CC BY
37
Вестник УМО
Проблемы информационного обеспечения демографических процессов в Российской Федерации
Антонова Ольга Ивановна
к.э.н.,
Заместитель начальника управления статистики населения и здравоохранения Росстата
Тел.: +7(495) 607 46 03 E-mail: [email protected]
Возможности проведения всестороннего анализа кризисной ситуации, сложившейся в нашей стране в области народонаселения в последние десятилетия, к сожалению, усугубляются существованием достаточно широкого круга правовых, организационных и др. проблем, затрудняющих получение исчерпывающих статистических данных о состоянии демографических процессов. Принятие правовых нормативных актов, направленных, с одной стороны, на совершенствование законодательства в области государственной регистрации демографических событий, с другой стороны, способствуют разрушению исторически сформировавшейся системы статистического учета демографических явлений в России. Такое положение влияет на эффективность управления, а в отдельных случаях приводит к негативным результатам, лишает органы власти полноценной информации, столь необходимой для принятия взвешенных решений по вопросам социально-экономического развития страны.
Ключевые слова: статистика, демографическая статистика, статистика населения, текущий учет населения, государственная регистрация демографических событий, демографические обследования, информационное обеспечение демографических процессов, мониторинг демографических процессов.
Статистика естественного движения населения получает данные о родившихся, умерших, браках и разводах на основе записей актов гражданского состояния. В рамках ограничения финансирования текущую статистику сначала вынудили ввести отчетность по бракам и разводам, в результате чего фактически была утрачена информация в разрезе города и села. А в связи с принятием Федерального закона "Об актах гражданского состояния" из статистического наблюдения был выведен целый ряд сведений (который по счету, ребенок родился у матери, образование матери (отца), семейное положение, сведения об общих детях, не достигших совершеннолетия, в каком браке состоял(а) (первом, повторном), образование и т.д.), являвшихся основой регулярных статистических разработок данных о населении. Это существенно сузило информационную базу для демографического анализа и построения прогнозов населения. Кроме того, указанным выше законом был отменен и сам порядок представления сведений по демографическим событиям в органы государственной статистики.
Получение сведений из записей актов гражданского состояния позволяло государственной статистике осуществлять мониторинг демографических процессов регулярно и на постоянной основе в рамках финансирования основной деятельности системы государственной статистики. Анализ международного опыта показывает, что сведения, собираемые на основе актов гражданского состояния в других странах, включают широкий спектр социально-демографических характеристик. Достаточно сказать, что в Канаде, где организация статистики считается одной из лучших в мире, в акты о рождении включены вопросы о продолжительности беременности, брачном статусе матери при рождении ребенка, числе рожденных женщиной детей, числе рожденных живыми, числе мертворожденных и т.д. В США в акты о рождении, кроме перечисленных выше, включены вопросы о медицинских факторах риска при беременности, о расе, образовании и занятии матери.
Реализация намечаемых мер политики в области населения требует больших усилий со стороны государства и общества, а для этого необходимо регулярное отслеживание и глубокий анализ демографических тенденций. Сегодня же, в условиях особого внимания к демографическим процессам, ставится под угрозу обеспечение органов государственной власти информацией о текущей демографической ситуации в целом, процессах рождаемости и смертности в частности.
Затягивание решения вопроса по совершенствованию системы статистического учета в сфере демографии в преддверии предстоящей Всероссийской переписи населения 2010 года лишает государство полу-
Образование
ЭкономикаСтатистикаИнформатика 5'2010
Problems of information support of demographic processes in the Russian Federation
Olga I. Antonova
candidate of science, economics; The deputy chief of department of statistics of the population and public health services of ROSSTAT
Tel.: +7(495) 607 46 03 E-mail: [email protected]
Possibilities of carrying out of the all-round analysis of the crisis situation which have developed in our country in the field of the population last decades, unfortunately, are aggravated with existence enough wide range legal, organizational, etc. the problems complicating reception of the exhaustive statistical data about a condition of demographic processes. Acceptance of the legal statutory acts directed, on the one hand, on perfection of the legislation in the field of the state registration of demographic events, on the other hand, promote destruction of historically generated system of the statistical account of the demographic phenomena in Russia. Such position influences management efficiency, and on occasion leads to negative results, deprives authorities of the highgrade information so necessary for acceptance of weighed decisions concerning social and economic development of the country.
Keywords: statistics, demographic statistics, statistics of population, current account of the population, state registration of demographic events, demographic researches, information support of demographic processes, monitoring of demographic processes.
чения ценнейшей информации по текущей статистике населения в группировке с данными переписи населения, характеризующей социально-демографический состав населения. Лишь на основе таких показателей возможен достаточно глубокий анализ демографических процессов, а также получение качественных демографических прогнозов.
Росстат с 1998 г. ведет работу по пересмотру Федерального закона «Об актах гражданского состояния». В соответствии с протокольным решением Совета Безопасности Российской Федерации «О мерах по улучшению демографической ситуации в Российской Федерации» (пункт 6 протокола от 20 июня 2006 г., утвержден Президентом Российской Федерации 13 июля 2006 г. № Пр-1183), в части подготовки нормативных правовых документов, направленных на совершенствование системы статистического учета в сфере демографии, Федеральной службой государственной статистики совместно с заинтересованными министерствами был подготовлен очередной проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об актах гражданского состояния», которым предусматривается восстановление порядка организации демографической статистики и ряда социально-демографических характеристик по демографическим событиям, например, который по счету ребенок родился у матери, образование матери (отца) и т.д.
По поручению Правительства Российской Федерации от 7 июня 2007 г. № АЖ-П13-2747) положения указанного выше законопроекта были учтены при подготовке поправок Правительства Российской Федерации к проекту федерального закона № 217355-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» и Федерального закона «О персональных данных» для рассмотрения в Государственной Думе во втором чтении.
Проект федерального закона рассмотрен на заседании Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности 14 января 2008 г. и до настоящего времени находится на рассмотрении в Комитете Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. Все это время, т.е. с момента принятия Федерального закона, органы ЗАГС продолжали предоставлять вторые экземпляры записей актов гражданского состояния в органы государственной статистики, нарушая действующий Федеральный закон «Об актах гражданского состояния». Но с принятием Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных», Федерального закона от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 года № 620 «Об условиях предоставления в обязательном порядке первичных статистических данных и административных данных субъектам официального статистического учета» органы ЗАГС с 1 января 2009 года отказываются представлять вторые экземпляры записей актов в органы государственной статистики в связи с необходимостью их обезличивания.
Минюст России требует, чтобы органы статистики заключали соглашения с каждым органом ЗАГС на предоставление обезличенных сведений только в рамках актовой записи. Обезличивание же сведений в соответствии с Федеральным законом «О персональных данных» предполагает отсутствие не только фамилии, имени, отчества, но и пола, даты рождения, адреса проживания. Это приведет к тому, что статистические данные могут быть получены только по субъектам Российской Федерации в целом, без выделения городских и сельских населенных пунктов, входящих в состав муниципальных образований. В результате под угрозой становится получение основных данных о территориальном размещении населения страны — численность, возрастно-половой состав, распределение на городское и
<Mi
НАУЧНО
-ПРАКТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
Вестник УМО
Образование
сельское население, а также показатели рождаемости, смертности, брачности и разводимости. Кроме того, органы ЗАГС не будут представлять и медицинские свидетельства о смерти, на основании которых органами государственной статистики осуществляется ведение статистики причин смерти населения страны, что приведет к потере данных и, фактически, к разрушению национальной статистики причин смерти.
Органы ЗАГС ряда субъектов Российской Федерации уже последовали данной рекомендации: представляют в органы государственной статистики отчет (выгрузка из программы ЗАГС) без медицинских свидетельств. В отчет же вносится только одна причина смерти, что недостаточно для выбора основной причины смерти, а также для получения данных о материнской смертности, ДТП, распределения внешних причин смерти по характеру травм. Отсутствие же сведений из медицинских свидетельств о перинатальной смерти ведет не только к потере информации о причине мертворождения и заболевании матери, но и информации о перинатальной смертности вообще.
Такое состояние нормативной правовой базы по регистрации демографических событий привело к разрушению текущей статистики естественноного движения населения, и ,фактически, к невозможности адекватной оценки текущей демографической ситуации, к прогнозированию демографических процессов. Потеряно целое десятилетие динамического ряда по основным показателям статистики естественного дви-жжения населения с момента начала реализации Федерального закона «Об актах гражданского состояния».
Многие социально-демографические показатели, такие как ожидаемая продолжительность жизни при рождении, младенческая смертность, материнская смертность, смертность населения в трудоспособном возрасте, в том числе по основным причинам смерти, являются не только целевыми задачами позитивных изменений в соответствии с Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, но и важнейшими индикаторами оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825), органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607).
Таким образом, затягивание решения вопроса с принятием поправок к проекту указанного выше федерального закона в конечном счете лишает органы государственной власти полноценного информационного обеспечения для принятия решений по вопросам демографического развития страны.
Достижение целей демографической политики в значительной степени зависит от успешного решения широкого круга задач социально-экономического развития. Для того чтобы соответствующие мероприятия в области повышения жизненного уровня и преодоления проблемы бедности населения приносили ожидаемый эффект, необходимо обладать полной информацией относительно современного состояния общества, об изменениях уровня жизни населения, как в целом по Российской Федерации, так и по субъектам Российской Федерации. Получение этой информации возможно только при условии реализации комплекса мер,
предусматривающих кардинальное расширение программ государственного статистического наблюдения на основе выборочных обследований домохозяйств и населения. Данный подход соответствует рекомендациям международных организаций и практике реализации аналогичных задач в большинстве национальных статистических систем.
Результатом проведения таких обследований должно стать создание информационной базы, содержащей широкий круг социальных статистических показателей, анализ которых позволит определить перечень социально-экономических факторов, негативно влияющих на демографическую ситуацию в стране, в особенности на репродуктивные планы населения или возможность их реализовать, оценить значимость каждого из этих факторов, выработать меры по оказанию необходимой социальной поддержки населения на региональном и муниципальном уровнях.
Действующие в настоящее время программы статистических обследований населения по проблемам занятости и бюджетов домашних хозяйств имеют строгую целевую направленность и не могут охватить весь спектр проблем, связанных с жизнедеятельностью человека и его средой обитания. Кроме того, программа этих обследований достаточно объемна и дальнейшее ее расширение может привести к избыточной нагрузке на респондентов, нарастанию доли не ответов респондентов, снижению качества данных.
В настоящее время Росстатом проводится работа, направленная на повышение эффективности и расширение системы статистических выборочных обследований населения по социально-демографическим и экономическим проблемам. Во исполнение ряда поручений Правительства Российской Федерации разработан и внесен в Минэкономразвития России проект постановления Правительства Российской Федерации «Об организации в Российской Федерации системы статистических обследований населения по социально-демографическим проблемам». Организация этой системы является
ЭкономикаСтатистикаИнформатика 5'2010
составной частью комплекса мероприятий по развитию демографической статистики в Российской Федерации и направлена на расширение статистической информации, характеризующей качество жизни российских семей и социально-экономическое положение отдельных категорий населения. Проектом постановления предусматривается перечень из 11-ти дополнительных статистических выборочных обследований, сгруппированных по отдельным тематическим направлениям: обследования условий проживания и образа жизни населения; обследования доходов и участия в социальных программах; обследование качества и доступности услуг учреждений социальной сферы; обследования интеграционных процессов на рынке труда.
Источники информации:
Федеральный закон от 15.11.1997 N 143-ФЗ. «Об актах гражданского состояния» (принят ГД ФС РФ 22.10.1997)
Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ. «О персональных данных» (принят ГД ФС РФ
08.07.2006)
Федеральный закон от 29.11.2007 N 282-ФЗ. «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ
09.11.2007)
References:
1. Federal law of 15.11.1997 N 143-Ф3 "About acts of civil status" (accepted at State Duma on 22.10.1997).
2. Federal law of 27.07.2006 N152-ФЗ "About personal data" (accepted at State Duma on 08.07.2006).
3. Federal law of 29.11.2007 N 282-ФЗ "About the official statistical account and system of the state statistics in the Russian Federation'(accepted at State Duma on 09.11.2007).
В соответствии с предложениями Росстата реализация Системы обследований рассчитана на период 2011-2025г.г. с последовательным внедрением обследований новой тематики в течение 2011-2013гг.
В целях обеспечения системного подхода в организации работы каждое из статистических обследований будет основано:
• на применении унифицированных стандартов сбора и классификации информации о населении, позволяющих интегрировать данные по отдельным обследованиям в совокупную систему статистических показателей для комплексного анализа уровня жизни населения;
• на проведении с установленной периодичностью нескольких раундов обследований по каждой теме (с интервалом от 2 до 5 лет), что обеспечивает возможности для анализа динамики происходящих процессов и адаптации программ обследований под меняющиеся потребности в информации.
Объемы выборки домохозяйств, планируемые по каждому из обследований на первом этапе реализации Системы в 2011-2012гг., обеспечат получение статистической информации в целом по России по основным категориям населения. С расширением объемов респондентской сети с 2013г. соответствующий уровень представительности результатов обследований предполагается обеспечить и по субъектам Российской Федерации.
В настоящее время проект постановления поддержан Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Минрегионом России, а также заинтересованными научными организациями и готовится для внесения в Правительство Российской Федерации.
В порядке проведения подготовительных работ к введению в действие системы выборочных обследований населения Росстат осуществил за счет средств бюджетного финансирования, выделенного на реализацию его деятельности, ряд пилотных обследований:
• семья и рождаемость;
• использование (бюджета) времени;
• влияние поведенческих факторов на состояние здоровья населения;
• жилищные условия, качество и доступность социальных услуг;
• трудоустройство выпускников учреждений профессионального образования.
В ходе пилотных обследований апробированы базовые варианты инструментария обследований и организационно-методологические принципы их проведения. Итоги пилотных обследований послужат основой для решения методологических вопросов при проведении полномасштабных обследований населения.
В 2010 году планируется проведение пилотного обследования потребностей населения в социальном обслуживании и социальной поддержке и пилотного обследования качества питания населения. В 2011 году по предложению и финансовой поддержке ЮНФПА Росстатом совместно с Минздравсоцразвития России предполагается провести выборочное обследование по вопросам репродуктивного здоровья населения.
4Ш
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
