CC BY
262
ДЕМОГРАФИЯ
О.Д. Воробьева
ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ СОВРЕМЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
В статье рассматриваются этапы становления государственной миграционной политики в России, стратегические цели и конкретные задачи управления процессами миграции, приоритеты в решении этих проблем, институциональная структура и финансово-экономические инструменты реализации миграционной политики.
Этапы формирования государственной миграционной политики. Миграция населения как объективный социально-экономический процесс имеет несколько основных тесно взаимосвязанных составляющих: иммиграция, эмиграция и внутренняя миграция (в том числе вынужденная и трудовая).
Концепция эффективной государственной миграционной политики предполагает одновременное регулирование как внешней миграции, так внутренней. Такая политика призвана изменить или поддержать численность и состав населения государства и отдельных его территорий, воздействуя на движение потоков и состав мигрантов. Главная ее цель - обеспечить рациональное размещение населения для эффективного развития экономики и самого населения, улучшения его качественного состава, равномерного развития регионов, сглаживания социально-экономической дифференциации условий жизни.
Именно в переходный период, когда воздействие одних регуляторов на процессы размещения населения и изменения его численности прекращается, а других оказывается односторонним, особенно важна научно, экономически и демографически обоснованная государственная миграционная политика. Являясь частью социально-экономической политики, она должна увязывать проект социальноэкономического развития с проектом (прогнозом) численности, качественного состава и размещения населения. Но роль государственной миграционной политики не должна сводиться лишь к планированию движения населения и управлению им. Другая ее функция, не менее важная - контроль за меняющейся ситуацией и гибкое реагирование на новые условия социально-экономической реальности, возникающие в процессе реформирования экономики и общества.
Процесс разработки государственной миграционной политики должен состоять из трех последовательных этапов.
Первый этап включает проведение всестороннего глубокого анализа миграционных процессов в стране и социально-экономического положения за достаточно длительный период. Он предполагает также анализ факторов, влияющих на миграционную ситуацию и ее дальнейшее развитие.
Следующий шаг на этом этапе - разработка прогноза развития миграционных процессов. Анализ факторов, определяющих сложившуюся ситуацию, должен служить основой для разработки возможных перспективных сценариев. Различные сценарии дают возможность обосновывать соответствующие гипотезы миграционного поведения населения. Количественные расчеты реализации тех или иных гипотез позволяют получить варианты прогнозов миграционной ситуации как в самой стране, так и в государствах возможного исхода населения.
Параллельный прогноз экономического роста дает представление о спросе на трудовые ресурсы. Сопоставление прогнозных расчетов потребности в трудовых ресурсах с прогнозами естественного движения населения выявляет разницу между потребностями страны в численности населения для экономического развития и собственными демографическими ресурсами.
Результаты анализа с обоснованием различных гипотез взаимного влияния миграционных процессов и социально-экономических изменений позволят правильно провести отбор критериев, используемых при формулировке миграционной политики, ее целей, задач, принципов и основных направлений. Базовые критерии должны дать ответы на несколько важнейших вопросов: отвечает ли количественный и качественный состав населения требованиям социально-экономического развития; достаточна или чрезмерна численность населения в государстве; соответствует ли его размещение размещению природных ресурсов; какие категории мигрантов и виды миграционных процессов требуют специальных методов регулирования.
Если демографические прогнозы показывают убыль населения, то задача миграционной политики состоит в привлечении мигрантов и удовлетворении спроса на рабочую силу на локальных рынках труда. Наличие достаточной численности населения может обеспечивать рост производства путем разработки имеющихся природных ресурсов, и это обязательно должно сочетаться с поощрением миграции капиталов. В этом случае миграция населения выступает в качестве фактора, используемого в программах миграции капиталов (инвестиций).
В то же время численность и состав населения определяют спрос на товары и услуги, т. е. емкость внутреннего рынка. Повышение уровня спроса также приводит к экономическому росту. Кроме того, численность и состав населения обусловливают возможность формирования в государстве вооруженных сил, т. е. обеспечивают обороноспособность и безопасность страны.
Если в результате социально-экономического анализа и прогноза численности населения выявляется необходимость в сокращении относительной избыточности населения, то используются рычаги правового, экономического и административного воздействия для уменьшения притока населения, а в ряде случаев - его оттока из региона или страны в целом.
Второй этап разработки государственной миграционной политики предполагает выработку ее целей, задач, принципов, основных направлений и определение основных механизмов ее реализации. Для этого очень важно изучение, селекция и использование наиболее подходящих для конкретных исторических и экономических условий государства методов управления миграционными потоками. Автоматический перенос чужого опыта на специфическую почву данного государства, использование общих приемов и методов управления представляет большую опасность.
Третий этап заключается в разработке инструментов и механизмов реализации политики для достижения поставленных целей и задач в соответствии с определенными на первом этапе критериями.
Неотъемлемым элементом этапа фактической реализации политики является мониторинг миграционной обстановки, преследующий две равнозначные задачи: контроль за эффективностью проведения выработанных мер с целью их оперативного корректирования и отслеживание социально-экономической и миграционной ситуации для своевременного изменения миграционной политики с тем, чтобы не допустить ее разрыва с реальной ситуацией (как внутри-, так и внешнеполитической).
Распад единого экономического пространства налагает на страны, пережившие этот процесс, особые обязательства перед населением. Учет этого обстоятельства
должен быть приоритетным при выработке государственной миграционной политики. Эти обязательства в случае присоединения государства к соответствующим международным документам стоят на одном уровне с международными обязательствами стран по отношению к беженцам.
При выборе приоритетов и определении целей миграционной политики общие функции миграции населения (ускорительная, перераспределительная и селективная) играют стратегическую роль. Для достижения определенных целей наибольшее значение имеют такие специфические функции миграции, как экономическая и социальная. Так, экономическая функция обеспечивает количественное и качественное соответствие вещественных и личностных факторов производства. Однако в конкретных исторических условиях, в частности в переходный период, достижение такого соответствия с помощью миграции происходит с огромными издержками и также подвержено кризису. Поэтому в такие периоды особенно важна регулирующая роль государства в выполнении миграцией ее специфических функций.
Таким образом, целью государственной миграционной политики России должно стать управление миграционными процессами, которое способствует реализации интеллектуального и трудового потенциала мигрантов, устойчивому социально-экономическому росту страны и пропорциональному развитию регионов, демографическому развитию, т. е. стабилизации или увеличению численности населения, национальной безопасности и целостности государства.
Конкретные задачи управления миграционными процессами могут быть сгруппированы по отдельным направлениям.
В области внешних отношений:
- защита прав и интересов российских граждан, а также интересов РФ при разработке и реализации межгосударственных, межправительственных, межведомственных договоров;
- выработка и реализация на межгосударственном уровне механизмов решения проблем лиц, ищущих убежища на территории РФ, беженцев и вынужденных переселенцев;
- сотрудничество РФ с другими государствами в целях предотвращения и мирного разрешения межнациональных и этнополитических конфликтов;
- заключение РФ международных договоров по регулированию миграционных процессов и обмену соответствующей информацией со странами исхода мигрантов, в частности, с целью предотвращения и пресечения незаконной миграции, обеспечения безопасности государства;
- заключение международных соглашений по упрощению приграничной торговли, облегчению культурных, бытовых и иных контактов;
- содействие реализации прав соотечественников, проживающих за рубежом, обеспечение их духовных и иных связей с Россией.
В социально-экономической сфере:
- обеспечение приема и оказание помощи вынужденным мигрантам, прибывшим из районов чрезвычайных обстоятельств, в том числе экологических катастроф природного и техногенного характера;
- проведение экспертизы проектов социально-экономических, законодательных и политических решений с учетом их возможных миграционных последствий;
- разработка экономического механизма селективной политики привлечения иммигрантов в РФ;
- обеспечение сбалансированности рынков труда в субъектах РФ и отдельных муниципальных образованиях;
- учет демографической и миграционной ситуации, конъюнктуры рынка труда в отдельных регионах страны при формировании бюджета всех уровней, а также межбюджетных отношений;
- разработка эффективного механизма использования средств бюджетов всех уровней, направляемых на прием и обустройство вынужденных мигрантов;
- определение квот распределения по субъектам РФ лиц, признанных беженцами, и лиц, получивших временное убежище на ее территории;
- оптимизация механизмов регулирования иммиграционных процессов и контроля за ними;
- взаимодействие с общественными организациями, оказывающими помощь вынужденным мигрантам.
В области законодательства РФ:
- регламентирование иммиграции и последующего пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства;
- выявление и пресечение незаконной миграции, в том числе трудовой;
- использование иностранной рабочей силы, временное трудоустройство российских граждан за рубежом;
- обеспечение государственной поддержки отдельным категориям мигрантов, в первую очередь вынужденным;
- приведение нормативно-правовых актов субъектов РФ в области миграции в соответствие с федеральным законодательством.
В информационной сфере:
- научная разработка и обеспечение экономического обоснования принимаемых решений;
- содействие в получении иностранными гражданами, соотечественниками, проживающими за рубежом, необходимой информации о условиях переезда в РФ и проживания в ней;
- формирование общественного мнения, способствующего эффективной реализации миграционной политики РФ;
- содействие средствам массовой информации в объективном информировании населения РФ о проблемах мигрантов;
- проведение мониторинга миграционной обстановки в регионах РФ, сопредельных и иных государствах;
- совершенствование системы сбора и распространения информации о социально-экономической ситуации, в том числе на рынке жилья в субъектах РФ.
Анализ современной миграционной ситуации и перспектив ее развития позволяет определить приоритеты в решении миграционных проблем и основные направления действий.
В условиях, когда для сотен тысяч вынужденных переселенцев и беженцев, доставшихся России в наследство от прошедшего десятилетия, не выполнены гарантированные законом обязательства по обустройству, приоритетом должно стать обеспечение условий для интеграции вынужденных мигрантов в новой социальной среде. Разработанные и действующие меры обустройства на постоянное место жительства граждан, имеющих статус вынужденного переселенца, должны быть профинансированы, что в полной мере позволит выполнить установленные законодательством гарантии. Но практика работы с данной категорией мигрантов показала, что необходимы дополнительные меры, такие как создание политических и социально-экономических условий для выполнения международных обязательств по приему лиц, ищущих убежища, разработка и реализация специальных программ по их этнокультурной и языковой адаптации; обеспечение согласованности мероприя
тий по содействию в переселении, предусмотренных федеральными целевыми программами с программами социально-экономического развития субъектов РФ, Генеральной схемой расселения на территории РФ.
Требует решения проблема обеспечения баланса интересов мигрантов и постоянного населения. При этом должны учитываться этнические, культурные, языковые и конфессиональные различия между мигрантами и местным населением.
Кроме того в интересах мигрантов необходимо наладить обмен информацией о возможностях их обустройства; оказывать приоритетную государственную поддержку социально незащищенным категориям мигрантов, а также лицам, прибывшим из районов чрезвычайных ситуаций.
В современных условиях стало актуальным обсуждение вопросов содействия иммиграции в РФ, которая могла бы частично компенсировать естественную убыль населения и обеспечить экономику трудовыми ресурсами соответствующего количества и качества. Для этого должны быть разработаны принципы привлечения иммигрантов по странам исхода, профессионально-квалификационным признакам и иным направлениям селективной иммиграционной политики; механизмы рационального расселения иммигрантов по территории страны, исходя из интересов демографического и социально-экономического развития регионов, региональных рынков труда; пропорции привлечения иммигрантов на временной и постоянной основе; система мер по содействию натурализации и адаптации иммигрантов, вовлечения их в российский социум, в приоритетном порядке граждан государств - членов СНГ.
Однако очевидно, что полностью обеспечить развивающуюся экономику страны, располагающей огромными природными ресурсами только за счет переселения на постоянное место жительства, не удастся. Следовательно, процесс цивилизованной интеграции России в международный рынок труда, регулирования экономической миграции квалифицированных кадров должен стать самостоятельным направлением миграционной политики.
Основные шаги по регулированию миграции кадров. Мероприятия по управлению миграцией трудовых ресурсов требуют совершенствовать и развивать нормативно-правовую базу в области трудовой миграции российских граждан за границу, подготовить условия для присоединения к международным правовым актам ООН, МОТ и Совета Европы о защите прав трудящихся-мигрантов и их семей; обеспечить эффективное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в решении проблем внешней трудовой миграции. Такое взаимодействие должно реально привести к защите отечественного рынка труда, обеспечению приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест, усилению контроля за привлечением и использованием иностранной рабочей силы, за соблюдением работодателями условий, предусмотренных в разрешениях на привлечение и использование иностранных работников, условий трудовых контрактов. Необходимо также усилить роль государственного регулирования в организации временной трудовой миграции российских граждан за границу. Это обеспечит социальную защиту российских трудящихся-мигрантов, снизит уровень криминализации бизнеса, связанного с трудоустройством российских граждан за рубежом. Еще одним шагом должно стать стимулирование возвращения в Россию эмигрантов, ранее выехавших за границу на постоянное место жительства или по трудовым контрактам, в первую очередь высококвалифицированных специалистов и предпринимателей. Важно выработать систему мер по приоритетной поддержке в России квалифицированных специалистов ведущих отраслей, в том числе молодежи.
Для преодоления сохраняющейся на протяжении последних лет ситуации, в которой сотни тысяч российских граждан проживают в специализированных лагерях, местах временного размещения и не имеют возможности вернуться в населенные пункты, покинутые ими в результате военных действий или из-за угрозы подвергнуться насилию, государство должно обеспечить процесс возвращения, обеспечения минимальных условий жизнедеятельности, поддержки общественных объединений возвращающихся лиц; принятия мер, гарантирующих условия физической безопасности возвращающимся лицам на стадиях переезда и обустройства; предоставления полной и объективной информации о ситуации в регионе возвращения.
Образовавшаяся в результате распада СССР огромная диаспора русских за рубежом только в странах СНГ насчитывает около 20 млн. чел. Десятки тысяч заявлений на получение российского гражданства для переезда на территорию России скопились в консульских службах государств - бывших республиках СССР. Кроме того, российские соотечественники проживают в странах традиционного зарубежья, в странах Балтии. Эта диаспора может рассматриваться как основной миграционный потенциал. Поддержка и развитие конструктивных взаимоотношений с соотечественниками за рубежом - один из приоритетов миграционной политики.
Эти взаимоотношения должны предусматривать содействие общению российских соотечественников за рубежом с родственниками в России, совершенствование порядка пересечения границы и пребывания на территории РФ; обеспечение преференций для зарубежных соотечественников перед иными иностранцами в части приоритетного доступа к трудовой деятельности, учебе, инвестиционным проектам в РФ; развитие приграничного сотрудничества, в том числе реализацию совместных экономических и культурных проектов; всесторонний учет норм действующего национального законодательства зарубежных стран в сфере социальноэкономического положения соотечественников при установлении двусторонних отношений России с иностранными государствами.
Открытость границ, интеграция в международный рынок труда, увеличение объемов незаконной иммиграции выдвигают в качестве приоритетного направления миграционной политики обеспечение контролируемости иммиграционных процессов в РФ. Основное внимание здесь должно быть сосредоточено на решении следующих задач:
- совершенствование законодательства по защите прав мигрантов, с одной стороны, и принятию адекватных мер к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нарушающим законодательство РФ с другой;
- осуществление иммиграционного контроля при пересечении границы и на территории РФ посредством развития и совершенствования деятельности органов, его осуществляющих;
- активизация договорного процесса с государствами - членами СНГ и заключение соответствующих двух- и многосторонних соглашений в рамках Содружества, определяющих обязательства и ответственность сторон в противодействии незаконной миграции, в том числе незаконной трудовой миграции;
- повышение ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ за соблюдение правил пребывания иностранных граждан на подведомственных им территориях;
- обеспечение со стороны соответствующих органов государственной власти доступа к полной и своевременной информации о порядке натурализации иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, их правах и обязанностях согласно действующему российскому законодательству;
- расширение договорной базы и обмен информацией с иммиграционными органами иностранных государств по проблемам убежища, борьбы с незаконной миграцией и другим вопросам, отвечающим интересам РФ.
Один из важнейших приоритетов миграционной политики - регулирование внутренних миграционных потоков, иными словами, оптимизация миграционных потоков, содействие более эффективному использованию трудовых ресурсов.
Основные направления миграционной политики. Решение перечисленных задач предполагает: создание условий для повышения территориальной мобильности рабочей силы (обеспечение пропорционального развития рынка жилья и рынка труда); разработку механизма стимулирования территориального перераспределения экономически активного населения для улучшения сбалансированности региональных рынков труда; проведение мероприятий по ограничению притока мигрантов в районы с неблагоприятными экологическими и природно-климатическими условиями и государственную поддержку переселения граждан из ликвидируемых населенных пунктов; постепенный переход на ротационную систему формирования трудовых ресурсов в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями, в том числе более широкое использование вахтового метода ведения работ.
Требуется уточнить перечень населенных пунктов на основе оценки потенциальной конкурентоспособности размещенных в них производств и выработать меры по поддержанию системы рабочих мест и основных условий жизнеобеспечения населения.
Специфичны по протеканию миграционных процессов приграничные регионы России и другие важные в геополитическом отношении территории. Одним из приоритетов миграционной политики должно стать создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения в важных в геополитическом отношении регионах РФ.
Основные направления этой политики предусматривают решение задач, имеющих, безусловно, экономическую природу: восстановление экономической активности предприятий и развитие экономики в зоне Севера с привлечением рабочей силы из других регионов страны на временной основе; стимулирование внутренней миграции и миграции из стран СНГ и Балтии в геополитически значимые регионы, всемерное содействие сохранению и увеличению численности населения по всему периметру российских границ и в отдельных регионах зоны Севера; проведение активной региональной экономической и градостроительной политики, включающей разработку и реализацию инвестиционных программ, развитие в указанных районах социальной, транспортной и рыночной инфраструктур.
Основными механизмами реализации государственной миграционной политики России должны стать: разработка и реализация комплексной федеральной целевой программы и разделов других федеральных целевых программ, реализация экономических и инвестиционных проектов, влияющих на развитие миграционных процессов. Требуется разработка и заключение межгосударственных и межправительственных соглашений; принятие региональных миграционных программ; разграничение полномочий органов исполнительной власти - федеральных и субъектов РФ по реализации основных направлений миграционной политики; развитие институциональной структуры системы органов управления миграционными процессами, совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти, связанных с вопросами въезда, пребывания и выезда иностранных граждан и лиц без гражданства, и укрепление сотрудничества и взаимодействия между ними.
Для реализации концепции государственной миграционной политики, основанной на изложенных методологических подходах, необходимо дополнить и обно
*
вить действующее в РФ законодательство в области миграции. Из-за отсутствия законодательных актов возникает неопределенность правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, отсутствуют критерии предоставления им права проживания на территории РФ и вида на жительство. В таком правовом поле нелегальная миграция разрастается до масштабов, угрожающих национальной безопасности. Приток иностранных граждан в страну регулируется выдачей въездных виз. Полноценно сформированный визовый режим позволяет, с одной стороны, адекватно реагировать на возникающие со стороны нелегальной миграции угрозы, а с другой - всячески содействовать торгово-экономической кооперации, расширению гуманитарных и туристических обменов.
Но основным нормативным документом, регулирующим права иностранных граждан-мигрантов, должен стать федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», проект которого рассматривается в Государственной Думе. Следующим этапом формирования соответствующих правовых механизмов в данной области должны стать нормы, положенные в основу проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”».
Существенные пробелы содержатся и в законодательстве, устанавливающем ответственность за нарушения иммиграционного режима. Представляется, что незаконная доставка иммигрантов в РФ, приобретающая в последнее время форму прибыльного бизнеса, ввиду особой общественной опасности этих действий должна квалифицироваться как уголовное преступление. Но установление уголовной ответственности без завершения делимитации (установления границ на основании межгосударственных договоров) и демаркации (сооружения и установления пограничных знаков) на всем протяжении сухопутной части государственной границы практически не имеет смысла. Эти процессы должны быть осуществлены и завершены одновременно.
В настоящее время в РФ действуют 440 морских, речных, автомобильных, железнодорожных и воздушных пропускных пунктов через государственную границу. Объемы пропуска людей и транспортных средств в последние годы многократно возросли (в 1992 г. было пропущено 17 млн. чел., в 2000 г. - около 80 млн. чел.).
Однако большинство действующих сегодня пунктов построено и оборудовано более 15 лет назад, их пропускная способность отстает от потребности в 1,3-1,5 раза. Проведенное обследование показало, что 56% из них оборудованы не в полном объеме, они лишены необходимых условий для выполнения государственными контрольными органами своих функций. Особенно плачевно состояние железнодорожных и морских (речных) пунктов пропуска.
Требуют пересмотра и устаревшие нормы административной ответственности за нарушение режима пребывания иностранцев в РФ. Совершенствование законодательства об административной ответственности в данной области должно осуществляться параллельно с разработкой нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. До вступления его в силу целесообразно внести соответствующие изменения и дополнения в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, а также принять закон «Об административной ответственности организаций за нарушение порядка привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников и законодательства Российской Федерации в области трудоустройства граждан Российской Федерации за рубежом». Предлагаемые в
* Такое обновление требуется хотя бы потому, что законодательные акты, составляющие сегодня основу иммиграционного законодательства, в большинстве своем вступили в силу до принятия Конституции Российской Федерации: Закон СССР 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР», Закон РФ 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации», Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, ряд Указов Президента Российской Федерации («О мерах по введению иммиграционного контроля», «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы»), которые приняты на основании Указа «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» и поэтому утрачивают силу со дня вступления в действие Конституции Российской Федерации.
них меры ответственности должны опираться на нормы, предусмотренные в законе, определяющем порядок привлечения и использования в РФ иностранных работников: внесение работодателями залоговых денежных средств на обратный проезд иностранных работников, определение категорий иностранцев, освобождаемых от разрешений на въезд, установление размеров оплаты за выдачу разрешений, создание информационной базы, дополнительные обязательства работодателей по своевременному выезду работников из России.
Иммиграционное законодательство должно развиваться в контексте более полного использования потенциала международного права. В этой области приоритетным направлением следует признать расширение практики межправительственных соглашений о возврате, приеме и транзите лиц, незаконно находящихся на территории государств - участников предполагаемых соглашений.
Национальное законодательство должно четко определять правовое положение соотечественников, проживающих за рубежом, в частности, регулировать вопросы применительно к ним гражданства РФ. Недопустимы разночтения по данному вопросу в различных законодательных актах. В настоящее время существует правовая коллизия, возникшая после принятия Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». Действующий и оправдавший себя в определенный исторический период закон «О вынужденных переселенцах» постепенно теряет свою актуальность. Если более точно подходить к исполнению требований этого закона, то численность получающих статус вынужденных переселенцев постепенно должна становиться равной нулю. И последние статистические данные красноречиво это подтверждают. В связи с этим повышается актуальность дальнейшего развития взаимодействия со странами СНГ и Балтии по добровольному переселению на территорию РФ в рамках реализации соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев.
Для эффективной борьбы с незаконной миграцией главным инструментом должна стать единая на территории РФ система иммиграционного контроля. Для ее становления и функционирования требуется на законодательном уровне ускорить выработку мер по реализации Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г.; усилить иммиграционный контроль в пунктах пропуска через государственную границу, а также ввести эффективные механизмы иммиграционного контроля на всей территории РФ; обеспечить информационный обмен между всеми ведомствами, в поле зрения которых находится въезд и пребывание на территории РФ иностранных граждан.
Вопросы нормативного регулирования внешней миграции не могут рассматриваться в отрыве от законодательства, регулирующего миграционные процессы внутри страны. Сегодня актуальна разработка законодательного акта, регламентирующего меры государственной поддержки внутренних мигрантов, которые вынуждены сменить постоянное место жительства на территории России по причинам экстраординарного характера.
Кроме того, на законодательном уровне должны быть решены вопросы использования различных экономических рычагов, влияющих на миграционное поведение населения и внутренние миграционные процессы в РФ. Внесение изменений в нормативные акты, регулирующие экономические рычаги воздействия, должно следовать за разработкой соответствующих экономических рычагов. В расчетах эффективности применения рычагов должны использоваться методы математического моделирования и построения многофакторных моделей, включающих количественные показатели как экономических, так и социальных последствий и эффектов. На региональном уровне выбор оптимального решения с помощью по
строения многофакторных экономико-математических моделей является наиболее эффективным методом поиска приемлемых решений. Лишь найдя оптимальное экономическое решение, можно вносить предложения в основы бюджетного и налогового законодательства на федеральном и региональном уровнях, которые должны привести к изменению внутренних миграционных процессов.
Институциональная структура реализации государственной миграционной политики. Принципиальная схема институциональной структуры в государстве, проводящем миграционную политику, должна объединять политические и административные структуры.
Политические структуры обеспечивают разработку идеологии в области миграции, законодательства и исполнения законодательства. Следовательно, они присутствуют в Администрации Президента Российской Федерации, верхней и нижней палатах Федерального Собрания и в Правительстве.
В высшем законодательном органе - Федеральном Собрании - каждая палата имеет свой комитет, в компетенцию которого входит разработка законодательства в целях реализации государственной миграционной политики. В идеальном варианте эти комитеты работают на постоянной основе. Это важно по ряду причин: во-первых, члены постоянных комитетов с течением времени приобретают необходимый опыт и обеспечивают преемственность и адекватность законодательства трансформирующемуся социально-экономическому пространству; во-вторых, только такая стабильная структура, как постоянный комитет, может продуктивно сотрудничать с правительственными чиновниками и общественностью при разработке такой сложной отрасли законодательства. Постоянные комитеты, помимо разработки законодательства, выполняют и другие важные функции: отстаивают выделение необходимых ресурсов на эффективное осуществление миграционной политики; контролируют органы исполнительной власти в сфере реализации политики, законодательства и использования финансовых средств, выделяемых бюджетом на реализацию миграционной политики.
Политической структуре в рамках правительства целесообразно поручить координацию административных структур, занимающихся реализацией миграционной политики. От четкой координации и согласованности действий многообразных административных структур во многом зависит эффективность миграционной политики. Административные структуры, как правило, делятся на отвечающие за реализацию политики за пределами государства (внешнеполитические органы), и политики, проводимой внутри государства.
Органы исполнительной власти, или административные структуры выполняют четко определенные функции, выделим ключевые из них.
Выдача виз и обеспечение потенциальных мигрантов за рубежом информацией о правилах въезда, пребывания, обустройства в России.
С отдельными странами могут быть предусмотрены соглашения о безвизовом режиме. Учитывая современную обстановку в мире, наличие враждебно настроенных режимов, а также стран с нестабильной внутренней политической ситуацией, целесообразно ввести перечень государств, въезд из которых должен быть полностью или частично ограничен. Ограничительный порядок выдачи виз предусматривается также для стран, граждане которых неоднократно замечены в нарушении сроков выезда, предусмотренных визами.
Для различных категорий иммигрантов (трудящиеся, предприниматели, туристы, родственники, ищущие убежища и т. д.) предусмотрены различные правила пребывания на территории России. Ознакомление с ними, а также с требованиями государства к различным категориям мигрантов и взаимными обязательствами,
возникающими в случае въезда на территорию РФ, является важной функцией, выполнение которой обеспечивает порядок пребывания и перемещения иммигрантов.
Предоставление правового статуса. Рассмотрение заявлений и ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о предоставлении им российского гражданства или другого статуса (беженца, политического убежища, временного убежища) для пребывания на территории РФ, а также граждан РФ о предоставлении статуса вынужденного переселенца является сложной и ответственной процедурой. Принятое решение влечет за собой необходимость выполнения взаимных обязательств, предусмотренных законом. В ряде случаев (например, предоставление статуса беженца) проведение процедуры предполагает проверку достоверности большого количества сведений, сообщаемых о себе соискателем.
Предоставление специализированных социальных услуг. Всем вновь приезжающим должен быть предоставлен определенный комплекс социальных услуг. Если в целом он не отличается от того, который предоставляется постоянному населению, то практически каждый вид услуг (образование, здравоохранение, социальные пособия и т. д.) для различных категорий мигрантов имеет свою специфику. Например, иностранным гражданам, не владеющим русским языком, должны быть предоставлены услуги по его изучению; люди, приезжающие из стран с неблагополучной эпидемиологической обстановкой, должны пройти особый санитарноэпидемиологический контроль и т. д. Гражданам бывших республик СССР должно быть оказано содействие в получении среднего образования в соответствии с учебными программами профессионального и высшего образования в России.
Оказание специализированных социальных услуг мигрантам может быть возложено на учреждения профильные или вновь созданные для оказания именно этих услуг. В оказании отдельных услуг могут участвовать общественные организации. Как правило, схема построения учреждений и организаций, оказывающих социальные услуги вновь прибывшим, является смешанной, включающей перечисленные учреждения. Эффективность их работы зависит от степени профессионализма и ответственности органа, координирующего эту многоотраслевую работу.
Реализация государственных гарантий по обустройству на постоянном месте жительства. Она аналогична выполнению предыдущей функции. При этом надо учитывать, что все иммигранты, нуждающиеся в таком обустройстве, делятся на две большие группы: социально незащищенные и экономически активные (в трудоспособном возрасте). Жилищное обустройство первой группы больше относится к социальной защите, второй - к использованию кредитных механизмов, экономических, бюджетно-финансовых рычагов.
Контроль за привлечением и использованием иностранной рабочей силы и организацией выезда российских граждан для трудоустройства за рубеж. Эта функция по существу сводится к контролю за соблюдением законодательства в области занятости, защиты рынков труда, социальной защиты трудящихся, выезжающих на работу за рубеж. Поскольку законодательство предусматривает участие в процессе привлечения и использования иностранной рабочей силы как юридических, так и физических лиц, выполнение контрольной функции предполагает взаимодействие структур, ответственных за трудоустройство, занятость и миграцию.
Выдворение из страны иммигрантов, нарушивших российское иммиграционное законодательство. Эта функция предусматривает наказание за несоблюдение внутреннего законодательства. При этом, однако, не допускается нарушения прав человека, предусмотренных международными нормами, в частности, высылка в страну, где человек подвергался (или может подвергнуться) преследованиям.
Важными условиями действенности административных органов по миграции в РФ являются:
- межучрежденческая координация действий;
- наличие разветвленной сети региональных отделений федеральных структур для практического осуществления функций на местах;
- широкое привлечение общественных и неправительственных организаций к решению вопросов социальной и психологической поддержки вновь прибывших, информационному и коммуникационному обеспечению иммигрантов;
- контакт между государственными и негосударственными структурами, обеспечивающими реализацию миграционной политики, отсутствие конфронтации между ними;
- широкое информирование общественности о позитивных результатах проведения мероприятий миграционной политики, позитивной ее роли в социальноэкономическом развитии.
Многообразие функций правового и административного обеспечения реализации государственной миграционной политики обусловливает необходимость применения в качестве основного программно-целевого метода.
Государственная программа миграционной политики. Главными программными мероприятиями должны быть разработка и реализация финансовоэкономических инструментов регулирования миграционных процессов. Отсутствие или непроработанность этих инструментов не позволяют управлять миграционными процессами. Все меры финансово-экономического характера должны быть дифференцированы по регионам: они должны носить стимулирующий характер для регионов, где необходим рост численности населения, и ограничительный, где этот рост нежелателен.
Попытаемся обосновать необходимость проработки основных финансово-экономических инструментов, в первую очередь научно обоснованных критериев для определения достаточности обеспечения региона населением и трудовыми ресурсами.
При этом используются прогнозы экономического развития, балансовые расчеты обеспеченности локальных или региональных рынков труда рабочей силой. Прежде всего это касается регионов: обладающих большими запасами природных ресурсов; важных для заселения с геополитической и стратегической позиций; располагающих относительно избыточным населением.
Методологически факторный прогноз территориального движения населения и трудовых ресурсов и экономическое моделирование достаточно разработаны. Однако методы активного прогнозирования территориального движения населения и трудовых ресурсов не нашли практического применения при регулировании миграционных процессов. Безусловно, перспективно использование трендовых матричных моделей движения, в частности, моделей баланса движения населения и трудовых ресурсов. С помощью этих моделей можно комплексно подойти к изучению и прогнозированию процесса движения, так как их параметры достаточно полно отражают масштабы, направления, интенсивность и результаты процесса.
Факторный прогноз территориального движения населения и трудовых ресурсов должен учитывать и возможность устранения дефицита трудовых ресурсов региона за счет привлечения временных трудящихся-мигрантов. Это особенно актуально для регионов с неблагоприятными условиями жизнедеятельности (отдаленные, северные, приграничные регионы). При этом необходимо ранжирование видов миграции: межрайонная, внутрирегиональная, межгосударственная.
После выработки критериев и отнесения региона к одному из типов с точки зрения избыточности или недостаточности населения разрабатывается набор адек
ватных для каждого типа регионов мер. Это могут быть меры жилищного обустройства экономически активной части мигрантов, использование кредитных механизмов. Механизм жилищного обеспечения может предусматривать участие собственных средств вынужденных переселенцев и других категорий иммигрантов в приобретении (строительстве) жилья или участие работодателей в финансировании жилищного обустройства переселенцев и создании рабочих мест.
Виды и формы кредитов выбираются в зависимости от экономического положения региона, заинтересованного в привлечении населения, наличия хозяйствующих субъектов, готовых использовать вновь прибывшее население на своих предприятиях, степени развитости рыночной инфраструктуры в регионе. Кредиты (ссуды) могут быть возвратными, частично возвратными, погашаемыми в результате выполнения определенных условий, беспроцентными, с погашением процентов за кредит из различных источников, в зависимости от заемщика, целевыми. Возможно комбинирование различных вариантов условий предоставления и погашения кредита (ссуды). Размер предоставляемого кредита для приобретения (строительства) жилья должен быть максимально приближен к реальной стоимости социальной нормы общей площади на одного человека, чтобы выполнялось его целевое предназначение. Учитывая, что средства, затраченные на предоставление кредитов, являются возвратными, они могут быть включены в оборот для использования на те же цели.
Расчеты должны подтвердить или опровергнуть целесообразность применения того или иного вида и формы кредитования.
Новые компактные поселения для общинного проживания целесообразно создавать, используя существующую социальную и инженерную инфраструктуру. Для строительства жилья в компактных поселениях привлекаются все источники финансирования: собственные средства переселенцев, ссуды и другие источники. Содействие в обустройстве, особенно в компактных поселениях, в первую очередь имеет смысл на территориях, где складываются благоприятные условия для успешной интеграции мигрантов и их трудовой деятельности, а также где большую активность проявляют местные органы исполнительной и законодательной власти, хозяйственные руководители.
Для вновь прибывшего населения, особенно в регионах с напряженной ситуацией на рынке труда, крайне актуальна помощь в форме субсидирования или кредитования развития малого и среднего бизнеса. Рабочие места (точнее, малые предприятия акционерной формы собственности) лучше создавать вблизи существующих центров временного размещения, местах временного проживания переселенцев, а также вблизи объектов их совместного проживания. Финансирование их создания должно экономически обосновываться с учетом самых строгих требований, предъявляемых к получателям инвестиций и кредитов.
Помощь при трудоустройстве, однако, должна оказываться не только путем поддержания предпринимательства, но и путем трудового обучения, предоставления возможности получения востребованных на рынке труда профессий.
Для активизации межрайонных миграций необходим обмен полной и современной информацией о вакансиях в разрезе отраслей и профессий. Поэтому банк данных о вакансиях для трудоустройства граждан, желающих переехать в другую местность, становится важным инструментом миграционной политики.
Предоставление услуг образования (среднего профессионального и высшего) для молодежи из сопредельных стран - одна из эффективных форм ступенчатой иммиграции. Развитие этой формы объективно обусловлено несколькими обстоятельствами. Во-первых, развитым научно-образовательным потенциалом пригра
ничных регионов (Поволжье, юг Урала, Сибири, Дальний Восток), во-вторых, их развитым промышленным потенциалом, который на стадии начинающегося экономического роста испытывает дефицит работников технических, инженерных специальностей и станочников.
Меры по обустройству должны быть адресными, т. е. помощь оказывается конкретному переселенцу для реализации его права на свободу передвижений и выбор места жительства.
Что касается комплексных мер, воздействующих на направления миграции, отвечающие интересам государства, то он определяется общими условиями, которые может предоставить регион мигранту.
Возобновление работы над Генеральной схемой расселения на территории РФ, включение в нее комплексной оценки территорий по возможностям приема и обустройства мигрантов (в том числе вынужденных), целесообразно в рамках федеральной миграционной программы.
Меры региональной экономической политики включаются в программу в качестве механизмов, воздействующих на общий уровень миграционной привлекательности регионов. Среди них еще раз подчеркнем важность совершенствования меж-бюджетных отношений (центр - регион) с учетом изменения миграционной ситуации в субъектах РФ. Но совершенствованию межбюджетных отношений должны предшествовать глубокий экономический анализ и расчеты.
Меры, препятствующие незаконной миграции, как превентивные, так и носящие контролирующий характер, также должны быть отражены в программе:
- определение статуса пребывания отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, чтобы максимальное число иммигрантов попадало в правовое поле;
- подготовка, заключение и реализация международных договоров РФ по вопросам борьбы с незаконной миграцией;
- отработка системы учета и обеспечение контроля за деятельностью юридических лиц (в том числе с привлечением иностранных инвестиций), связанной с международным туризмом, приемом иностранных граждан на обучение, лечение, привлечением и использованием иностранной рабочей силы;
- внедрение автоматизированных систем изготовления, оформления и контроля паспортов и виз, а также приглашений иностранным гражданам в РФ.
Безусловно, следует признать, что процедура получения статуса беженца далека от совершенства. Используя практику, применяемую в большинстве стран мира, имеет смысл определить места их временного размещения на период рассмотрения ходатайства и принятия решения о предоставлении такого статуса.
Цивилизованная интеграция в международный рынок труда предполагает обеспечение законности и в отношении российских граждан, выезжающих на работу за рубеж. Развивающемуся криминальному бизнесу, связанному с трудоустройством за рубежом, необходимо противопоставить сильные, авторитетные, профессиональные структуры. Только создание альтернативных посреднических предприятий по содействию гражданам РФ в реализации их права на осуществление профессиональной деятельности за пределами своей страны может противостоять преступной деятельности многочисленных фирм.
Завершаться экономически просчитанные меры миграционной политики должны, как уже отмечалось, разработкой нормативно-правовой базы.
Информационное и финансовое обеспечение включается в «отраслевые» разделы программы. Под информационным обеспечением понимается широкий спектр вопросов: от научно-исследовательского обоснования принимаемых управленче
ских решений, решения технических вопросов сбора, обработки и передачи информации до объективного информационного отражения в средствах массовой информации проблем реализации миграционной политики.
«Отраслевыми» разделами программы в соответствии с основными направлениями политики должны стать:
- стимулирование внешней добровольной иммиграции на постоянное место жительства;
- прием и обустройство вынужденных переселенцев;
- прием и обустройство беженцев;
- создание единой системы иммиграционного контроля;
- регулирование внешней трудовой миграции;
- борьба с незаконной иммиграцией;
- регулирование процессов внутренней трудовой миграции.
Таким образом, в рамках программы меры по реализации государственной миграционной политики должны иметь тесные взаимосвязи как по горизонтали, так и по вертикали. Горизонтальные связи отражают взаимодействие исполнителей одного уровня - федеральных министерств и ведомств. В реализации Федеральной миграционной программы с 1994 по 2001 г. участвовало около 20 федеральных органов исполнительной власти. Единая правовая, информационная и организационная база обусловливают взаимодействие по вертикали. Вертикальные связи для решения такой комплексной проблемы объективны.
Целевой, проблемно ориентированной программе присуща внутренняя инфраструктура. Чем органичнее самостоятельный раздел, тем жестче структура.
Федеральная миграционная программа в качестве внутренней инфраструктуры предполагает обязательное создание и присутствие системных компонентов, в частности: систему органов управления миграционными процессами; механизмы разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации основных направлений ее миграционной политики с обязательным закреплением контрольных функций за ответственными федеральными органами исполнительной власти; систему научного обеспечения и подготовки кадров по вопросам миграции; единую информационную систему, включающую региональные (межрегиональные) информационные центры; систему взаимодействия с соответствующими государственными органами иностранных государств, международными правительственными и неправительственными организациями в интересах решения миграционных проблем.
По мере поступательного развития России отдельные положения концепции государственной миграционной политики должны дополняться, уточняться, конкретизироваться и корректироваться.
Совместными усилиями, на основе общественного согласия и консолидации миграционным процессам необходимо придать позитивную направленность в целях сохранения и приумножения населения РФ, соблюдения социально-экономических и политических прав человека, развития хозяйства и укрепления безопасности государства и его граждан.
