CC BY
88DOI 10.47643/1815-1329 2020 12 34
ПРОБЛЕМЫ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
АСКЕРОВ Эфлетдин Садитдинович,
доктор сельскохозяйственных наук, профессор кафедры гражданского права Северо-Кавказского института (филиал) ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)» в г. Махачкале. E-mail: dozent-dgu@rambler.ru; ЮЗБЕКОВ Артур Раджабович,
магистрант, Северо - Кавказский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России). E-mail: dozent-dgu@rambler.ru; СОТАВОВА Альбина Рустамовна,
студентка, Северо-Кавказский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России). E-mail: professor-rpa@yandex.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена вопросам формирования и развития земельного законодательства. Раскрываются проблемы его становления в постсоветский период, в частности, проблемы, связанные с принятием Земельного кодекса РФ 2001 г. Проведён анализ современного состояния и основных тенденций дальнейшего развития земельного законодательства. Актуальность темы обусловлена происходящим в настоящее время реформированием не только земельного, но и смежного с ним гражданского законодательства Российской Федерации. Советская юридическая доктрина относила отраслевые кодексы к правовым актам, закрепляющие принципы и сферу действия норм данной отрасли. Неимение «Центрального акта» приводит к негативным последствиям, связанным с застоем земельных правоотношений и правового механизма данной отрасли в целом. Главной целью законодателя в постсоветский период стало принятие нового Земельного кодекса, который заложил принципиально новый подход в регулировании земельных правоотношений. Приоритетной задачей земельной реформы постсоветского периода была приватизация земель, а также создание необходимых условий для формирования рынка земли. Все кодифицированные акты должны были соответствовать положениям Конституции РФ. С принятием Гоажданского кодекса РФ (30 ноября 1994 г.), вопрос о роли и месте земельного права в системе Российского права, начали активно обсуждать. Новый Земельный кодекс, принятый 25.10.2001 г. восполнил многие пробелы земельных правоотношений. Следует отметить, что гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, а земельное в совместном. Поэтому отнесение норм исключительно к гражданскому законодательству будет свидетельствовать, что ко всем землям, независимо от их специфики, будет сформулирован один подход. Такое положение по нашему не допустимо. С развитием рыночных отношений, считаем возможным разработать концепцию развития земельного законодательства. В перспективе приоритетная задача реформирования земельного законодательства - это эффективное использование земель всех категорий, совершенствование методик кадастровой оценки земель и выбор приоритета кадастровой и рыночной стоимости земельных участков.
Abstract: The Article is devoted to the formation and development of land legislation. The article reveals the problems of its
formation in the post-Soviet period, in particular, the problems associated with the adoption of the Land code of the Russian Federation in 2001. The analysis of the current state and main trends in the further development of land legislation is carried out. The relevance of the topic is due to the ongoing reform of not only land, but also related civil legislation of the Russian Federation. The Soviet legal doctrine referred to industry codes as legal acts that set out the principles and scope of the norms of this industry. The lack of a" Central act " leads to negative consequences associated with the stagnation of land relations and the legal mechanism of this industry as a whole. The main goal of the legislator in the post-Soviet period was the adoption of a new Land code, which laid a fundamentally new approach to the regulation of land relations. The priority task of the post-Soviet land reform was the privatization of land, as well as the creation of the necessary conditions for the formation of the land market. All codified acts had to comply with the provisions of the Constitution of the Russian Federation. With the adoption of the Civil code of the Russian Federation (November 30, 1994), the issue of the role and place of land law in the system of Russian law began to be actively discussed. The new Land code adopted on 25.10.2001 filled in many gaps in land relations. It should be noted that civil legislation is under the exclusive jurisdiction of the Russian Federation, while land legislation is under joint jurisdiction. Therefore, the assignment of norms exclusively to civil legislation will indicate that one approach will be formulated for all lands, regardless of their specifics. This situation is not acceptable in our opinion. With the development of market relations, we consider it possible to develop a concept for the development of land legislation. In the future, the priority task of reforming land legislation is the effective use of land of all categories, improvement of methods of cadastral valuation of land and the choice of priority of cadastral and market value of land plots.
Ключевые слова: земельное законодательство, земельные отношения, гражданское законодательство, земельный участок, вещные права на земельный участок, концепция реформирования гражданского законодательства.
Keywords: land legislation, land relations, civil legislation, land plot, real rights to land plot, concept of civil legislation reform.
Формирование земельного законодательства в
сферу действия норм данной отрасли. Именно такие свойства гарантируют «центральное положение в соответствующей законодательной системе» [1].
постсоветское время столкнулось с рядом проблем. Кодифицированный акт любой отрасли права играет важную роль, поскольку иные законы и подзаконные акты принимаются на его основе. Так считали советские ученые и этой же теории придерживаются и современные ученые-юристы. Советская юридическая доктрина относила отраслевые кодексы к правовым актам, закрепляющим принципы и
тивным последствиям, связанным с застоем земельных правоотношений и правового механизма данной отрасли в целом. Именно по этой причине главной целью законодателя в постсоветский период стало принятие нового Земель-
Неимение «центрального акта» приводит к нега-
Земельное право;
природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
ного кодекса (далее ЗК). Поскольку новый кодифицированный акт должен был заложить принципиально новый подход к регулированию земельных правоотношений.
Приоритетной целью земельной реформы была приватизация земель, а также создание необходимых условий для возникновения рынка земли [2].
Первым кодифицированным земельным законом постсоветского периода является ЗК РСФСР, который был принят 25 апреля 1991 года. Однако в 1993 году он практически утратил своё значение, поскольку была принята Конституция РФ. Абсолютно все кодифицированные акты должны были соответствовать положениям Конституции РФ. По этой причине Президентом РФ был издан Указ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». В соответствии с изданным Указом, большая часть положений ЗК РСФСР утратили юридическую силу и были признаны недействительными. В результате чего «земельное законодательство, считаясь юридически кодифицированной отраслью законодательства, фактически перестала быть таковым» [3].
Несмотря на сложившиеся обстоятельства, отдельные нормы ЗК РСФСР все же продолжали действовать, однако в таком случае закон уже «не успевал» за общественными отношениями, которые развивались со временем, в результате чего было очень много пробелов и коллизий. Правовые последствия, сложившиеся в результате отмены ЗК РСФСР 1991 г., можно смело назвать беспрецедентными. Поскольку никогда ещё законодательный акт не отменялся подзаконными актами.
На протяжении следующих лет земельные правоотношения существовали в чётком соответствии с указами Президента РФ, а также иными подзаконными актами.
30 ноября 1994 г. был принят Гражданский кодекс (далее ГК) РФ.
С этого момента в научной литературе активно обсуждается вопрос о месте земельного права в системе российского законодательства. Причиной дискуссии становится то, что гл. 17 ГК РФ распространяет своё действие на право собственности и иные вещные права на землю. Более того, отдельные ученые стали высказывать радикальные мнения о том, что земельное право и вовсе утратило своё самостоятельное значение [4].
Дискуссии завершились только с принятием нового ЗК РФ от 25.10.2001, поскольку существенные пробелы в земельных правоотношениях были восполнены. Очевидно, что новый кодифицированный акт занял центральное положение, ведь иные нормы, регулирующие земельные правоотношения, теперь должны были соответствовать ЗК РФ,
как отмечается в абз. 2 п. 1 ст. 2 указанного кодекса.
С принятия ЗК РФ прошло достаточно времени и это позволяет оценить его достоинства. В частности:
• экологизированный акт (гл. II посвящена охране
земель);
• отражение конституционных норм (гл. III «Собственность на землю»);
• закрепление иных прав граждан и юридических лиц на земельные участки (гл. IV ЗК РФ);
• четкое и недвусмысленное определение условий передачи земель, которые находятся в собственности государства или муниципального образования путём проведения торгов (аукционов);
• довольно детально урегулированы вопросы, связанные с прекращением и ограничением прав на землю;
• определены гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд;
• предусмотрен и регламентирован механизм защиты земельных прав и рассмотрения земельных споров, путём обращения в судебные органы.
• а также иные важные вопросы.
Однако вопросы взаимодействия гражданского и земельного законодательства все же остались. До принятия ЗК РФ и после его принятия не утихают споры о соотношении норм и о самостоятельности земельного права в системе российского законодательства. Отдельные ученые отрицают самостоятельность земельного права, другие же относят к отрасли частного права.
Такие разногласия вызваны тем, что земельное и гражданское законодательство регулирует одни и те же отношения в части вещных и иных прав на землю, а также оснований и порядка возникновения и прекращения этих прав. По мнению цивилистов, такое положение недопустимо, поскольку эти отношения должны регулироваться гражданским законодательством, как и остальные сделки. Дискуссия продолжалась длительное время и достигла своего апогея в период, когда Президент РФ издал Указ от 18.07.2018 N 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации». В соответствии с данным Указом была разработана Концепция развития гражданского законодательства РФ (далее Концепция), в которой предложена новая система соотношения гражданского и земельного законодательства. Новая система строится на том, что необходимо включить самостоятельную главу в ГК РФ «О праве собственности на земельные участки и иные природные объекты». В данную главу будут включены нормы, регулирующие вещные права на землю. Соотвественно, из ЗК РФ они будут изъяты. По мнению авторов Концепции,
реализация этих предложений позволит гармонично взаимодействовать с гражданским законодательством смежным отраслям права. Представители науки земельного права единогласно выступили против Концепции, по одной простой причине: «в Гражданском кодексе невозможно учесть всю специфику земельного участка как объекта правоотношений, что неизбежно приводит к умалению публичных интересов и снижению эффективности правового регулирования земельных отношений» [5].
Не стоит забывать о том, что гражданское законодательство находится в исключительном ведении РФ, а земельное - в совместном. Поэтому отнесение норм исключительно к гражданскому законодательству будет доказательством того, что ко всем землям, независимо от их специфики, будет сформулирован один подход. Такое положение, наш взгляд, недопустимо.
Отдельные ученые называют перевод норм из одного кодифицированного акта в другой бессмысленным, поскольку это приведёт лишь к снижению результативности правового регулирования земельных правоотношений и сделает ГК РФ ещё более громоздким.
Законодатель тоже подошёл с осторожностью к реализации Концепции. Происходит поэтапное реформирование ГК РФ, но гл. 17 и ст. 216 ГК РФ, в которой содержится перечень ограниченных вещных прав, по-прежнему, остаётся без изменений. Однако в ЗК РФ уже внесены изменения, в частности, ст. 20 и 21, посвящённые иным вещным правам уже утратили силу. При этом в ЗК РФ почему-то вводится ст. 39.9, которая устанавливает основания возникновения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Это приводит к некому противоречию, поскольку не совсем понятно: реализуется Концепция или нет.
Говоря о нормах, регулирующих пожизненное на-
Библиография:
следуемое владение, следует отметить, что в ЗК РФ они полностью отсутствуют. Однако ст. 265 ГК РФ имеет отсылку к земельному законодательству в части оснований и порядка приобретения такого права. Возникает ни что иное, как правовая неопределённость. И в таком случае невозможно не согласиться со словами О.А. Романовой, которая отметила: «С точки зрения юридической техники, первый опыт реализации Концепции развития гражданского законодательства в частности соотношения норм гражданского и земельного законодательства при регулировании вещных прав представляется крайне неудачным» [5].
На наш взгляд, такое положение препятствует эффективному развитию земельных правоотношений, создавая пробелы, которые в настоящее время ещё не устранены. Все это служит балластом и затормаживает развитие всей системы в целом. В юридической неоднократно обсуждался вопрос необходимости разработки Концепции развития земельного законодательства. В настоящее время, когда реформируются смежные отрасли права, это особенно актуально.
Тем не менее, как можно быстрее необходимо устранить несоответствия между ГК РФ и ЗК РФ. В частности, мы предлагаем следующее:
• пересмотр Концепции совершенствования ГК РФ в части ограниченных вещных прав на земельные участки и иные природные объекты. Отнесение их исключительно к гражданскому законодательству, на наш взгляд, представляется ошибочным, поскольку в ГК РФ невозможно учесть специфику земель как объекта правоотношений;
• устранить несоответствие между ГК РФ и ЗК РФ в порядке ст. 265 и ст. 21 (отсылочный характер к утратившей силе норме);
• разработать Концепцию совершенствования ЗК РФ
1. Рузанова В.Д. Вопросы приоритетного действия нормативных правовых актов (норм) (на примере соотношения гражданского и земельного законодательства) // Вестник гражданского процесса. 2016. № 3. С. 293-308.
2. Аскеров Э.С. Правовое регулирование современной земельной реформы в Российской Федерации // Учебное пособие. -Махачкала.- 2019. - 30 с.
3. Волков Г.А., Голиченко А.К., Козырь О.М. Развитие рынка земли: правовой аспект // Государство и право. 1998. № 2. С. 5058.
4. Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 22-29.
5. Романова О.А. Развитие земельного законодательства: вопросы теории и практики // LexRussia. 2016. № 6. С. 132-145.
