономической жизни;
— игнорирование неформальной экономики и теневых финансов;
— недостаточный уровень системности, превалирование рассмотрения контроля с позиций одного из субъектов общества.
Радикальное изменение создавшегося положения в контрольно-надзорной деятельности (КНД) России не представляется возможным без решения комплекса проблем теории и практики функционирования финансового контроля.
Главной теоретической проблемой является обоснование единого понятия и причин финансового контроля. В большинстве
2 Сабитова Н.М. Государственный финансовый контроль. М.: Рид Групп, 2012. 512 с.
3 Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф.М. Основы менеджмента. М.: Дело, 1992. 799 с.
4Аренс А., ЛоббекДж. Аудит. М.: Финансы
и статистика, 2001. 551 с.
отечественных работ финансовый контроль по многолетней традиции трактуется как совокупность действий и операций, осуществляемых специально уполномоченными органами в целях контроля соблюдения субъектами хозяйствования, органами государственной власти и местного самоуправления норм права в процессе о б р а з о в а н и я , р а с п р е д е л е н и я и использования финансовых ресурсов5. Такое понимание финансового контроля всецело соответствовало административно-командной экономике, базировавшейся на всеобщем господстве единой социалистической формы собственности. В СССР был один субъект хозяйствования. Совершенно иная экономическая система свойственна современному рыночному обществу. Равноправными субъектами экономики выступают физические лица, частные, государственные и муниципальные организации, неформальные образования. Использование устаревшего понятия сводит финансовый контроль исключительно к государственной деятельности, что лишает большую массу субъектов рыночного общества и прежде всего организации и население правовой возможности контролировать различные стоимостные потоки.
В рыночном обществе финансы представляют систему формирования и использования стоимостных фондов экономических субъектов. Отсюда финансовый контроль, будучи выражением контрольной функции финансов, представляет собой систему деятельности всех субъектов рыночного общества по наблюдению, проверке, расследованию прямых и косвенных стоимостных потоков. Прямые и косвенные стоимостные потоки являются выражением прямых и косвенных методов экономического управления.
5 Финансы / под ред. А.Г. Грязновой, Е.В. Маркиной. М.: Финансы и статистика, 2012. С. 143; Шевлоков В.З. Финансовый контроль как функция финансового управления // Финансы. 2001. № 1. С. 56; Финансы / под ред. С.И. Лушина, В.А. Слепова. М.: Экономистъ, 2007. С. 416; Данилевский Ю.А., Мезенцева Т.М. Финансовый контроль в отраслях народного хозяйства. М.: Олма-Пресс, 2008. С. 130.
Косвенные потоки, как правило, не имеют адресного назначения одного из субъектов. В частности, проявлением прямого и косвенного налогообложения выступают прямые и косвенные налоги.
Схематично общая модель субъектной структуры финансового контроля России представлена на рис. 1. Сплошными стрелками показаны прямые связи, пунктирными - косвенные.
Из рисунка видно, что субъектная структура финансового контроля России включает пять основных видов финансового контроля:
1) государственный контроль;
2) корпоративный контроль;
3) контроль физических лиц;
4) международный контроль;
5) неформальный контроль.
Контрольная деятельность всех субъектов органически связана. Однако их конкретная роль неодинакова, так как определяется характером политического устройства рыночного общества. В демократической системе хозяйствования главным становится контроль физических лиц, в рыночно-государственной - контроль государства.
Значение международного контроля определяется степенью вовлечения субъектов государства в систему мирового рыночного хозяйства. При автаркии, или так называемом железном занавесе СССР в 1920-1980 гг., зарубежный контроль имел относительное значение. Напротив, для членов Европейского экономического сообщества при существовании единой валюты и общих органов управления международный контроль играет огромную роль. С 1990-х гг. объектом пристального международного финансового контроля стала Российская Федерация. Все более или менее значительные стоимостные потоки государственных и частных субъектов
тщательно мониторятся и анализируются различными международными организациями, развитыми государствами и частными транснациональными компаниями. Возможности и масштабы международного контроля резко возрастают с развитием электронных средств коммуникации. В последние годы США осуществляют формальный и неформальный контроль всей мировой финансовой системы и особенно банковской сферы. Согласно материалам основателя WikiLeaks Д. Ассанжа и американского сотрудника спецслужб Э. Сноудена, установлен факт слежения за более чем миллиардом человек правительствами и корпорациями развитых стран. По результатам контроля принимаются санкции по адресу швейцарских, российских банков, отдельным персонам. В частности, руководством США 20.03.2014 наложены санкции на финансовые персоны РФ, что привело к потере ими многих миллиардов долларов6.
Особое место в системе контроля занимает теневой контроль, роль которого прямо пропорциональна масштабам неформальных финансов и внешнеэкономических отношений.
Эффективность финансового контроля стр аны во многом зависит от одновременного комплексного использования всех сфер контроля, как внутреннего, так и внешнего, как формального, так и неформального. При этом огромнейшее значение имеет контроль физических лиц, поскольку все, что ни происходит, - это дела конкретных людей, являющихся исходными и конечными субъектами финансовых отношений.
6 Только за 2015 г, по расчетам Форбс, состояние Тимченко уменьшилось на 4,6 млрд долл. США (32%), А. Алдербега - на 2,6 млрд долл. США (65%). (Самые богатые люди России за 2015 г. URL: http://www.stevsky.ru/reytingi-forbs/samie-bogatie-liudi-rossii-spisok-forbs-2015). Косвенным подтверждением этих данных явилось принятие Федерального закона от 03.04.2017 № 58-ФЗ «О внесении изменений в главу 23 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», освобождающего подсанкционных лиц от подоходного налогообложения задним числом - с 01.01.2014.
Главное назначение финансового контроля заключается в защите и реализации экономических интересов физических лиц, организаций и государства. Основные цели - определение эффективности, предупреждение и борьба со стоимостными правонарушениями, нецелевым использованием ресурсов, коррупцией. Для их достижения ставятся четыре задачи: 1) предупреждение внеплановых потоков денежных средств; 2) сопоставление полученного результата функционирования денежных средств с плановыми установками; 3) выявление незаконной смены собственников стоимостных активов; 4) устранение последствий денежных нарушений и восстановление статус-кво. Их решение осуществляется в двух направлениях: контроле авансирования и использования ресурсов в процессе образования стоимости и контроле распределения и перераспределения стоимости.
Исходной фундаментальной причиной необходимости финансового контроля выступает возможность людей улучшать свою жизнь и самовыражаться в условиях ограниченности жизненных ценностей за счет присвоения благ других субъектов. При этом основным побудительным фактором становится реальное осознание новых потребностей в условиях растущего социально-экономического неравенства физических лиц на всех уровнях национального и мирового рыночного общества [8, 9].
В реальной действительности большая часть финансовых нарушений сводится к прямому или косвенному присвоению чужой собственности7. Наиболее значительными каналами присвоения средств являются:
• присвоение одними гражданами средств других индивидов, организаций, государственных структур и зарубежных субъектов;
7 Фетисов В.Д. Хищение и финансы в условиях глобализации рыночной экономики // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2014. № 36. С. 18-19.
• присвоение организациями средств населения, организаций, государства и зарубежных субъектов;
• присвоение государством средств населения, организаций и зарубежных субъектов.
Основные методы присвоения чужой собственности - это стоимостные манипуляции, хищения, инфляция, коррупция, невозврат долгов, обман, грабеж и др.
В жизни финансовый контроль осуществляется посредством функционального механизма, важнейшими элементами которого являются:
1) субъекты контроля;
2) объекты и предметы контроля;
3) принципы контроля;
4) процесс контроля.
Субъектами финансового контроля физических лиц выступают:
1) физические лица;
2) организации;
3) государство (в лице органов власти);
4) граждане и организации зарубежных государств;
5) другие государства и межгосударственные организации;
6) неформальные образования.
Механизм контроля строится на взаимодействии активных и пассивных субъектов. Активную роль выполняют контролирующие субъекты, а пассивную -контролируемые. К сожалению, российский мегарегулятор в качестве контролирующих субъектов приз нает в основном государственные органы. При этом игнорируется роль физических лиц как основных субъектов рыночного общества.
В качестве объекта финансового контроля в экономической литературе, как правило,
понимаются денежные средства. Столь узкий механистический подход, с одной стороны, выхолащивает большую часть содержания финансового контроля, а с другой - наделяет деньги магической способностью появляться и исчезать без участия людей. Поэтому правильным будет считать объектом финансового контроля экономическую деятельность субъектов рыночного общества, а непосредственным предметом -
реализованные управленческие решения по денежным потокам. При этом в современных условиях в сферу финансового контроля целесообразно включать все действия, сделки, отражающиеся в стоимостном балансе жизнедеятельности субъекта. То есть все, начиная с хищения конфеты в супермаркете до рейдерского захвата организаций и международных махинаций типа «нефть -продукты», имеющее стоимостное выражение, выступает предметом финансового контроля.
Принципы контроля определяются политикой субъе ктов ф ина нсов , отраженной в соответствующих правовых актах, положениях организаций и у ста нов ках гр ажда н. Отдельному гражданину можно не заниматься контрольной деятельностью, но устраниться от свойства пассивного субъекта контроля в условиях рыночного общества он не в состоянии. Важнейшими правилами финансового контроля служат простота, доступность и эффективность контрольной деятельности.
Процесс контроля - непосредственно контрольная деятельность. Она начинается с организации и планирования до фиксации результатов. Согласно российскому законодательству только суд вправе определять нарушителей и суммы нарушений. До суда действует презумпция невиновности. Процесс контроля во многом зависит от методики, которая охватывает совокупность методов наблюдения, надзора, расследования, разведки и констатации результатов движения
финансовых ресурсов. К сожалению, в литературе не принято упоминать о таких методах контроля, как расследование, разведка и констатация результатов контроля. Тем самым работа Следственного комитета России, прокуратуры, судов, особых подразделений организаций, МВД, ФСБ, администрации Президента и других ведомств остается в стороне.
В зависимости от времени и стадии стоимостных потоков различаются три основные формы финансового контроля: предварительный, текущий и заключительный.
Предварительный контроль осуществляется на стадиях планирования денежных потоков. Его проводят при разработке проектов, финансовых планов, составлении бюджетов, и т.д. Предварительный контроль позволяет заранее предупредить неправильное расходование средств, взвесить риски, выявить резервы и возможные нарушения финансовой дисциплины.
В зарубежной практике и в России с 1990-х гг. финансовому контролю, и особенно его предварительной форме, длительное время не уделялось должного внимания. Считалось, что главным регулятором служит рынок, который разрешает многие негативные проблемы, в частности устраняет махинации в конкуренции капиталов, производстве качественных товаров, ценообразовании, денежном обращении и др. Так, банки при кредитовании довольствовались залогами, гарантиями, страховками и другими инструментами обеспечения возвратности ссуд. Лишь в условиях мирового кризиса 2007-2008 гг. возникла необходимость развития предварительной формы контроля под названием риск-ориентированный внутренний контроль в качестве составной части риск-менеджмента [10-12]. Концепция риск-ориентированного контроля о с н о в ы в а е тс я н а о п р е д е л е ни и структурирования рисков организаций по степени значимости, выявлении риска коррумпированности в использовании
бюджетных средств. Первоначально риск-ориентированный контроль стал широко применяться в банковской сфере, а затем во всем обществе.
При проведении первой стадии финансового контроля первостепенное внимание должно быть уделено анализу портфолио и психологического портрета должностных лиц стоимостных операций и сделок. Аналогично тому, как работники общ епита обязаны представлять медицинские книжки о состоянии здоровья, работники государственных и частных финансов, особенно распорядители кредитов и банкиры, должны иметь «добро» на руководящую деятельность от полиграфа. Устранение из финансовой деятельности недобросовестных специалистов позволит значительно снизить риски правонарушений.
Текущий контроль ведется в процессе совершения денежных сделок. Его цель -выявление ошибок и возможных злоупотреблений при получении и расходовании средств. На этой стадии возможны корректировка финансового персонала и реальных стоимостных потоков.
Заключительный контроль осуществляется после подведения итогов доходов и расходов фондов на основе учетной и отчетной документации. Его цель -проверка правильности и целесообразности расходов, полноты и своевременности поступления доходов, а главное -выявление объемов нарушений и конкретных нарушителей. Заключительный контроль предполагает такие социальные процессы, как расследование, доказывание, общественную констатацию (в правовом обществе, как правило, судебный вердикт) и соответствующие санкции. Здесь решается проблема возврата потерь собственнику.
Все три формы контроля органически взаимосвязаны, дополняют и зависят друг от друга. При этом большое значение как для текущей ситуации, так и на
перспективу имеет действенное проведение заключительной стадии с обязательным выявлением нарушителей и возвратом стоимостных потерь. Поэтому только комплексное проведение всех стадий создает условия для обеспечения должной эффективности контроля. Напротив, сужение контроля до одной из стадий или до применения только мониторинга или проверки может свести на нет все усилия.
Для отечественной практики характерно отсутствие или поверхностное проведение заключительного этапа третьей стадии, а именно: выявление реального ущерба и виновных, а главное - санкционирование возмещения утрат. В отличие от развитых стран, в России к нарушителям законов экономической деятельности относятся весьма лояльно. По многим статьям гл. 22 УК РФ «Преступления в сфере экономической деятельности» не судят вообще. Так, в 2015 г. и первом полугодии 2016 г. не было осужденных за ложную рекламу, монополистические действия и ограничение конкуренции, подкуп участников и организаторов спортивных соревнований, использование инсайдерской информации для осуществления операци с финансовыми инструментами, злоупотребления при выпуске ценных бумаг и фиктивное банкротство. За отмывание денег в первом полугодии 2016 г. в России было осуждено всего шесть человек, реальные сроки не получил никто при том, что за легализацию денежных с р е д с тв м акс и ма л ь н ы й с р о к , предусмотренный законом, равен семи годам8.
Положение во многом обусловлено низким уровнем профессионализма и политическим характером деятельности работников органов контрольной системы страны: налоговой службы, банковского надзора, судебной системы и др. Так, в интервью с сотрудниками Финансового
8 Урман А. Как наказывают за экономические преступления в России и других странах. URL: https://secretmag.ru/trends/scenarios/kak-za-odni-i-te-zhe-ekonomicheskie-prestupleniya-nakazyvayut-v-rossii-i-drugih-stranah.htm
университета при Правительстве РФ руководитель Федеральной налоговой службы М.В. Мишустин отметил, что учебные планы часто не позволяют выпускнику вуза выйти сразу готовым специалистом9. А что остается говорить о качестве бакалавров периферийных вузов, специалистов без экономического образования или 18-летних контролеров налоговых инспекций? Текучесть кадров ФНС составляет 10%. Более 20% сотрудников - старше 50 лет. Сложная ситуация с качеством персонала и в Банке России. В профессиональном сообществе недовольны квалификацией проверяющих из регулятора. Один из собеседников газеты «Ведомости» заявил, что некомпетентны две трети сотрудников, которые путают даты и не понимают суть вопросов, которые им задают10. Все это ведет к многочисленным правонарушениям.
В частности, утрата собственного капитала Татфондбанка была известна мегарегулятору в мае 2016 г., а лицензия отозвана лишь 03.03.201711. В результате сумма убытка (хищений) банка по суду достигла 118 млрд руб.
Соответственно субъектной структуре финансов современный финансовый контроль России складывается из пяти основных сфер.
Первую сферу составляет гигантская система государственно-муниципального финансового контроля, включающая в себя более 140 видов госконтроля, которыми заняты 40 ведомств и свыше 1 млн чел.
Вторую сферу финансового контроля страны образуют службы контроля частных и государственных организаций (руководители, отделы безопасности,
9 Интервью руководителя ФНС России Мишустина М.В. URL: http://www.fa.ru/faculty/nin/taxinfo/Documents/2
10 Борисяк Д., Воронова Т. ЦБ оценит профпригодность своих сотрудников // Ведомости. 2017.
URL: https://www.vedomosti.rU/finance/articles/2017/01/27/6 75116-tsb-profprigodnost- sotrudnikov
11 Алексашенко С. Кризис госкапитализма: как Москва и Казань допустили крах Татфондбанка. URL: http://www.rbc
.ru/opinions/finances/31/03/2017/58de09719a7947affe351074
?from=detailed
ревизионные комиссии, планово-производственные и финансовые службы, бухгалтерии), аудиторские фирмы, а также работники, занимающиеся стоимостными потоками (операционисты, складские работники и др.). В них работают от 3 до 5 млн чел.
Третью сферу представляют 120-130 млн граждан, ежедневно контролирующих свои доходы и расходы.
Четвертую сферу образуют контрольные структуры международных отношений. Сюда входят как контрольные органы государства, частных организаций, физических лиц, отслеживающие финансы других стран, так и контрольные службы международных организаций (МВФ и др.).
Наконец, пятая сфера финансового контроля находится в теневой экономике, охватывающей стоимостные потоки, равные 40-50% ВВП страны12. Аналитики американского исследовательского института Global Financial Integrity считают, что теневая экономика РФ оценивается в 46% от ВВП ежегодно. По данным Всемирного банка, российская теневая экономика в 3,5 раза больше, чем у других стран «Большой семерки»13.
При этом важно отметить, что многие граждане могут быть контролерами стоимостных потоков в нескольких сферах одновременно. Так, высокопоставленный чиновник может контролировать финансы страны, международные финансы, финансы госкорпораций и других организаций, официальные и теневые личные стоимостные потоки. В целом затраты на КНД России составляют, по нашей оценке, до трети ВВП страны, что представляет угрожающую проблему и является негативным фактором экономического благополучия страны. (табл. 1). Издержки
12 Рассчитано на основе методологических
и методических разработок Организации экономического сотрудничества и развития (Измерение ненаблюдаемой экономики. 2003: Руководство. М., 2003), ФСГС и МВД России, а также оценок экспертов по теневой экономике.
13 Теневую экономику РФ оценили в 46% ВВП ежегодно.
URL: http://top.rbc.ru/economics/13/02/2013/844992.shtml
бизнеса только из-за контрольно-надзорных мероприятий, по оценкам экспертов, достигают 5% ВВП14. Сокращение расходов страны на контроль на 50% позволит удвоить инвестиции в развитие производства реальных ценностей.
Правительство готовит реформу контрольно-надзорной деятельности с 2009 г., но без больших достижений. За последние 10 лет написаны сотни различных работ, проведены десятки конференций, семинаров, заседаний, сделаны сотни докладов, сообщений и выступлений. Наиболее значительными представляются ежегодные доклады Центра анализа деятельности органов исполнительной власти Института государственного и муниципального управления Высшей школы экономики, написанные по заказу РСПП, Опоры России, материалы исследований РАНХиГС при Президенте РФ, Института экономики РАН, Финансового университета при Правительстве РФ, а также Минфина России, Минэкономики России и других ведомств и организаций. Результаты обобщены в выступлениях и обзорах министра М.А. Абызова - руководителя реформы КНД государства15. Из проведенного анализа материала,
14 Ткачук С. «Надзорный кодекс» сделает чиновников и бизнесменов друзьями? URL: https://www.bfm.ru/news/357352
15 Перекуем мечи на авралы. Законопроект о контроле и надзоре дорабатывают на ежедневных совещаниях (URL: http://www.kommersant.ru/doc/2990257 19.05.2016); Бутрин Д. Михаил Абызов - о реформе контрольно-надзорной деятельности. (URL: http://www.kommersant.ru/ doc/2956470); Бутрин Д. Контролю и надзору дали карту (URL: http://www.kommersant.ru </doc/2944822? utm_source=kommersant&utm_medium=doc&utm_campaign ); Бутрин Д. Контроль и надзор привязывают к графику (URL: http://www.kommersant.ru /doc/2933363? utm_source=kommersant&utm_medium=doc&utm_campaign =vrez); Крючкова Е., Бутрин Д. Надзоры здесь тихие. Реформа надзорно-контрольных функций государства начнется немедленно
(URL: http://www.kommersant.ru/doc/2908031); Бутрин Д.
Ведомства заставят раскрыть карты
(URL: http://www.kommersant.ru /doc/2896357?
utm_source=kommersant&utm_medium=doc&utm_campai);
Как Минэкономики начертило план новой
административной реформы
(URL: http://www.kommersant.ru /doc/2884187?
utm_source=kommersant&utm_medium=doc&utm_campaign
=vrez);. и др.
накопленного подкомиссией Правительства РФ по реформированию КНД, следует, что наиболее значительные проблемы современного государственного финансового контроля России следующие:
1) отсутствие единой правовой базы финансового контроля. Существует множество нормативно-правовых актов, а единой научно обоснованной системы организации и функционирования финансового контроля нет;
2) низкая эффективность финансового контроля, огромные затраты бюджетных средств, действие «круговой поруки» и коррупции;
3) большое число различных контрольных органов, множество дублирующих и параллельных функций различных контрольных структур;
4) чрезмерная численность штатных сотрудников, выполняющих контрольные функции;
5) недостаточный уровень профессиональной подготовки большинства работников налоговых и других контрольных органов.
Основными путями их решения могут быть:
1) принятие и последовательная реализация единого правового акта (федерального закона или кодекса) о финансовом контроле, обеспечивающего единую систему финансового контроля с четким описанием задач, функций и полномочий;
2) системное упрощение механизма контрольной деятельности;
3) устранение излишних органов и дублирующих функций финансового контроля;
4) п о в ы ш е н и е п р о ф е с с и о н а л и з м а , материальной заинтересованности и ответственности работников первичных контрольных органов;
5) радикальное преобразование контроля физических лиц (гражданского контроля);
6) повсеместное обеспечение эффективности финансового контроля.
В 2016 г. Минэкономики России представило последнюю версию проекта закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в РФ»16. В ней закон распространяется на все контрольные органы, включая Минфин России, кроме работы силовых структур и судов, расследования причин аварий, производства по административным правонарушениям и использованию госимущества, отменяет действие нормативных актов СССР и РСФСР, требует обязательного уведомления прокуратуры о любой проверке. Цель закона - создать основы для унификации контроля и надзора в РФ в рамках концепции риск-ориентированного контроля. При этом ставятся задачи:
— внедрить риск-ориентированный подход;
— устранить избыточные и дублирующие функции;
— сократить количество проверок на 30%;
— уменьшить коррупцию.
Законопроект вызвал множество разногласий и замечаний17.
1. Двадцать правительственных ведомств выступают против отмены при принятии закона ряда нормативных актов СССР и РСФСР.
2. Многие ведомства (Минфин России, ФАС, ФС Б , МВД России, Росфинмониторинг, Роспотребназдор и др.) требуют исключения части своей деятельности из-под действия закона,
16 Проект федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации».
URL: http://regulation.gov.ru/projekts#npa=39351
17 Перекуем мечи на авралы. Законопроект о контроле
и надзоре дорабатывают на ежедневных совещаниях. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2990257 19.05.2016
объясняя это наличием собственной системы контроля рисков или спецификой работы.
3. Предприниматели выступают против предложенного увеличения сроков документарной и выездной проверки с нынешних 20 дней до 60 дней.
4. Юристы заявляют, что совмещение предполагаемой контрольной работы с обязательными предписаниями и штрафами представляется бессмысленным.
5. Высшая школа экономики и ряд других структур полагают, что достаточно сохранить и дополнить существующий Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических ли ц и и н д и в и д у а л ь н ы х предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
6. Большинство ведомств не желает выявлять у себя избыточные и дублирующие функции.
7. Минстрой России и Минтруд России считают, что за два года систему управления рисками не создать, а поэтому реформу КНД предлагают перенести на 2020 г.
8. Значительная часть ведомств просит дополнительного финансирования внедрения риск-ориентированного подхода.
9. Генпрокуратура России настаивает на том, чтобы только Роспотребнадзор имел право вести КНД в интересах физических лиц (сейчас это право имеют почти все контрольные ведомства). При этом хочет исключить из закона существующее в настоящее время понятие « роль представителей трудящихся» в работе системы КНД.
За новый законопроект о КНД ратуют
бизнес и прокуратура. По существу, вся
контрольная деятельность будет сведена к
предварительному риск-ориентированному
контролю. Проверки по текущему и заключительному контролю, а также прямое и косвенное участие граждан в контрольно-надзорной деятельности устраняются. Тем самым государство отказывается от роли посредника в регулировании отношений между бизнесом и гражданами - конечными потребителями жизненных ценностей.
Будущее у законопроекта о КНД представляется незавидным. Лучшее, на что он может рассчитывать, - это быть очередным мертворожденным правовым актом, негативно влияющим на социально-экономическое развитие страны. В доказательство этому отметим лишь три момента.
Во-первых, реформа предусматривает сокращение количества проверок на 30% при увеличении длительности проверки в 3 раза - с 20 до 60 дней. Очевидно, что для выполнения данной задачи потребуется не уменьшение, а увеличение численности контрольных работников в два раза.
Во-вторых, в условиях жесткой конкуренции многие бизнесмены вряд ли будут раскрывать государственным контрольным структурам свои планируемые финансовые проекты. Даже цена на новый товар является коммерческой тайной и публично объявляется лишь в момент начала реализации. В данных условиях массовый риск-ориентированный контроль сведется к расплывчатой рекламной информации для общественности.
В-третьих, для проведения подлинного риск-ориентированного контроля нужны высококлассные профессионалы, которых в стране нет, а на их подготовку и содержание потребуются миллиарды рублей. Достаточно только отметить, что Генпрокуратура России и Следственный комитет РФ запросили у Правительства на приобретение жилья для своих сотрудников 27 млрд руб.18.
18 Следователи и прокуроры не находят себе места. Генпрокуратуре и СКР требуется 27 млрд руб. на обеспечение жильем сотрудников."ШЬ: Шр://%,ш^коттеге ant.ru/doc/3189217
В целом представляется, что настоящее реформирование КНД по традиции сведется к дополнительным затратам сотен миллиардов бюджетных рублей и снижению реальной эффективности национального финансового контроля. А при контроле узкого круга высокорискованных видов предпринимательской деятельности резко снизится качество массового производства потребительских товаров и оказания услуг.
В условиях противоречивости законопроекта президиум Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам ограничился утверждением 21.12.2016 программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» со сроком реализации до 2025 г.
Первые практические результаты внедрения риск-ориентированного контроля настораживают. По данным администрации Президента и Минэкономразвития России, лишь 10% проводимых государственных и муниципальных проверок индивидуальных предпринимателей и юридических лиц связаны с выявлением рисков причинения вреда жизни и здоровью граждан, окружаю щей среде, безопасности государства, а поэтому 1,24 млн хозяйствующих субъектов, подконтрольных МЧС России, Роскомнадзору, Роспотребнадзору и Федеральному медико-биологиче с кому агентс тву, буду т освобождены от плановых проверок19. По законопроекту о КНД эти 1,24 млн предполагается освободить и от проверок других контролирующих ведомств, в том числе и структур Минфина России. Последствия данного реформирования представляются весьма неопределенными. 2017 г. показывает, что, несмотря на т и т а н и ч е с к и е у с и л и я в ч а с т и реформирования контроля надзорной деятельности, ситуация с проверками не улучшилась, а в большей своей части ухудшилась. Многие контрольные
19 Сивожелезов О. Лишь 10% государственных проверок связаны с выявлением рисков. URL: http://www.rapsinews.r u/legal_market_news/20170516/278613494 .html
мероприятия в виде плановых или внеплановых проверок стали замещаться на административные дела20. Такова общая картина современного государственно-муниципального контроля России.
Еще более сложная ситуация складывается на уровне финансового контроля организаций.
С установлением в России господства частной собственности повсеместно развивается теневая экономика, формируются теневые финансовые потоки [13]. При этом интенсифицируются неформальные финансовые отношения организаций [14]. За последние 11 лет неформальный сектор в России неуклонно растет. Занятость в неформальной экономике страны в 2016 г., по данным Росстата, достигла рекордного размера с 2006 г. В 2016 г. в неформальной экономике находились 15,4 млн чел. самозанятых и более 20 млн чел. получали зарплату в
конвертах, или 48% от общего количества
21
занятых21.
Большинство работников во время исполнения своих профессиональных обязанностей значительную часть рабочего времени, умственную и нервную энергию расходует на личные нужды, тем самым обкрадывая работодателя и принося существенные убытки. Внеплановые перекуры, общение с личными смартфонами и чаи с бесконечными пересудами - самый распространенный вид хищения рабочего времени. Достаточно напомнить, что известная авария скоростного пассажирского поезда в Испании произошла по причине отвлечения на личный разговор, падение индийского самолета на 3 000 м имело место в результате занятия штурмана личным планшетом, треть автомобильных
20 Ткачук С. «Надзорный кодекс» сделает чиновников и бизнесменов друзьями?
URL: https://www.bfm.ru/news/357352
21 Неформальная экономика в России выросла до рекордных размеров.
URL: http://www.rbc.ru/economics/17/04/2017/58f4b8789a79 47c1418ff1af?from=main
аварий происходит во время разговоров водителей по мобильному телефону. Предприниматели страдают от хищений имущества, утечки секретной и конфиденциальной информации22.
В связи с этим в целях обеспечения безопасности и повышения эффективности предпринимательской деятельности во всех организациях резко интенсифицируется комплексный контроль посредством открытия новых и расшир ения действующих контролирующих служб, внедрения систем взаимоконтроля сотрудников, установления всеобщей системы информационной безопасности. В частности, работники Сбербанка при выдаче пенсии шесть раз проверяют 20 страниц паспорта, свободного от обложки. К сожалению, итоги пока не радуют: махинации, хищения и затраты на контроль неуклонно увеличиваются.
Выход из создавшегося тупикового положения государственной и частной сфер контроля видится нам прежде всего в развитии финансового контроля физических лиц как важнейшей составной части контрольно-надзорной системы страны. Суть проблемы заключается в том, что у нас действует принцип вертикального контроля (сверху-вниз) и почти не используются обратная связь и горизонтальный принцип. Подчиненный не может сказать начальнику о противоправности его указания. Пассажиры маршрутки не имеют права сделать замечание водителю о запрете разговоров по мобильному телефону. Граждане не могут задержать карманника или нарушителя дорожно-транспортного движения. Все полномочия предоставлены специальным органам. В результате в организациях формируются команды правонарушителей, а население привыкает к постоянству негативных явлений.
Н е о б ход и м о с ть ка р д и н а л ь н о го преобразования финансового контроля
22 Фетисов В.Д. Хищение и финансы в условиях глобализации рыночной экономики // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2014. № 36. С. 18-28.
физических лиц диктуется целым рядом фундаментальных факторов, в том числе:
— все более растущим господством частной собственности (рыночная стоимость имущества физических лиц в реальном национальном богатстве страны достигает 90%);
— расширением товарно-денежных отношений во всех сферах социально-экономической жизнедеятельности людей, особенно в воспитании, образовании, здравоохранении, социальном и жилищном сервисе;
— возрастающим сектором ненаблюдаемой экономики, занятостью в нем свыше 40% работоспособного населения страны;
— бурным развитием глобализации товарно-денежных отношений, вовлечением российского населения в различные сферы мировой экономики (бизнес, недвижимость, туризм и т.д.).
Действие этих факторов превращает население России в исходный, основной и конечный субъект финансовой системы страны [15], соответственно, в важнейшего участника контрольной деятельности.
Под финансовым контролем физических лиц понимается контроль членами общества процесса формирования и использования стоимостных фондов экономических субъектов. Его цель -последовательное проведение финансовой политики граждан, а следовательно, всего общества страны. В зависимости от видов субъекта гражданского контроля возможны:
• самоконтроль финансовой деятельности индивида;
• индивидуальный контроль физическим лицом других субъектов;
• семейный контроль - контроль реализации семейных денежных интересов;
• коллективный гражданский контроль;
• независимый частный контроль, проводимый наемными аудиторами и
другими службами по инициативе физических лиц.
Практическая реализация финансового контроля физических лиц начинается с организации, предполагающей осознание физическими лицами своих контрольных полномочий, а также формирование контрольных органов с соответствующими полномочиями. Отсюда все граждане России, за исключением малолетних детей и невменяемых лиц, могут выступать контролерами финансовой системы своей страны и в определенной мере финансов зарубежных субъектов. Иное дело, что, с одной стороны, многие люди не понимают своей роли в финансовой системе общества или не желают обременять себя процессом контролирования. С другой стороны, отдельные субъе кты , а глав но е ор г а н и з а ц и и , г о с у д а р с т в е н н ы е и международные структуры ограничивают возможности частного контроля.
В зависимости от социальной формы активного субъекта гражданский финансовый контроль бывает прямым и косвенным.
При прямом контроле физическое лицо лично осуществляет контрольную деятельность, характер, формы и масштабы которой зависят от полномочий человека и вида предмета контроля. Гражданин рыночного общества может выступать в качестве покупателя товаров и услуг, иждивенца, расходующего средства главы семейства, акционера акционерного общ ес тва, пайщика общ ес тв а с ограниченной ответственностью, продавца рабочей силы, товаров и услуг, пенсионера, мецената, социального активиста и т.д. Прямой личный контроль может быть формальным и неформальным (теневым).
Прямой формальный контроль физических лиц осуществляется при соответствующих правовых полномочиях. Он может иметь место:
— в личной финансовой деятельности (самоконтроль движения доходов и расходов);
— в финансовой деятельности домохозяйства (контроль движения доходов и расходов иждивенцев, других членов семьи);
— в финансовых сделках с другими физическими лицами;
— в финансовой деятельности первичных коллективов;
— при сделках купл и-продажи в организациях розничной и оптовой торговли (проверка денег «не отходя» от кассы или банкомата, проверка товарно-денежных документов, различных счетов и т.д.);
— в финансовой деятельности негосударственных организаций (сбор и анализ финансовой информации о работодателе, контроль финансовой деятельности ПАО, АО, ООО, контроль информации о финансово-кредитных, страховых организациях, частных о р г а н и з а ц и я х , о к а з ы в а ю щ и х образовательные, медицинские, сервисные и другие услуги населению);
— в финансовой деятельности федеральных, региональных и муниципальных ор га низа ций (контр оль сбор а и использова ния р одительск их и спонсорских средств в школах, детсадах и д р у гих у ч р ежд е ни ях , контр о ль финансовых операций с населением государственных внебюджетных фондов, федеральной службы налогов и сборов, страховых организаций, управляющих жилищных компаний, организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, услуги сервиса, связи и т.д.);
— в финансовой деятельности зарубежных субъектов (государственные и частные организации, первичные коллективы, физические лица);
— в финансовой деятельности о те ч е с т в е н н ы х и з а р у б е ж н ы х неформальных образований.
Прямой теневой контроль физических лиц
производится без официальных правовых
полномочий. По существу, он представляет
собой разведывательную деятельность человека финансов других субъектов. Неформальный контроль осуществляется в тех же сферах, что и формальный контроль, кроме самоконтроля.
Формальный и теневой финансовый контроль различаются:
— по характеру проведения: гласный правовой и тайный неправовой; большая часть неформального контроля связана с нарушениями прав экономических су б ъе к тов и, с о о тв етс тв е нн о, действующего законодательства;
— по объему и особенностям мероприятий. Если результаты правового контроля могут сопровождаться правовыми мероприятиями (судебная защита, изменение статуса людей, организаций, финансовые санкции), то итоги неформального контроля, как правило, используются негласно. Основной смысл неформального контроля - это сбор секретной, конфиденциальной информации. Отсюда масштабы теневого контроля значительно шире объектов формального контроля. Каждый человек негласно может интересоваться доходами и расходами любого субъекта рыночного общества: от своего супруга, родственника, организации, государства до зарубежных субъектов вплоть до Папы Римского.
При косвенном контроле физическое лицо способно контролировать финансовую деятельность экономических субъектов опосредованно через представительных лиц или общественные организации. Отсюда характер, формы и масштабы косвенного контроля определяются полномочиями представительных лиц, общественных организаций. Физическое лицо как субъект демократического общества может выступать в качестве гражданина, избирателя, члена различных обществ и депутата представительных органов.
Ко с в е н н ы й ф и н а н с о в ы й к о н т р о л ь физических лиц бывает непосредственным и опосредованным (теневым).
Непосредственный косвенный контроль осуществляется при наличии у конкретного физического лица или представительного органа соответствующих правовых полномочий. Он может иметь место в финансовой деятельности домохозяйств; организаций розничной и оптовой торговли, негосударственных организаций; государственно-муниципальных организаций; зарубежных субъектов и неформальных образований.
Теневой косвенный контроль предполагает контрольную деятельность физического лица без официальных правовых полномочий. Он ведется в основном через лоббизм - воздействие на должностных лиц или руководящие органы в целях принятия решений, благоприятных для клиентов.
Контроль большинства физических лиц имеет два весьма позитивных свойства: во-первых, он не требует бюджетных затрат; во-вторых, в значительной степени обеспечивает самовыражение людей, осознание собственной значимости и достоинства. Однако его развитие в России наталкивается на множество преград. Наиболее существенные из них две: первая заключается в закрытости экономической жизнедеятельности граждан, частных и государственных организаций страны [16]; вторая состоит в слабой правовой и финансовой грамотности населения [17]. При этом положение не улучшается. В стране только 2% взрослых считают себя грамотными23. Лишь в десятке вузов страны изучаются финансы физических лиц (граждан) или домохозяйств.
Основные статьи расходов граждан - это контроль безопасности человеческого капитала и движения личного имущества, особенно в периоды разводов с разделом имущества, браков и принятия наследства. В частности, ежегодная оплата только госпошлины граждан России при 600 тыс. разводов с разделом имущества и тарифе
23 Калюков Е. Финансовая неграмотность россиян достигла максимума за девять лет. URL: http://www.rbc.ru/society/24/05/2017/59254dc79a7947c f222f46b6?from=newsfeed
в 60 тыс. руб. при сумме имущества свыше 1 млн руб. может составить 36 млрд руб. Но основные затраты на контроль связаны с судебными расходами (оплата услуг юристов, представителей, переводчиков, экспертов, свидетелей, оценщиков, консультантов, детективов, адвокатов и прочие расходы). В результате общие инвестиции на контроль при разводе с разделом отечественного и зарубежного имущества у состоятельных людей могут достигать десятков и даже сотен миллионов рублей.
Для повсеместного и комплексного преобразования финансового контроля в России представляется целесообразной реализация следующих предложений:
— проведение твердой политической воли мегарегулятора страны в части финансового контроля;
— радикальная переработка Федеральных законов от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в части гражданского финансового контроля»;
— повсеместное упрощение и повышение эф ф ективности всей системы финансового контроля;
— радикальное улучшение финансовой грамотности населения, обязательное изучение финансов физических лиц в системе высшего и среднего экономического образования;
— развитие организационной системы финансового контроля физических лиц;
— проведение процедуры найма и ежегодных аттестаций работников контролирующих органов государства и организаций с обязательным собеседованием на полиграфе.
Реализация данных предложений будет способствовать резкому повышению эффективности финансового контроля во всех сферах рыночного общества России,
созданию условий для стабилизации и модернизации экономики, а следовательно, успешному социально-экономическому развитию страны.
Таблица 1
Расходы субъектов рыночной экономики России на контроль в 2016 г.
Вид контроля Сумма, трлн руб. Процент к ВВП страны
Государственный 5-16 5,8-18,6
и муниципальный контроль,
в том числе:
«Пакет 1-5 1,2-5,8
антитеррористиче ских законов И. Яровой и В. Озерова»
Корпоративный контроль 6-12 7-13,9
Источник: составлено автором
Рисунок 1
Общая модель субъектной структуры финансового контроля России
Источник: составлено автором
Список литературы
1. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация: монография. М.: Маркетинг, 2000. 390 с.
2. Боярский Е.А., Новичков А.В. Финансовый контроль в условиях трансформации экономики России: монография. М.: Российский государственный социальный университет, 2009. 181 с.
3. Васильева М.В. Развитие государственного финансового контроля в Российской Федерации: методология, методика, концепция: монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2009. 498 с.
4. Соколов Б.Н., Рукин В.В. Системы внутреннего контроля (организация, методика, практика). М.: Экономика, 2007. 442 с.
5. Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора. М.: МГУ, ИНФРА-М, 1997. 720 с.
6. Друкер П.Ф. Менеджмент: задачи, обязанности, практика. М.: Вильямс, 2008. 992 с.
7. АдамсР. Основы аудита. М.: Аудит, ЮНИТИ, 1995. 398 с.
8. Пикетти Т. Капитал в XXI веке. М.: Ад Маргинем Пресс, 2015. 592 с.
9. Стиглиц Дж. Цена неравенства. Чем расслоение общества грозит нашему будущему? М.: Эксмо, 2015. 512 с.
10. Хан Д. ПиК. Планирование и контроль. М.: Финансы и статистика, 1997. 765 с.
11. Бартон Т.Л., Шенкир У.Г., Уокер П.Л. Риск-менеджмент: практика ведущих компаний. М.: Вильямс, 2008. 208 с.
12. Ермасова Н.Б. Риск-менеджмент организации. М.: Научная книга, 2009. 235 с.
13. ФетисовВ.Д., Фетисова Т.В. Теневые финансовые потоки в рыночной экономике // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 5. Экономика. 2005.
№ 1. С. 92-100.
14. Фетисов В.Д., Фетисова Т.В. Неформальные финансы организаций и особенности их регулирования // Проблемы современной экономики. 2004. № 4. С. 106-109.
15. Фетисова Т.В. Финансы физических лиц. Концептуальные основы. М.: ЮНИТИ, 2015. 232 с.
16. Кадочников П.А., Кнобель А.Ю., Синельников-Мурылев С.Г. Открытость российской экономики как источник экономического роста // Вопросы экономики. 2016.
№ 12. С. 26-42.
17. Кузина О.Е. Финансовая грамотность и финансовая компетентность: определение, методики измерения и результаты анализа в России // Вопросы экономики. 2015. № 8. С.129-148.
