CC BY
95
Социологии
Наталья ГУБИНА, Марина ТУХВАТУЛЛИНА
ПРОБЛЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЦЕЛЕВОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В статье показывается, что эффективное целевое муниципальное управление невозможно без полноценного информационного обеспечения, важной составляющей которого является обратная связь органов власти с населением.
In article it is proved that effective speeial-purpose municipal management is impossible without the high-grade information support, the important component of which is communication between local governments and people.
Ключевые слова:
местное самоуправление, целевое муниципальное управление, коммуникационное попе, информационное обеспечение, обратная связь; local government, special-purpose municipal management, communication field, information support, feedback.
В отечественной науке и практике управления происходит осознание того, что развитие местного самоуправления на уровне городских территорий в настоящий период выступает как основополагающий процесс демократического преобразования России. При этом муниципальное управление в России формируется как новая сфера управленческой деятельности, так как задачи, с которыми сегодня имеют дело органы местного самоуправления, существенно отличаются от задач прежней структуры территориального управления и того, что приходится решать в рамках государственного, производственного и организационного управления. Реформирование местного самоуправления, обозначенное в качестве одной из приоритетных задач государства1, призвано обеспечить комплексное решение вопросов обслуживания населения, способствовать достижению политической и социальной стабильности в обществе.
Успешность осуществления своих функций органами местного самоуправления зависит в настоящее время от многих условий и, в первую очередь, от перехода к новым методам управления, направленным на согласование целей, которые ставят муниципальные власти, с целями, преследуемыми населением муниципального образования. Отсюда усиление внимания к целевому управлению на муниципальном уровне, которое начинает рассматриваться как один из реальных шансов создания эффективного муниципального управления2.
Важным условием эффективности целевого муниципального управления выступает полная и достоверная информация, которая заполняет коммуникационное поле муниципального образования. Коммуникации служат основой властных отношений3, через них осуществляются разработка и принятие управленческих решений, они позволяют удовлетворить информационные потребности всех участников процесса развития местного сообщества4. При этом информационным источником муниципального коммуникационного
1 Из выступления Д.А. Медведева на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008 // http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm
2 Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Финансы и статистика, 2004, с. 127.
3 Попов В.Д. Социальная информациология — наука XXI века (проблемы становления и развития). — М. : РАГС, 2004, 92 с.
4 Пенюгалова А.В. Методологические основы и опыт применения информационной базы местного сообщества : монография. — Краснодар: КубГУ, 2005, с. 4.
ГУБИНА Наталья Викторовна — к.соц.н., доцент; заведующий кафедрой государственного управления и социологии, декан факультета экономики и управления Нижнекамского химикотехнологического института gubina-nv@rambler.ru
ТУХВАТУЛЛИНА
Марина
Александровна — старший преподаватель кафедры
государственного управления и социологии Нижнекамского химикотехнологического института antina.nk@mail.ru
поля должны выступать не только субъекты, но и объекты управления.
Однако затраты огромных сил и средств на разработку и внедрение механизмов реализации муниципальной системы управления до сих пор не обеспечили решения проблем его полноценного и всестороннего информационного обеспечения. Тому существует ряд объективных причин: во-первых, повышение эффективности управления понимается представителями власти традиционно — как усиление вертикальной управляемости; во-вторых, реформа муниципального управления сконцентрирована на структурных элементах, на усилении мер контроля, на реализации экономико-финансовой схемы совершенствования бюджетных отношений, что не закладывает механизмы и способы выявления потребностей и интересов населения и процедуры включения его в процесс управления, не развивает социальное участие горожан1. Вместе с тем тысячелетняя история развития городов доказала, что если они в результате напря-
1 Социология управления: стратегии, процедуры и результаты исследований / под ред. А.В. Тихонова и др. — М. : Канон+; Реабилитация, 2010, с. 402.
женных усилий могут мобилизовать свою внутреннюю социальную энергию, социальный тонус, носителями которого выступают различные формы человеческих сообществ, то это позволяет им не только выживать, но и развиваться в соответствии с требованиями времени. Таким образом, чтобы муниципальное управление было эффективным, необходимо наполнить реальным содержанием муниципальное коммуникационное поле на основе системы обратных связей с населением.
Результаты массовых анкетных опросов показали, что горожане плохо информированы о деятельности органов местного самоуправления или, по крайней мере, достаточно низко оценивают свой уровень информированности. Лишь 7,7% респондентов ответили, что достаточно хорошо информированы о работе главы города, 60% респондентов знают о его работе в общих чертах, 14,1% ничего не знают о работе главы; о деятельности Совета депутатов и исполкома их информированность еще ниже: хорошо информированными о деятельности данных органов оказались 2,5% и 2,0%, знают в общих чертах — 45% и 48%, ничего не знают об их работе — 41,6%
Рисунок 1 Динамика информированности нижнекамцев о деятельности органов местного самоуправления
и 39,5% соответственно. Наметившаяся в
2008 г. положительная тенденция роста информированности о деятельности органов местного самоуправления в 2009 г. переросла в отрицательную, исключение составляет лишь информированность о работе главы города (рис. 1).
Отметим, что горожанам не хватает информации не только о работе органов местного самоуправления, но и о деятельности других учреждений и организаций города. Лишь пятая часть опрошенных удовлетворена качеством получаемой информации о деятельности органов ЖКХ, УВД, общественных организаций, детских и молодежных организаций и учреждений. Такое же количество удовлетворено объемом и качеством информации об изменениях в законодательстве.
Причин низкой информированности населения о муниципальном управлении несколько: во-первых, это невыполнение представителями местных органов своих информационных функций при обращении к ним граждан; во-вторых, нежелание и неумение населения муниципального образования реализовывать свое право на информацию; в-третьих, неэффективная информационная деятельность главных каналов муниципального коммуникационного поля — средств массовой информации.
Обращение населения в органы местного самоуправления — это одна из форм обратной связи в муниципальном управлении, которая часто игнорируется данными органами. Опрос 2009 г. показал, что треть опрошенных нижнекамцев хотя бы раз обращалась в органы власти, делая устный или письменный запрос. При этом лишь 7,9% опрошенных не сталкивались при обращении ни с какими проблемами; 66,1% затратили на данное мероприятие «слишком много времени»; 65,4% считают, что при обращении ими «потрачено слишком много нервов»; 60,6% «перенаправлялись» из одного ведомства в другое; 55,1% не смогли найти ответственного за предоставление информации; у 45,7% из числа обратившихся содержание ответов не соответствовало запросу; 43,3% испытали трудности при оформлении запроса; 34,6% отметили, что им была непонятна сама процедура обращения. Однако самое неприятное — это то, что 36,2% обратившихся не получили ответа на свой запрос (по российским городам это показатель
значительно ниже и составляет 25%'). При этом не получили объяснений причин отказа 39,1%, 2/3 объяснили, что требуемая информация секретна, конфиденциальна или просто отсутствует. Среди получивших ответ на свой запрос оказались удовлетворены: полнотой ответа — 73,5%, сроками ответа — 54,5%, достоверностью информации — 17,7%. Таким образом, можно отметить, что горожане в основном имеют негативный опыт обращений в органы местного самоуправления, поэтому при возникновении проблем они склонны надеяться только на поддержку членов семьи (30%) и на себя (17%), но не на властные структуры города (2%) и руководство градообразующих предприятий (6%).
Проблема низкой информированности населения в немалой степени связана также с низкой активностью населения по получению необходимой информации. Так, например, чуть более трети нижнекамских респондентов (36%) знают, что в законодательстве России закреплено их право на доступ к информации. Причем такая ситуация характерна не только для г. Нижнекамска, но и для других городов России (по данным ФОМ, 30% населения городов утверждают, что за ними закреплено право на информацию2, и 49% опрошенных считают, что в России совершенно не развито информирование общества со стороны власти о предполагаемых и принятых решениях3). Порядка 75—80% нижнекамских респондентов никогда не обращались за помощью в решении актуальных проблем ни к главе города, ни в исполнительный комитет города, ни к депутатам Совета, ни в средства массовой информации, они не пользовались также телефоном прямого эфира и прямой связи с главой города. Регулярно смотрят прямой эфир главы города, руководителей городских служб и программы с участием депутатов городского Совета в среднем 15% респондентов. При этом подавляющее большинство респондентов выража-
1 Разворотнева С.В. и др. Условия повышения социальной активности граждан в решении местных проблем : аналитический отчет. — М., 2008, с. 48.
2 Восприятие гражданами своих социальных и политических прав, условий и реализации, роли гражданского общества в их обеспечении, а также мер по поддержке гражданского общества. Фонд «Общественное мнение» // Социологический атлас. - М., 2007, с. 14.
3 Там же, с. 21.
Таблица 1
Публикации по проблемам городского развития в местных, республиканских и федеральных СМИ (2004—2009 гг.)
Наименование проблемы Количество публикаций
Всего Нижнекамск Республика Татарстан РФ, кроме РТ
Организация физкультуры и спорта 567 368 169 30
Общественная и личная безопасность 387 261 97 29
Работа правоохранительных органов 271 270 1 0
Загрязнение окружающей среды 170 125 32 13
Работа жилищно-коммунальной сферы 167 152 11 4
Социальная помощь пенсионерам, инвалидам 119 107 12 0
Медицинское обслуживание 118 92 22 4
ют желание знать о жизнедеятельности города как можно больше, используют при этом преимущественно печатные СМИ (регулярно читают городские газеты 52%) и телевизионные новостные выпуски (регулярно смотрят городские новости 56,4%). Низкая информационная активность нижнекамцев в целом соответствует общероссийским тенденциям1.
Результаты проведенного контент-ана-лиза2 показали, что вероятной причиной изменения динамики информированности горожан, показанной на рис. 1, стало изменение объема информации на страницах местных газет. Так, низкая оценка горожанами своей информированности о деятельности городских властей в 2006 и 2009 гг. связана с тем, что в 2005 и 2008 гг. в СМИ публиковалось примерно в 2,5 раза меньше статей о различных аспектах муниципального управления, чем в 2007 г. Увеличение числа публикаций в этом году привело к увеличению оценки нижнекам-цами своей информированности в 2008 г. Эти факты показывают, что публикации в СМИ способны повысить информированность населения о действиях властей и это в конечном итоге способствует росту одобрения населением проводимой на
1 Там же, с. 22.
2 Для предварительной оценки ситуации проводился количественный контент-анализ публикаций за период 2004—2009 гг. с помощью системы Public.ru (всего 42 наименования изданий — журналы, газеты, сообщения информационных агентств, интернет-сайтов; газеты Нижнекамска обрабатывались вручную, так как отсутствуют в каталоге источников системы Public.ru). Объектом более подробного количественного и качественного контент-анализа стали газеты «Нижнекамская правда» и «Нижнекамское время» за 2009 г. (240 и 48 выпусков соответственно).
территории политики и повышению эффективности муниципального управления.
Представленная в табл. 1 информация о проблемах г. Нижнекамска, которая публиковалась в 2004—2009 гг. в местных, региональных и российских газетах, говорит о том, что СМИ и население города по-разному оценивают важность проблем.
Как видим, наибольший интерес у прессы вызывают проблемы организации физкультуры и спорта, общественной и личной безопасности, а также работа правоохранительных органов. Однако ежегодные мониторинговые исследования уровня проблематизации жизни населения г. Нижнекамска показывают, что с 2004 по
2009 гг. на первом месте для горожан стоит бессменно проблема загрязнения окружающей среды (средний ранг —1), на втором месте — проблема медицинского обслуживания (с.р. — 2,4), на третьем месте — проблема социальной помощи пенсионерам и инвалидам (с.р. — 4), на четвертом месте — проблема работы ЖКХ (с.р. — 4,2) и на пятом месте — проблема работы правоохранительных органов (с.р. — 5). Организация физкультуры и спорта занимает 11—12 место по важности среди 13 оцениваемых респондентами проблем.
Таким образом, наиболее актуальные для населения проблемы не получают в печатных СМИ должного освещения, в результате население, не получив необходимой информации, стремится восполнить пробел из непроверенных источников, отсюда рождаются негативные слухи. В итоге горожане уверены, что в указанных сферах все плохо и власти ничего не делают, чтобы изменить ситуацию к лучшему.
Низкая информированность о деятельности местных властей, уверенность в их бездействии при решении актуальных проблем снижает уровень доверия к местным органам власти со стороны населения. Усредненные индексы доверия нижнекамцев к властным структурам (Совет, исполком) и к правовым институтам (милиция, прокуратура, суд), построенные по методике П.М. Козыревой1, на протяжении ряда лет остаются достаточно низкими и выглядят следующим образом: 2004 г. - 76; 2005 - 76,2; 2006 - 83,6, 2009 -77,2 (при максимальном значении индекса - 200 пунктов). Население не только не доверяет властным структурам города, но сомневается в их компетентности и моральности, обвиняя их в склонности к коррупции (23%), в связях с преступным миром (12-40%), в черствости и безразличии к нуждам населения (48%) и т.п.
Для оценки роли информационного обеспечения целевого управления на муниципальном уровне были подсчитаны и проанализированы три группы сводных индексов (максимальное значение - 200 пунктов) по результатам массового анкетного опроса 2009 г.
1. Индекс информированности (ИИ) - показывает, насколько население информировано о деятельности местных органов власти, а также о тех программах и планах, которые разрабатываются и реализуются в муниципальном образовании. Значение этого индекса составило 80,13 пунктов, что свидетельствует о низкой информированности населения.
2. Индекс информационной насыщенности (ИН) - показывает, насколько полно удовлетворяются информационные потребности населения муниципального образования. Значение данного индекса составило 86,57 пунктов, что говорит нам
1 Козырева П.М. Межличностное доверие в контексте формирования социального капитала // Социологические исследования, 2009, № 1, стр. 43-54.
о недостаточной удовлетворенности информационных потребностей населения.
3. Индекс информационной заинтересованности (ИЗ) - показывает, насколько население заинтересовано в информации о деятельности местных органов власти и насколько оно активно в поиске подобной информации. Значение этого индекса составило 111,15 пунктов, что свидетельствует о наличии интереса у населения к информации о деятельности местных органов власти.
Подводя итог, можно сказать, что население г. Нижнекамска в целом испытывает «информационный голод», оно нуждается и заинтересовано в информации о деятельности органов местного самоуправления. Однако информационные потребности горожан остаются неудовлетворенными, что приводит к низкой оценке горожанами своей информированности о политике городских властей и формирует у них недовольство их деятельностью. Это, в свою очередь, стимулирует рост проблем при осуществлении органами власти целевого муниципального управления.
В качестве наиболее важной проблемы назовем выработку и формулировку целей муниципального управления без опоры на мнение населения и без его активного участия. Следующая по важности проблема связана с отсутствием постоянного коммуникационного обмена между органами местного самоуправления и их ближайшим окружением (население, организации и т.п.). И в первом, и во втором случае причина неэффективности муниципального управления связана с отсутствием обратной связи, которая, как указывалось ранее, «позволяет существенно повысить надежность обмена информацией и хотя бы частично избежать ее потерь и помех, искажающих смысл»2, при принятии управленческих решений.
2 Илюшин А.В. Информатизация процесса принятия управленческого решения : автореф. дис. ... к.соц.н. - М., 2003, 20 с.
