CC BY
341
А.В. КАРЯГИНА
Кандидат социологических наук, доцент Доцент кафедры уголовного права и процесса, ЧОУ ВО ТИУиЭ, г.Таганрог
ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ
Сложившаяся мировая правоохранительная практика указывает на то, что одной из наиболее эффективных мер профилактики рецидива преступлений является осуществление надзора и индивидуальной профилактической работы с лицами, отбывшими наказание в местах лишения свободы. На сегодняшний день одной из важнейших задач отечественного государства остается
совершенствование механизма работы, направленной на уменьшение уровня рецидива преступности, ускорение процесса адаптации и социализации бывших заключенных. В данной статье предпринята попытка определить проблемы и пути совершенствования административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы в РФ.
Административный надзор, рецидив, освобожденные из мест лишения свободы, инспектор по надзору, участковый уполномоченный полиции.
Тематический рубрикатор e-Library: 10.83.51
A.V. KARYAGINA
Ph.D., associate professor Taganrog Management and Economics Institute
PROBLEMS AND WAYS OF IMPROVING ADMINISTRATIVE SUPERVISION OVER PERSONS RELEASED FROM PLACES OF IMPRISONMENT
The current international law enforcement practice indicates that one of the most effective measures to prevent the recurrence of crimes is the supervision and individual preventive work with persons who have served sentences in prison. To date, one of the most important tasks of the domestic state is to improve the
Administrative supervision, relapse, released from prison,
В целях снижения уровня рецидива преступности, ускорения процесса адаптации и социализации бывших заключенных был принят Федеральный закон от 16 апреля 2011 г. №64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [1]. Для реализации положений обозначенного закона впоследствии был издан приказ МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [2], регламентирующий формы и методы осуществления органами внутренних дел наблюдения за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных судом административных ограничений их прав и свобод, за выполнением ими обязанностей, предусмотренных федеральным законом, а также полномочия сотрудников подразделений и служб данных органов, порядок их участия в осуществлении административного надзора.
Однако несмотря на это, в последние годы в Российской Федерации отмечается устойчивая тенденция по росту количества «рецидивных» преступле-
mechanism of work aimed at reducing the level of recidivism, accelerating the process of adaptation and socialization of former prisoners. This article attempts to identify the problems and ways to improve the administrative supervision of persons released from prison in the Russian Federation.
inspector of supervision, district police Commissioner
ний. Данная ситуация характерна практически для всех групп преступлений: экономических, имущественных, насильственных. Многие ученые-криминологи приходят к выводу, что пенитенциарная система Российской Федерации, да и вся правоохранительная система нашей страны, практически не справляется со своей основной задачей - перевоспитания преступников. Обозначенное выше обосновывает значимость выбранной темы исследования для российского государства и подтверждает ее актуальность.
Сложившаяся на данный момент статистика свидетельствует, что количество совершения повторных преступлений в первый год после освобождения из мест лишения свободы близится к 50%, во второй составляет около 30%, а в третий - 15% [3]. В этом случае отсутствие комплекса профилактических мер, направленных на работу с освобожденными из мест лишения свободы, обусловливает повышение уровня рецидива преступности, а уголовно-исполнительную систему определяет как временное место изоляции потенциально опасных в данном контексте лиц от общества.
При этом практика указывает на то, что не каждое лицо, совершившее административное правонаруше-
ние, в обязательном порядке привлекается к административной ответственности. Причины сложившейся ситуации различны: отказ самого заявителя от привлечения правонарушителя к административной ответственности, истечение срока давности и другие. В результате содержание анализируемого положения вызывает у участковых уполномоченных полиции двойственное толкование и служит причиной допущения весьма значимых ошибок при составлении заявления в суд.
В качестве существенного пробела законодательства выступает и то, что в законе и, как следствие, в ведомственных нормативных правовых актах, принятых для целей его исполнения, никаким образом в общем числе лиц, освобождённых из мест лишения свободы, не обозначена категория лиц, формально подпадающих под установление административного надзора. Исходя из этого инспекторам по надзору и участковым уполномоченным полиции территориальных органов МВД России приходится самостоятельно определять возможность отнесения каждого освобожденного из мест лишения свободы к категории лиц, в отношении которых надлежит установить такую профилактическую меру, как административный надзор.
Из-за некоторой размытости норм законодательства в части регламентации оснований установления административного надзора, состоящей в возможности расширенного толкования положений закона, можем констатировать наличие существенного пробела в нормативном правовом обеспечении деятельности участковых уполномоченных полиции в исследуемой сфере. Обозначенное мешает правильному и своевременному определению признаков, устанавливающих основания для постановки этих лиц на профилактический учёт, определению срока проведения в отношении их контрольно-надзорных и индивидуально-профилактических мероприятий. Вследствие этого обеспечение своевременной профилактики рецидива преступности просто не представляется возможным.
По нашему мнению, росту показателей совершения рецидива правонарушений и преступлений может способствовать и предписание закона об административном надзоре, которым поднадзорному лицу предоставляется трехдневный срок (первые три рабочих дня) со дня прибытия по месту жительства или нахождения для явки в орган внутренних дел для постановки его на учёт, а не в день прибытия, как это было установлено ранее в союзном законодательстве. Указанное положение закона представляется недостаточно проработанным и не способствует осуществлению качественного контроля органов внутренних дел за поведением лица с момента его освобождения из мест лишения свободы. Однако одновременно это положение абсолютно не относится к лицам, формально подпадающим под установление административного надзора, что способствует их бесконтрольному перемещению по территории России и совершению ими преступлений после освобождения из мест лишения свободы [4, с. 56].
Следует заметить, что в своей деятельности сотрудники органов внутренних дел, осущест-
вляющие административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, руководствуются, кроме Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», также и положениями Федерального закона «О полиции», содержащего конкретные обстоятельства, при наличии которых сотрудник полиции имеет право входить (проникать) в жилые помещения помимо воли проживающих в них граждан. Однако перечень таких обстоятельств, установленный в законе, не предусматривает наделения сотрудника полиции правом входить (проникать) в жилые помещения помимо воли проживающих в них граждан при выполнении им своей обязанности по осуществлению индивидуально-профилактических функций в отношении лица, состоящего под административным надзором. Следовательно, при возникновении конфликтной ситуации между участковым уполномоченным полиции и поднадзорным лицом по данному вопросу действия участкового уполномоченного при его проникновении в жилище будут признаны незаконными и превышающими его должностные полномочия.
Ряд правоведов усматривают и другую проблему обеспечения эффективности функций административного надзора, состоящую в необоснованно расширенной трактовке норм Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», при которой исключительные личные обстоятельства позволяют поднадзорному лицу обращаться в орган внутренних дел за разрешением о выезде в краткосрочный отпуск за установленные судом пределы территории. Так, Т.В. Стульнова отмечает, что «установленный законом порядок осуществления контроля за поведением поднадзорного лица во время краткосрочного выезда не способствует обеспечению сотрудниками полиции необходимого контроля за соблюдением административных ограничений и не исключает возможности использования поднадзорным лицом краткосрочного отпуска для совершения преступлений» [4, с. 58].
Анализ перечня исключительных обстоятельств, установленного ст. 12 Федерального закона № 64-ФЗ, свидетельствует о том, что выезд по этим основаниям лица, находящегося под административным надзором, а следовательно, его отсутствие по месту установленного пребывания в соответствии с мерами административного надзора может осуществляться в пределах от нескольких часов до достаточно продолжительного времени, измеряемого месяцами. В результате этого поднадзорное лицо может оказаться по факту вне контроля со стороны органа, уполномоченного его осуществлять. Причиной этого может послужить отсутствие новых ограничений, установленных по новому месту пребывания поднадзорного, необходимых и достаточных для осуществления контроля за его образом жизни и поведением. Проблема в том, что для их установления необходимо принятие нового судебного решения по данному вопросу, однако законодательством это не предусмотрено.
Помимо указанного считаем, что большинство установленных законом оснований для предоставле-
ния поднадзорным лицам права на краткосрочные выезды не являются исключительными. Более того, проверка их действительного наличия представляется довольно сложной, особенно в случаях, когда по возвращении к месту постоянного проживания поднадзорным лицом не будут представлены документы, подтверждающие их существование.
Считаем определенной недоработкой и сам факт предоставления начальнику органа внутренних дел такого полномочия, как разрешение поднадзорному лицу краткосрочного выезда за установленные судом пределы территории по обозначенным выше исключительным обстоятельствам. Тем самым законодатель совершенно необоснованно, по нашему мнению, расширяет полномочия начальника органа внутренних дел, фактически наделяя его правом давать разрешение на неисполнение на определенный период решения суда [5, с. 181]. Указанные выше обстоятельства являются искусственно создаваемыми условиями бесконтрольного поведения поднадзорного лица, следствием которого может стать повторное совершение им правонарушений и преступлений.
Еще одним пробелом, по нашему мнению, является положение анализируемого закона, которое предусматривает право поднадзорного лица обратиться в орган внутренних дел с заявлением о разрешении перемены места его жительства на иное, нежели то, по которому установлен административный надзор. Наделяя поднадзорное лицо таким правом, закон одновременно устанавливает и его обязанность уведомить в течение трёх рабочих дней орган внутренних дел при самовольном изменении им места жительства. Указанное положение вызывает у участковых уполномоченных полиции двоякое толкование и, как мы уже отметили, является существенным пробелом Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», противоречащим самой сути административного надзора. При дословном толковании этого положения следует вывод, что поднадзорное лицо имеет право самостоятельно, без получения на то разрешения органа внутренних дел и суда изменить место своего жительства или пребывания, по которому установлены административные ограничения.
При этом за совершение этих действий он не понесет никакой ответственности, при уведомлении об этом в течение трёх рабочих дней, следующих после самовольной смены им места проживания, органа внутренних дел. По нашему мнению, данная норма противоречит целям и задачам, для которых устанавливается административный надзор, поскольку такие лица временно оказываются в бесконтрольном положении, и в этот период ими может быть нанесен вред охраняемым законом правам и интересам граждан, обществу и государству.
Одним из наиболее проблемных положений Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» для сотрудников органов внутренних дел представляется положение, предусматривающее снятие поднадзорного лица с учёта органа внутренних дел после досрочного прекращения административного
надзора до погашения имеющейся у него судимости. Законодательством определены различные сроки установления административного надзора: для одной категории лиц они установлены в пределах от одного года до трёх лет, а для другой - могут исчисляться до погашения судимости без указания на нижний предел. Из этого следует, что административный надзор для отдельных категорий лиц может быть установлен на срок до восьми и более лет.
В контексте вышеприведенного считаем, что прекращение административного надзора по любому основанию из перечисленных в законе до окончания срока, установленного законодательством Российской Федерации для погашения судимости, по сути, приводит к невозможности применения положения, предусматривающего возможность его повторного установления. Такая возможность определена в отношении лица, указанного в ч. 1 ст. 3 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», если оно снова совершит два или более административных правонарушения в течение срока, оставшегося до погашения судимости.
Суть проблемы состоит в обязанности сотрудников полиции снять такое лицо с учёта в органах внутренних дел после прекращения административного надзора. Если толковать указанную норму закона буквально, то подразумевается не просто снятие лица с профилактического учёта, а снятие его вовсе с учёта в органе внутренних дел. По сути, это значит, что тем самым исключены и правовые основания для осуществления в отношении этого лица какой бы то ни было контрольной деятельности или профилактической работы в целях наблюдения за его поведением и образом жизни, а значит, лицо полностью выбывает из какого-либо учёта и контроля со стороны органов внутренних дел. Однако вместе с тем, продолжает сохраняться реально существующая высокая степень его криминогенной и рецидивной опасности.
В декабре 2014 г. принят закон о дополнении ст. 314.1 УК РФ частью 2, устанавливающей такую ответственность. Однако при принятии закона было добавлено словосочетание, квалифицирующее основание для наступления уголовной ответственности в отношении поднадзорного лица, совершившего в очередной раз нарушение установленных судом административных ограничений, только при условии одновременного совершения им иного административного правонарушения, предусмотренного законом. Такое дополнение, представляется нам очередным искусственно созданным пробелом в законодательстве об административном надзоре.
Само по себе установление судом ограничений для поднадзорных лиц предусматривается в качестве сдерживающего фактора его намерений вести преступную деятельность. Привлечение его к административной ответственности два раза за их первоначальные нарушения выступает предупреждением лицу о последующем наступлении в отношении его уголовной ответственности при совершении очередного нарушения. Исходя из этого, по нашему мнению, нет никакой необходимости определять наступ-
ление уголовной ответственности при очередном нарушении административных ограничений с совершением им дополнительного административного правонарушения. Кроме этого, на практике могут возникнуть весьма абсурдные ситуации, при которых, к примеру, покидая установленное судом место пребывания в установленное ограничением время, поднадзорный совершает преступление. При этом заметим, что по совокупности совершенных им противоправных деяний он не может быть привлечен к уголовной ответственности по ч. 2 ст. 314.1 УК РФ, если он при этом не совершил административное правонарушение, указанное в законе.
В ходе выездов сотрудников профильного отдела УОДУУП и ПДН ГУ МВД России по Ростовской области в территориальные органы внутренних дел области установлено, что основной причиной отсутствия результатов по установлению административного надзора является невыполнение должным образом сотрудниками полиции обязанностей, предусмотренных приказом ГУ МВД России по Ростовской области №680-2017, и приказа МВД России № 8182011. Причиной этого является то, что проверка лиц, формально подпадающих под действие административного надзора, по информационно-справочным учетам проводится несвоевременно либо вообще не осуществляется, в результате чего при имеющихся основаниях административный надзор в отношении данной категории лиц своевременно не устанавливается.
Учитывая, что приказом МВД России № 818-2011 установлена лишь ежемесячная периодичность проверок лиц, понимая специфику контингента, важность должного и системного контроля за данной категорией лиц, еще в мае 2017 г. сотрудниками профильного отдела Управления организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних ГУ МВД России по Ростовской области дополнительно издан приказ ГУ МВД России по Ростовской области от 07.05.2017 №680 «Об утверждении Порядка действий должностных лиц органов внутренних дел Ростовской области при осуществлении административного надзора», которым предусмотрено проведение ежедекадных проверок по месту жительства лиц данной категории. В настоящее время приказ в процессе переработки с учетом издания приказа МВД России от 29 марта 2018 г. №186ДСП «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению розыска лиц, в отношении которых установлен административный надзор» и в ближайшее время будет представлен на утверждение.
Кроме того, особое внимание уделяется отработке лиц в рамках проведения оперативно-профилактических мероприятий «Правопорядок». Так, в мае 2018 г. осуществлена комплексная отработка лиц, состоящих под административным надзором, а также лиц, формально под него подпадающих. По результатам проведенных мероприятий по месту жительства было проверено 1776 поднадзорных лиц, 2415 лиц, формально подпадающих под действие административного надзора, в отношении 14 из которых установлен административный надзор. Кроме того, за
нарушение установленных судом ограничений составлено 197 административных протоколов по ст. 19.24 КРФ об АП, выявлено 14 фактов уклонения от административного надзора, ответственность за которые предусмотрена ст. 314.1 УК РФ.
В целях своевременного принятия мер по установлению административного надзора в отношении лиц, формально под него подпадающих, системно совершающих административные правонарушения, сотрудниками профильного отдела Управления организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних ГУ МВД России по Ростовской области осуществлена сплошная проверка всех лиц данной категории, состоящих на учетах в территориальных органах внутренних дел области (2551 лицо) по имеющимся информационно-справочным ресурсам на предмет совершения административных правонарушений и наличия оснований для установления надзора. Аналогичная работа была проведена и в отношении лиц, состоящих под административным надзором (1881 лицо), для последующего принятия мер по ужесточению условий административного надзора, а также установления фактов неоднократного несоблюдения установленных судом ограничений, квалифицируемых по ч. 2 ст. 314.1 УК РФ.
Результаты проведенных проверок сформированы и направлены в территориальные органы внутренних дел области в виде указания для незамедлительной подготовки соответствующих заявлений в суды. По результатам проведенной сверки территориальными органами внутренних дел в суды направлено 20 заявлений на установление административного надзора и 84 заявления на продление срока административного надзора и установление дополнительных ограничений.
Профилактическая работа с данной категорией лиц строится по принципам ужесточения контроля за образом жизни поднадзорных, соблюдения ими установленных судом ограничений и обязанностей, а также незамедлительного принятия мер административного, уголовно-правового характера, дополнения перечня ограничений и продления сроков надзора в судебном порядке за несоблюдение условий административного надзора.
В качестве одной из острых проблем следует отметить в большинстве субъектов государства факты некачественных проверок поднадзорных лиц по информационно-справочным учетам, в результате чего при имеющихся основаниях не регистрируются материалы проверок по фактам неоднократного несоблюдения установленных судом ограничений, сопряженных с совершением иных правонарушений, предусмотренных главами 6, 11, 19, 20 КРФ об АП, ответственность за которые предусмотрена ч. 2 ст.314.1 УК РФ. Результатом некачественно проводимой профилактической работы, а также грубых нарушений требований нормативных документов, регламентирующих деятельность по осуществлению административного надзора, является совершение поднадзорными лицами преступлений.
Учитывая неоспоримо положительный эффект возрождения административного надзора в отноше-
нии лиц, освобожденных из мест лишения свободы, неточности и пробелы, присутствующие в законодательстве России, регламентирующем данный институт, все же не дают возможности в полной мере и с должной эффективностью решать проблемы профилактики рецидива преступности. Исходя из этого предлагаем внедрять комплекс мер, проведенных в Ростовской области сотрудниками профильного отдела Управления организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних ГУ МВД России по Ростовской области, состоящий в сплошной проверке всех лиц данной категории, находящихся на учетах в территориальных органах внутренних дел области по имеющимся информационно-справочным ресурсам, на предмет совершения административных правонарушений и наличия оснований для установления надзора, а также аналогичной работы и в отношении лиц, состоящих под административным надзором, для последующего принятия мер по ужесточению условий административного надзора, а также установления фактов неоднократного несоблюдения установленных судом ограничений, квалифицируемых по ст. 314.1 УК РФ, и принятия в последующем необходимых мер к привлечению их к ответственности.
В качестве действенных мер, направленных на повышение эффективности организации и осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, может послужить принятие следующие мер:
- повышение качества взаимодействия между органами внутренних дел и исправительными учреждениями ФСИН России по вопросу обмена информацией о лицах, подлежащих административному надзору, а также с территориальными органами ФМС России информацией, необходимой для осуществления административного надзора;
- своевременная передача в суд необходимых материалов для установления административного надзора в отношении рассматриваемой категории лиц по основаниям, установленным законом № 64-ФЗ;
- повышение качества взаимодействия участковых уполномоченных полиции, сотрудников подразделений по осуществлению административного надзора, сотрудников уголовного розыска в работе при осуществлении контроля за лицами, состоящими под административным надзором, по предупреждению совершения ими административных правонарушений и преступлений;
- формирование комплексного подхода по использованию сил и средств полиции в реализации задач и целей в исследуемой сфере. Так, целесообразной мерой может стать направление обновленных списков лиц, находящихся под административным надзором, в подразделения вневедомственной охраны, дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России, дежурные части территориальных органов, а также сотрудникам полиции линейных управлений, отделов МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;
- организация взаимодействия с центрами занятости населения, органами социальной защиты населения с целью информированности лиц, уполномоченных осуществлять административный надзор, о социально-психологическом портрете и ходе социализации поднадзорного.
Итак, на сегодняшний день остаются проблемные вопросы, негативно влияющие на качество осуществления административного надзора:
- во-первых, это неполнота профилактических учетов лиц, формально подпадающих под действие административного надзора, и как следствие, неустановление при имеющихся основаниях административного надзора в отношении лиц данной категории;
- во-вторых, проблемным вопросом является недостаточный уровень профилактической работы с лицами, состоящими под административным надзором;
- в-третьих, недостатки в документировании выявленных фактов нарушения установленных судом ограничений и обязанностей поднадзорных лиц;
- в-четвертых, неприменение или неправильное применение процессуальных норм законодательства должностными лицами органов внутренних дел при осуществлении административного надзора и судами при рассмотрении дел по вопросам установления, прекращения административного надзора и по вопросам привлечения к ответственности за нарушение установленных в связи с административным надзором ограничений и обязанностей.
В целях устранения обозначенных недостатков, по нашему мнению, сотрудникам УОДУУП и ПДН совместно с ООД следует проводить работу по обобщению и анализу правоприменительной практики по данным составам преступлений в связи с нарушением ограничений и запретов, установленных при осуществлении административного надзора, изучать проблемные вопросы и прецеденты, характерные для субъектов РФ в целом и Ростовской области в частности.
В целях установления единообразного подхода к документированию данных преступных деяний и реализации принципа неотвратимости наказания следует рассмотреть означенные проблемные вопросы и выработать единые требования к документированию в данной сфере. В этих целях следует подготовить методические рекомендации, обязательные для исполнения как со стороны сотрудников органов внутренних дел, так и районных прокуроров.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 06.04.2011 № 64-ФЗ (с изменениями и дополнениями) // Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации» [Электронный ресурс]. - URL: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения: 22.04.2019).
2. Приказ МВД РФ от 8 июля 2011 г. № 818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лише-
ния свободы» (с изменениями и дополнениями) // Официальный интернет-портал правовой информации «Государственная система правовой информации» [Электронный ресурс]. - URL: http://pravo.gov.ru/ (дата обращения: 22.04.2019).
3. Темникова Н.В. Предупреждение преступлений поднадзорных лиц: дис. ... канд. юрид. наук/ Н.В. Темникова. - М.: МГЮУ им. О.Е. Кутафина (МГЮА), 2015.
4. Холманский В.И. и др. Правовые основы, основания, порядок установления и осуществления административного надзора за лицами, освобож-
дёнными из мест лишения свободы: учебное пособие/ В.И. Холманский, Т.В. Стульно ва, О.В.Петрова. - М.: Флинта; Наука, 2016.
5. Карягина О.В., Рожковецкая М.А. К вопросу реализации органами полиции института административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы/ О.В. Карягина, М.А. Рожковецкая // Достижения современной науки и образования: сборник статей и тезисов докладов V Международной междисциплинарной конференции. - Пятигорск, 2018.
© Анжелика Владимировна Карягина, 2019 © Частное образовательное учреждение высшего образования «Таганрогский институт управления
и экономики», 2019
