CC BY
67
ду самодостаточными будут лишь пятая часть. Из 13 районных муниципальных образований самодостаточным, по предварительной оценке, не будет ни одно. В Целинном муниципальном районе финансовая обеспеченность СМО не превысит 7-8% от требуемого1.
В связи с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве РФ в 2005-2006 годах налоговый потенциал муниципальных образований снижен. Из всех налогов, которые будут пополнять доходные части бюджетов поселений и районов, наиболее реальные или, как говорят, «живые» - земельный, НДФЛ.
Без сомнения, поселения и районы будут тщательно изыскивать резервы для увеличения налогооблагаемой базы в виде эффективного использования имеющегося в собственности имущества, в частности, поступлений от аренды муниципальной земли и имущества, и эффективности проведения мероприятий по погашению недоимки и выявлению скрытых объектов, подлежащих налогообложению, развитию и поддержке малого бизнеса, вклад которого в бюджеты всех уровней пока невелик (1,3%). В Республике Калмыкия в части реализации мероприятий по повышению занятости в текущем году основным приоритетом являются развитие предпринимательской инициативы сельских жителей и укрепление инфраструктуры по поддержке малого предпринимательства.
С января 2006 года вступает в полную силу Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поэтому в текущем году необходимо обеспечить проведение мероприятий по формированию экономической основы муниципальных образований, в том числе местных бюджетов, определить действенные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, совершенствования межбюджетных отношений; принять меры по решению имущественноземельных вопросов, наделению муниципальных образований отдельными государственными полномочиями.
Подсумкова А.А., к.и.н., доц. ПАГС
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В истории местного самоуправления административнотерриториальный принцип организации прошел длительную эволюцию, пока не утвердился в современном виде. Наибольшее значение для его становления имела ликвидация сословных прав и ограничений и установление равенства граждан перед законом. Решающее значение в этом процессе сыграло и развитие городов как административнотерриториальных единиц. Город постепенно трансформировался в центр
1 См.: Башанкаев В.А.Первопроходцами быть всегда трудно //Известия Калмыкии. 2005.
25 мая. № 95.
социально-экономической и культурной жизни, своего рода «общественное ядро».
Став основным, административно-территориальный принцип организации местного самоуправления обусловил проведение многочисленных реформ территорий и границ муниципальных образований. Многие из этих реформ зависели от решения вопроса, каким уровнем управления ограничивать систему местного самоуправления и соответственно с какого уровня устанавливать систему государственной власти и ее органов.
Разные страны решали этот вопрос как с учетом исторических традиций, так и в зависимости от поставленных государством задач административных и муниципальных реформ.
Так, например, во Франции Наполеон Бонапарт, ликвидировав исторические провинции, создал новые административно-территориальные единицы - департаменты, назначив в них своих представителей - префектов, которые в условиях того времени позволили укрепить в целом не только систему местного самоуправления, но и систему государственной власти.
В большинстве зарубежных стран, как правило, существует 2 уровня местного самоуправления: первый - это общины и муниципалитеты, второй - сельские районы и провинции. Первый (низший) муниципальный уровень наиболее полно отвечает понятию местного самоуправления, т.к. население муниципального образования в данном случае представляет действительно местное сообщество, которое считает данную территорию своей.
Конечно, двухуровневая система местного самоуправления в различных странах реализуется, исходя как из региональных особенностей, так и исторических традиций. Так, в Германии основной административно-территориальной единицей местного самоуправления являются общины - сельская община или город, не имеющий районного деления; объединения общин (союзы общин) составляют второй уровень - округ. Вместе с тем статусом округов обладают и такие административнотерриториальные единицы, как крупные города. Административнотерриториальное устройство Германии допускает и существование так называемых городов-республик, которые одновременно являются и муниципальными образованиями, и субъектами федерации.
Длительную эволюцию административно-территориальный принцип организации местного самоуправления прошел и в России. Например, до революции местное самоуправление осуществлялось и в уездах, и в губерниях. Причем наряду с уездными и губернскими земскими органами самоуправления действовали уездные и губернские органы государственного управления.
Территориальной основой организации местного самоуправления в современной России является административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации 1993 года в качестве территориальной основы местного самоуправления признает городские и сельские поселения и допускает возможность осуществления местного самоуправления и на других территориях.1
Термин «муниципальное образование» был впервые введен Гражданским кодексом Российской Федерации и раскрыт в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года. В соответствии со статьей 1 «муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».
В России сегодня насчитывается более 40 тысяч муниципальных образований, в том числе:
поселков городского типа - 2070;
городов - 1067, в том числе 2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург;
районов - 1867.2
Существует ряд критериев определения территории муниципального образования.3
1-й критерий. Местное самоуправление является территориальным, т.е. осуществляется на определенных территориях, ограниченных друг от друга. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 12) раскрывает, что понимается под территорией муниципального образования. Территорию муниципального образования составляют земли городских и сельских поселений; прилегающие к городам и селам земли общего пользования; земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
В этой же статье федеральный закон закрепляет право субъектов Российской Федерации самостоятельно законами устанавливать территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и т.п. Субъекты Российской Федерации по-разному решают вопрос, о том на каких территориях осуществляется местное самоуправление.
2-й критерий. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации без какого-либо исключения. Следо-
1 Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 131.
2 Коваленко А.И. Муниципальное право. М., 1997. С.58.
3 См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1999.С. 55-61; Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997. С.37; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 89-91.
вательно, все субъекты Российской Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление.
Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» содержит положение о том, что население городского, сельского поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Однако в данной статье есть и норма, ограничивающая при определенных условиях местное самоуправление, а именно отмечается, что «в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом».
Нераспространение местного самоуправления на отдельные территории может иметь место только по решению федеральных органов государственной власти в форме федерального закона. По общему правилу вводимые федеральным законом ограничения на осуществление местного самоуправления должны быть временными и периодически пересматриваться.
3-й критерий. Территория муниципального образования является целостной, т.е. должно иметь непрерывную границу.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирует вопросы, связанные с установлением и изменением границ муниципального образования. Статья 12 закона определяет, что «вопросы об образовании, объединении, преобразовании или упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города».
А порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законами субъектов Федерации и осуществляется с учетом мнения населения, исторических и иных местных традиций1.
4-й критерий. Муниципальное образование определяется как населенная территория. Отсюда следует, что квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения. Численность населения является очень важным фактором. В зависимости от численности населения происходит, например, деление городов на мелкие, средние, крупные и т.п.
5-й критерий. Проживающее на территории муниципального образования население должно быть объединено общими интересами в решении вопросов местного значения.
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» / Российская газета. 1995. 1 сент. Ст. 13.
6-й критерий. Согласно действующему законодательству муниципальное образование должно обладать такими признаками, как муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.1
7-й критерий. На территории муниципального образования желательно наличие необходимой для решения вопросов местного значения социальной и коммунальной инфраструктуры, что может потребовать объединить несколько поселений в одно муниципальное образование.
8-й критерий. При определении территории муниципальных образований целесообразно учитывать принципы территориальной и временной доступности оказываемых услуг. Очевидно, что, чем лучше транспортное сообщение, тем больше может быть территория муниципального образования.
Два последних условия получили свое закрепление в Законе Алтайского края «О территориальном устройстве Алтайского края».2
9-й критерий. При установлении территории муниципального образования нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения. Действующее федеральное и региональное законодательство закрепляет обязательность учета национальных, исторических и иных местных традиций соответствующей территории.
10-й критерий. Оптимальный размер территории муниципального образования установит невозможно. Крупный город может быть слишком велик, в село слишком мало для осуществления местного самоуправления. Кроме того, следует иметь в виду, что дополнительная территория -это и бремя ее содержания, необходимость развития, что влечет за собой дополнительные затраты.
11-й критерий. В идеале границы муниципального образования должны совпадать с ландшафтными границами.
Реализация законодательно закрепленной системы административно-территориального устройства местного самоуправления на практике сопровождается рядом трудностей. Созданная система не является оптимальной в новых экономических и политических условиях развития страны.
1 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Российская газета. 1995. 1 сент. Ст. 1.
2 Закон Алтайского края «О территориальном устройстве Алтайского края» / Сб. законодательства Алтайского края. 1995. № 15. Ст.6.
