CC BY
14
Научная статья УДК 342.4
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЦЕННОСТЕЙ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАКТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Суханова А.А.,
Челябинский государственный университет, г. Челябинск, Российская Федерация, e-mail: saa1908@yandex.ru
Аннотация. Настоящая статья посвящена рассмотрению одного из проблемных аспектов механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации. В рамках проведенного исследования выявлены и проанализированы существующие в изучаемой сфере проблемы, определяемые тесной взаимосвязью с проблемами, возникающими непосредственно при реализации самих государственных программ, а также предложены возможные пути их решения.
Ключевые слова: конституционные ценности, реализация конституционных ценностей, государственные программы Российской Федерации, механизм реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации, проблемы механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации.
Scientific article
PROBLEMS AND PROSPECTS FOR IMPROVING THE MECHANISM FOR IMPLEMENTING CONSTITUTIONAL VALUES IN STATE PROGRAMS OF THE RUSSIAN FEDERATION:
A PRACTICAL ASPECT
A.A. Sukhanova
Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russian Federation, e-mail: saa1908@yandex.ru
Abstract. This article is devoted to the consideration of one of the problematic aspects of the mechanism for the implementation of constitutional values in the state programs ofthe Russian Federation. Within the framework of the study, the problems existing in the area under study, determined by a close relationship with the problems that arise directly during the implementation of the state programs themselves, were identified and analyzed and possible ways of solving them were proposed.
Keywords: constitutional values, implementation of constitutional values, state programs ofthe Russian Federation, the mechanism for the implementation of constitutional values in state programs of
the Russian Federation, problems of the mechanism for the implementation of constitutional values in state programs of the Russian Federation.
Введение
Конституционное положение носит и сохраняет свой аксиологический характер только при условии длительного и неизменного отношения субъекта к этому положению как к ценности. Исходя из этого для эффективной реализации конституционных ценностей необходимо их постоянное «легитимирование» на практике, в том числе путем закрепления установлений, выражающих и детализирующих их сущность, в содержании государственных программных актов. Однако эффективному функционированию механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах препятствует ряд проблем, которые условно могут быть подразделены на три блока.
Первый блок проблем обусловлен спецификой Конституции Российской Федерации1 как документа стратегического планирования [см., например: 2, с. 71]. Второй блок сводится к тому, что абсолютное большинство ценностных положений Конституции носит максимально общий, декларативный характер [см., например: 2, с. 38; 3, с. 197; 4, с.79]. Третий блок определяется тесной взаимосвязью с проблемами, возникающими непосредственно при реализации самих государственных программ. Наибольший практический интерес представляет последний из названных блоков, ввиду чего именно он выступает в качестве предмета настоящего исследования.
Методология и методы
Методологической основой настоящего исследования выступает комплекс методов, возглавляемый диалектико-материалисти-ческим методом, посредством которого зат-
рагиваемые явления рассматриваются в их взаимосвязи и взаимообусловленности. В процессе исследования были применены такие общенаучные методы, как анализ, синтез, индуктивный и дедуктивный методы, методы экстраполяции и сравнения. К специальным методам проведенной работы может быть отнесен структурно-функциональный метод. В числе частно-правовых методов применялись метод анализа различных литературных и нормативных источников, формально-юридический метод и метод толкования права.
Постановка проблемы. Результаты и обсуждение исследования
Представляется, что на эффективности механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах негативно сказывается отсутствие четких приоритетов внутри систем мероприятий государственных программ, устанавливаемых для достижения целей и задач последних, которые должны определяться конституционными ценностями. В паспортах государственных программ контрольные мероприятия, как правило, перечисляются единым списком; не предполагается выделение каких-либо мероприятий как более приоритетных в ситуации невозможности осуществления всех запланированных мероприятий. Помимо этого, цели, задачи, ожидаемые результаты, а также иные ключевые параметры различных государственных программ сформулированы разными способами, без использования приема внешней унификации, а также без указания на соотношение с иными документами аналогичной направленности. Более того, есть основания2 констатировать и несогласован-
1 Конституция Российской Федерации: текст с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 года (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года).
2 См., например: Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2017 года // Портал государственных программ Российской Федерации. URL: http://programs.gov.ru/Portal/analytics/quarterReportToGovemment (дата обращения: 19.07.2021).
ность целей и задач государственных программ Российской Федерации с целями и задачами стратегий и иных документов более высокого уровня, также опирающихся на ценностные положения Конституции.
В качестве решения указанной проблемы видится должная расстановка приоритетов среди мероприятий государственных программ в соответствии с наиболее важными целями и задачами программы, с тем, чтобы обеспечить финансирование наиболее значимых направлений их реализации в условиях ограниченности ресурсов, а также приведение целей и задач государственных программ, реализующих в своем содержании конституционные ценности, в соответствие целям и задачам стратегий и иных документов более высокого уровня, также опирающихся на ценностные положения Конституции. Только в рамках установления качественной взаимосвязи государственных программ с иными документами стратегического планирования возможна расстановка приоритетов среди мероприятий государственных программ, способствующих реализации конституционных ценностей в содержании государственных программ и достижению целей государственной политики в условиях ограниченности бюджетных ресурсов.
При решении рассматриваемой проблемы необходимо соблюдение принципа «комплексности», в соответствии с которым при принятии / переутверждении реализующего конституционные ценности документа стратегического планирования более высокого уровня должна осуществляться корректировка документов более низкого уровня. Данный принцип должен касаться как корректировки целей, задач, так и целевых показателей (индикаторов) и их значений, в своей совокупности обеспечивающих эффективную реализацию конституционных ценностей в содержании государственных программ Российской Федерации.
В целях совершенствования механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской
Федерации в систему оценки эффективности указанного механизма может быть введен критерий, отражающий степень взаимосвязанности целевых показателей государственных программ, посредством которых реализуются конституционные ценности, и иных документов стратегического планирования, в основу которых также положены аксиологические положения Конституции.
На эффективности механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах также сказывается и несвоевременная актуализация и неполное предоставление уточненных редакций государственных программ Российской Федерации как сферы реализации конституционных ценностей.
Паспорта государственных программ с внесенными в них изменениями поступают на официальный портал государственных программ Российской Федерации с существенными временными задержками, в некоторых случаях превышающими полугодовые периоды, что препятствует эффективному контролю за реализацией государственных программ и конституционных ценностей в их содержании. Кроме того, в связи с непредоставлением своевременной информации о корректировках параметров государственных программ (в том числе целевых показателей) проведение объективной и достоверной оценки результатов эффективности реализации государственных программ становится затруднительным, а значит не представляется возможной и своевременная оценка эффективности реализации конституционных ценностей в содержании государственных программ.
Негативное воздействие на функционирование механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах оказывает и недостаточная проработанность вопроса ответственности соисполнителей и участников государственных программ, ведущая к снижению эффективности взаимодействия между
субъектами, задействованными в реализации государственных программ и конституционных ценностей в их содержании, а значит и к эффективности указанной реализации в целом.
Анализ отчетных данных3 позволяет заключить, что в рамках подготовки итогового отчета о ходе реализации государственных программ, а значит и конституционных ценностей в их содержании, соисполнители и участники государственных программ представляют необходимую информацию несвоевременно и не в полном объеме, что вызвано незаинтересованностью соисполнителей и участников государственных программ в подготовке качественного материала, а также нехваткой административного влияния исполнителей государственных программ на соисполнителей и участников. Внесение изменений в нормативную правовую базу по разработке и реализации государственных программ в части установления соответствующей ответственности их соисполнителей и участников позволит повысить как степень эффективности реализации государственных программ и содержащихся в них конституционных ценностей, так и эффективность оценки указанной реализации.
Думается, что достижению высокой степени эффективности реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации препятствует также отсутствие достаточного внимания к кросс-влиянию государственных
программ, в частности в рамках реализации в их содержании конституционных ценностей Российской Федерации, что выражается в отсутствии четкого указания на взаимосвязанность государственных программ в рамках одного программного направления или общей тематической и содержательной направленности в части единства целей, задач, взаимообусловленности контрольных мероприятий и ожидаемых результатов, что, в свою очередь, допускает неэффективное использование ресурсов различного типа (организационных, материальных и т.п.). На сегодняшний день в процессе реализации государственных программ Российской Федерации ответственными исполнителями должны предоставляться сведения о кросс-влиянии государственных программ, то есть о воздействии реализации основных мероприятий государственной программы на иные государственные программы и наоборот, однако, согласно имеющимся аналитическим данным4, качество предоставляемой информации является достаточно низким либо данная информация отсутствует в принципе. В связи с этим видится целесообразной необходимость сформировать полноценную систему оценки кросс-влияния государственных программ, включающую в себя аналитические таблицы по взаимосвязи целей, задач и целевых показателей государственных программ, определенных в соответствии с конкретными конституционными ценностями. Такая система оценки кросс-влияния государственных
3 См., например: Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2016 года // Портал государственных программ Российской Федерации. URL: http://programs.gov.ru/Portal/analytics/quarterReportToGovernment (дата обращения: 19.07.2021); Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2017 года // Портал государственных программ Российской Федерации. URL: http:// programs.gov.ru/Portal/analytics/quarterReportToGovernment (дата обращения: 19.07.2021).
4 См.: Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2015 года // Портал государственных программ Российской Федерации. URL: http://programs.gov.ru/Portal/analytics/quarterReportToGovernment (дата обращения: 19.07.2021); Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2016 года // Портал государственных программ Российской Федерации. URL: http:// programs.gov.ru/Portal/analytics/quarterReportToGovernment (дата обращения: 19.07.2021); Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2017 года // Портал государственных программ Российской Федерации. URL: http://programs.gov.ru/ Portal/analytics/quarterReportToGovernment (дата обращения: 19.07.2021).
программ даст возможность оценить системный характер реализации конституционных ценностей в содержании государственных программ как условие эффективности механизма подобной реализации. Решение данной проблемы видится особенно актуальным в контексте обоснованного предположения о том, что реализация какой-либо конституционной ценности в отдельно взятой государственной программе не может быть полноценной и максимально эффективной реализацией ценности -чтобы конституционная ценность была эффективно реализована в рамках программно-целевого метода государственного управления, необходимо достижение целей и решение задач всех государственных программ, основой которых данная конституционная ценность выступает, что невозможно без внедрения и использования полноценной системы оценки кросс-влияния государственных программ.
В рамках настоящего исследования было установлено, что принадлежность государственной программы к какому-либо программному направлению отчасти определяет перечень конституционных ценностей, которые подлежат реализации в содержании этой государственной программы. Однако на практике отнесение государственных программ к какому-либо типу исходя из существующих программных направлений никоим образом не учитывается при разработке, реализации и оценки эффективности государственных программ, а также при реализации и оценки эффективности реализации конституционных ценностей в их содержании. Подобный неучет типов государственных программ предполагает отсутствие возможностей для применения специализированных, узконаправленных методологических подходов при разработке, ре-
ализации и оценки эффективности государственных программ различных направлений, что могло бы способствовать совершенствованию процесса реализации государственных программ в целом, а также конституционных ценностей как основы их содержания.
В настоящее время государственные программы Российской Федерации подразделены на пять государственных программных направлений: «Новое качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Эффективное государство», «Сбалансированное региональное развитие», «Обеспечение национальной безопасности» и могут быть типизированы только по данному основанию. Однако представляется возможной и иная классификация государственных программ. Так, например, возможными типами государственных программ могут быть: государственные программы, ориентированные на социально-экономический эффект (отраслевые государственные программы); территориально-ориентированные государственные программы, направленные на развитие отдельных территорий, которые большей частью отражают мероприятия, реализуемые на соответствующей территории в рамках отраслевых государственных программ; сервисно-ориентированные (обслуживающие) государственные программы, которые направлены исключительно на реализацию текущей деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти, а также на достижение целей и ожидаемых результатов, сформированных обобщенно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения; иные государственные программы, направленные на решение определенной задачи государственной политики5.
5 Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2015 года // Портал государственных программ Российской Федерации. URL: http:/ /programs.gov.ru/Portal/analytics/quarterReportToGovernment (дата обращения: 19.07.2021); Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2016 года // Портал государственный программ Российской Федерации. URL: http://programs.gov.ru/ Portal/analytics/quarterReportToGovernment (дата обращения: 19.07.2021).
Более детальная типизация государственных программ повлечет за собой пересмотр существующей методологической базы по разработке, реализации и оценке эффективности государственных программ и в том числе формулирование и предъявление специфических, узких требований для каждого типа программ по каждому из этапов претворения государственных программ в жизнь. Специализированный подход, учитывающий особенности отдельных типов государственных программ по их разработке, формированию планов их реализации и детальных планов-графиков, отчетных материалов, методик оценки эффективности реализации конкретных типов государственных программ, позволит также повысить степень эффективности механизма реализации конституционных ценностей в содержании государственных программ Российской Федерации в рамках каждого из существующих типов.
К числу проблем, снижающих эффективность функционирования механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации, можно отнести и то, что в настоящее время в системе регулирования вопросов разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ отсутствует как перечень рисков, относящийся к специфике реализации государственных программ и конституционных ценностей в их содержании, так и система управления подобными рисками. Следует заметить, что формально необходимость описания рисков реализации государственных программ и конституционных ценностей в их содержании, а также описание механизмов управления рисками и мер по их минимизации предусмотрены действующей нормативно-методической базой по соответствующим вопросам, однако государственные программы либо лише-
ны указанных разделов, либо представленная ответственными исполнителями информация не имеет под собой обоснований (соответствующих оценок и расчетов), а также не используется в процессе реализации государственных программ6 и конституционных ценностей в их содержании.
Подобный формальный подход ответственных исполнителей и участников государственных программ к формированию требуемого раздела не позволяет провести оценку всех возможных вариантов реализации государственных программ и лежащих в их основе конституционных ценностей, а также осуществлять деятельность по предотвращению и минимизации отрицательного воздействия факторов, способных негативно повлиять на реализацию государственных программ и конституционных ценностей в их содержании.
Опираясь на вышеизложенное, можно предположить, что раздел по управлению рисками в государственных программах должен стать одним из ключевых, в том числе для оценки эффективности реализации конституционных ценностей в содержании государственных программ и государственных программ в целом. Ответственные исполнители совместно с участниками государственных программ должны прорабатывать указанный раздел путем расчета всех возможных (прямых и косвенных) рисков, а также путем разработки мер по управлению ими. Так, например, в зарубежной практике при разработке подобного раздела государственная программа может включать в себя до 600 видов рисков, разработанных на вариантной основе7.
В рамках совершенствования механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации и реализации государственных программ в целом видится целесообразным
6 Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2015 года // Портал государственных программ Российской Федерации. URL: http:/ /programs.gov.ru/Portal/analytics/quarterReportToGovernment (дата обращения: 19.07.2021).
7 Там же.
ввести в качестве одного из критериев оценки эффективности названных механизма и процесса критерий, отражающий наличие и качественную разработку в государственных программах, раздела по управлению рисками. Возможно утверждать, что для подобных нововведений в современной правовой науке существует достаточная теоретическая база, что было обосновано при характеристике риска как одного из элементов механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации в первом параграфе настоящей главы.
Не исключая вышеизложенного, особого внимания в контексте рассмотрения вопроса о совершенствовании механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации заслуживает тот факт, что на современном этапе существования указанного механизма конституционные ценности реализуются в содержании государственных программ опосредованно - выступая основой для установления целей и задач программ, определяя мероприятия, ожидаемые результаты и контрольные события государственных программ.
Однако для повышения степени эффективности механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации представляется должным прямое провозглашение конституционных ценностей как основы содержания и реализации государственных программ Российской Федерации путем отражения в паспорте каждой государственной программы конкретных конституционных ценностей, реализуемых в ее содержании. Целесообразным также видится включение степени эффективности реализации заявленных конституционных ценностей в содержании государственных программ в систему критериев оценки эффективности государственных программ в целом.
Данные предложения предполагают необходимость внесения соответствующих дополнений в Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденные Приказом Министерства экономического развития РФ от 16 сентября 2016 г. № 5828 (далее Методические указания, Указания), а также в акты, принятые на основе и во исполнение данных указаний.
Так, в п. 5 Указаний, посвященный принципам, исходя из которых формируются государственные программы, следует включить принцип учета ценностных конституционных положений; главу третью Методических указаний, закрепляющую требования к содержанию государственной программы, и сопряженные с ней Приложения к Указаниям необходимо дополнить такими элементами содержания государственной программы, отражаемыми в ее паспорте и тексте, как «конституционные ценности, положенные в основу государственной программы и подлежащие реализации в ее содержании» и «степень эффективности реализации конституционных ценностей в содержании государственной программы» как критерий оценки эффективности государственной программы. Представляется, что реализация обозначенных в рамках настоящего исследования путей решения проблем, препятствующих эффективному функционированию механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации, способна привести к совершенствованию указанного механизма.
Заключение и выводы
Подводя итоги изложенному, следует заключить, что особого внимания в контексте рассмотрения вопроса о совершенствовании механизма реализации конституционных ценностей в государственных програм-
8 Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации: Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. № 582 (в редакции от 15 марта 2017 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. 2016. 11 октября. URL: http://publication.pravo.gov.ru/SignatoryAuthority/foiv294 (дата обращения: 29.07.2021).
мах Российской Федерации заслуживает тот факт, что на современном этапе существования указанного механизма конституционные ценности реализуются в содержании государственных программ опосредованно -выступая основой для установления целей и задач программ, определяя мероприятия, ожидаемые результаты и контрольные события государственных программ. Однако для повышения степени эффективности механизма реализации конституционных ценностей в государственных программах Российской Федерации представляется должным прямое провозглашение конституционных ценностей как основы содержания и реализации государственных программ Российской Федерации путем отражения в паспор-
те каждой государственной программы конкретных конституционных ценностей, реализуемых в ее содержании. Целесообразным также видится включение степени эффективности реализации заявленных конституционных ценностей в содержании государственных программ в систему критериев оценки эффективности государственных программ в целом. Данные предложения предполагают необходимость внесения соответствующих дополнений в Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденные Приказом Министерства экономического развития РФ от 16 сентября 2016 г. № 582, а также в акты, принятые на основе и во исполнение данных указаний.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Киреев, В.В., Майоров, В.И. Стратегия конституционного развития современной России (ценности, цели, риски) // LEX RUSSICA. 2017. № 6 (127). С. 68-74.
2. Медушевский, А.Н. Теория правового государства и стратегия модернизации России // Законодательство. 2010. № 6. С. 36-44.
3. Хабриева, Т.Я., Чиркин, В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. 320 с.
4. Эбзеев, Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности: Монография. М.: Норма, 2008. 384 с.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Kireev, V.V., Majorov, V.I. Strategiya konstitucionnogo razvitiya sovremennoj Rossii (cennosti, celi, riski) // LEX RUSSICA. 2017. № 6 (127). S. 68-74.
2. Medushevskij, A.N. Teoriya pravovogo gosudarstva i strategiya modernizacii Rossii // Zakonodatel'stvo. 2010. № 6. S. 36-44.
3. Habrieva, T.Ya., Chirkin, V.E. Teoriya sovremennoj konstitucii. M.: Norma, 2005. 320 s.
4. Ebzeev, B.S. Lichnost' i gosudarstvo v Rossii: vzaimnaya otvetstvennost' i konstitucionnye obyazannosti : monografiya. M.: Norma, 2008. 384 s.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Суханова Александра Андреевна, старший преподаватель кафедры конституционного права и муниципального права; старший преподаватель кафедры прокурорского надзора и организации правоохранительной деятельности Института права ФГБОУ ВО «Челябинский государственный университет», г. Челябинск, Россия.
E-mail: saa1908@yandex.ru
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Alexandra A. Sukhanova, Senior Lecturer, Department of Constitutional Law and Municipal Law; Senior Lecturer, Department of Prosecutorial Supervision and Law Enforcement Organization, Institute of Law, Chelyabinsk State University, Chelyabinsk, Russia.
E-mail: saa1908@yandex.ru
Дата поступления статьи / Received: 08.08.2021 Принята к публикации / Accepted 06.12. 2021
