CC BY
299
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
DOI: 10.15838^.2022.5.83.9 УДК 332.1 (470.12), ББК 65.050.23 (2Рос-4Вол)
© Ворошилов Н.В.
Проблемы и перспективы развития института местного самоуправления в России
Николай Владимирович ВОРОШИЛОВ
Вологодский научный центр Российской академии наук Вологда, Российская Федерация e-mail: [email protected]
ORCID: 0000-0002-5565-1906; ResearcherlD: I-8233-2016
Аннотация. Актуальность статьи обусловлена активным обсуждением в 2022 году проекта нового федерального закона о местном самоуправлении. Цель работы — выявление предпосылок и обоснование перспективных направлений реформирования института местного самоуправления в России. Для достижения данной цели использованы ключевые общенаучные методы исследования, а также результаты проведённого в 2022 году анкетного опроса глав муниципальных образований Вологодской области, методика группировки муниципалитетов по уровню развития для выявления специфики ответов глав в разрезе разных типов территорий и отношения глав муниципалитетов к законопроекту. В этом состоит элемент научной новизны исследования. Установлено, что основной проблемой местного самоуправления по-прежнему остаётся низкая финансово-экономическая самостоятельность муниципалитетов. Кроме того, в значительном количестве субъектов Российской Федерации в течение 10 последних лет фиксировались случаи упразднения поселенческого уровня управления путём преобразования муниципальных районов в муниципальные и городские округа. Выявлено, что ключевыми дискуссионными, неоднозначными моментами в рассматриваемом законопроекте выступают упразднение поселенческого уровня управления; усиление ответственности глав муниципалитетов перед высшим должностным лицом субъекта Федерации; недостаточное внимание конкретизации полномочий и функций органов местного самоуправления и ресурсов на их полное и качественное выполнение. В отношении каждого обозначенного момента предложены рекомендации по совершен-
Для цитирования: Ворошилов Н.В. (2022). Проблемы и перспективы развития института местного самоуправления в России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. Т. 15. № 5. С. 170—188. DOI: 10.15838/esc.2022.5.83.9
For citation: Voroshilov N.V. (2022). Development of the institution of local self-government in Russia: Problems and prospects. Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast, 15(5), 170—188. DOI: 10.15838/esc.2022.5.83.9
ствованию текста проекта закона. Результаты проведённого исследования могут быть использованы в деятельности федеральных органов власти при доработке законопроекта о местном самоуправлении и в ходе практической реализации новой реформы, а также служить базой для дальнейших исследований по данной тематике.
Ключевые слова: местное самоуправление, реформа, муниципальные образования, Российская Федерация, Вологодская область, анкетный опрос.
Благодарность
Статья подготовлена в соответствии с государственным заданием для ФГБУН ВолНЦ РАН по теме НИР № FMGZ-2022-0012 «Факторы и методы устойчивого социально-экономического развития территориальных систем в изменяющихся условиях внешней и внутренней среды».
Введение
Муниципальный уровень управления является наиболее приближенным к интересам и потребностям населения; именно на уровне муниципальных образований обеспечивается максимальное вовлечение жителей в процессы непосредственного управления развитием территорий.
В постсоветской России местное самоуправление (МСУ) постоянно подвергается реформированию. В Конституции Российской Федерации 1993 года была закреплена самостоятельность местного самоуправления и его независимость от государственной власти. Далее, в 1995 году, принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 154-ФЗ от 28.09.1995); в 2003 году принят новый аналогичный закон (№ 131-Ф3 от 06.10.2003). К 1 января 2009 года реформа местного самоуправления в России формально завершилась, положения 131-ФЗ вступили в полную силу на всей территории страны.
В 2010-х годах важные новые этапы дальнейшего реформирования данного института власти были закреплены федеральными законами о внесении изменений в 131-ФЗ (№ 136-ФЗ от 27.05.2014, № 62-ФЗ от 03.04.2017, № 87-ФЗ от 01.05.2019). Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ в статью 132 Конституции введен новый пункт: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего
на соответствующей территории». В публикациях ряда российских учёных (Бухвальд, 2020; Ворошилов, 2020; Зотов, 2021; Шугрина, 2021; Щепачёв, 2021; и др.) дана системная и объективная оценка этим конституционным изменениям.
В действующий федеральный закон о местном самоуправлении (№ 131-Ф3) за 16 лет его реализации (с 2006 г.) было внесено множество изменений (более 180 федеральных законов о внесении изменений), которые существенно преобразовали изначальную концепцию, модель закона и механизмы функционирования местного самоуправления. В связи с этим разработка и принятие нового федерального закона о местном самоуправлении — это уже объективная необходимость, тем более если учесть принятие федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». 16 декабря 2021 года на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации внесён проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (законопроект № 40361-8; субъекты законодательной инициативы — сенатор Российской Федерации А.А. Клишас и депутат Государственной Думы Российской Федерации П.В. Крашенинников). 25 января 2022 года законопроект принят Государственной Думой в первом чтении; второе чтение изначально планировалось на июнь 2022 года, однако пока отложено в силу возникшей в различных кругах дискуссии относительно новой реформы местного самоуправления и ряда других существенных событий 2022 года (усиление санкционного
давления на Россию со стороны западных стран с февраля 2022 г. и необходимость эффективного ответа и реакции российского государства и общества на новые вызовы развития страны).
Планировалось, что общие положения закона вступят в силу со дня его официального опубликования, главы 2—5 и 7 — с 1 января 2023 года; установлен переходный период до 1 января 2028 года, в течение которого муниципальные районы будут преобразованы в муниципальные округа, будут решены отдельные организационные и юридические вопросы.
Отметим следующие принципиальные нововведения, заложенные в проекте нового федерального закона:
— сокращается с 8 до 3 количество видов муниципальных образований, в которых будет осуществляться местное самоуправление (городские округа, муниципальные округа и внутригородские территории городов федерального значения); упраздняется поселенческий уровень управления, но в то же время в целях обеспечения учета интересов населения в отдельных населенных пунктах предусматривается, что в структуру местной администрации городского округа, муниципального округа, как правило, будут входить территориальные органы местной администрации;
— устанавливается два перечня полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (27 закреплённых федеральным законом полномочий и 28 полномочий, которые могут быть закреплены за органами МСУ законом субъекта Федерации);
— сокращается количество способов формирования представительного органа муниципального образования (только из депутатов, избираемых на муниципальных выборах) и выбора главы муниципального образования (на муниципальных выборах; представительным органом муниципалитета из своего состава или из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Федерации);
— усиливается ответственность глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта Федерации;
— повышается роль территориального общественного самоуправления, старост сельских
населённых пунктов, инициативных проектов в управлении развитием муниципалитета.
Принятие закона обеспечит встраивание местного самоуправления в единую систему публичной власти, которая была установлена изменениями 2020 года в Конституцию Российской Федерации. В данном случае речь идёт о новой, очередной полноценной реформе местного самоуправления, затрагивающей все вопросы функционирования муниципального уровня управления. Законопроект вызвал значительный повсеместный отклик среди представителей муниципального сообщества, органов государственной власти, учёных, экспертов и политических деятелей. После принятия закона в первом чтении в январе 2022 года субъектами законодательной инициативы, экспертными, общественными, научными организациями предложено уже более 1000 поправок в текст; продолжаются активные дискуссии о возможности сохранения поселенческого уровня управления.
В ходе обсуждения законопроекта учёные, эксперты, политические деятели высказывают разные мнения относительно перспектив дальнейшего развития института местного самоуправления в России: от нейтральных (закон существенно ничего не ухудшит и принципиально не изменит, а лишь закрепит на нормативном уровне объективные тенденции развития местного самоуправления за последние 7—8 лет) и крайне положительных (поправки усилят статус института местного самоуправления и устранят имеющиеся пробелы в законодательстве) до крайне отрицательных (новый закон завершит процесс фактической ликвидации реального местного самоуправления в стране и полностью подчинит его органам государственной власти).
В публикациях российских учёных (Болдырев, 2022; Бухвальд и др., 2022; Глигич-Золота-рева, Лукьянова, 2022; Козлова, 2022; Упоров и др., 2022; Широков, Юркова, 2022; и др.) уже дана комплексная оценка проекту федерального закона: при наличии единой позиции относительно объективной целесообразности принятия нового закона о местном самоуправлении обоснована необходимость его существенной доработки с чётким обоснованием и пониманием концепции и дальнейших перспектив развития местного самоуправления в
России. Придерживаясь взвешенной позиции названных исследований, мы понимаем необходимость объединения в настоящее время усилий учёных, экспертов и практиков для объективного анализа имеющихся проблем местного самоуправления в России и выработки обоснованных рекомендаций по формированию нового, эффективного закона о местном самоуправлении.
Следует отметить, что реформы в сфере местного самоуправления проводятся во многих странах мира. Эти процессы реформирования находятся в фокусе внимания множества зарубежных экономистов, юристов, политологов, географов, социологов (см., например: Ezeozue, 2020; Lockner, 2013; Meng, Cheng, 2020; Tan, 2020). Отдельный пласт публикаций (Blesse, Rosel, 2017; Blom-Hansen et al., 2016; Di Liddo, Giuranno, 2020; Erlingsson et al., 2020; Gendzwill et al., 2021; Hansen et al., 2014) посвя-щён оценке целесообразности преобразования муниципально-территориального устройства и его эффектов (объединение, разделение муниципалитетов, изменение их статуса, границ, функционала и т. д.) в различных странах. Учёные сходятся во мнении, что все преобразования в сфере местного самоуправления должны проводиться с учётом понимания реальной потребности в них, целей, задач, последствий (в том числе оценки различных эффектов) и механизмов реализации.
В связи с этим важно с помощью методов научного анализа выявить реальные предпосылки и обосновать перспективные направления реформирования института местного самоуправления в России. Это и стало целью исследования. Были решены следующие задачи: проанализировано текущее состояние и выявлены ключевые проблемы функционирования института местного самоуправления в России (в том числе с использованием результатов анкетного опроса глав муниципалитетов); показано влияние политических, управленческих факторов на процессы социально-экономического развития муниципальных образований; дана обобщённая оценка основным положениям проекта нового федерального закона о местном самоуправлении; обоснованы ключевые направления доработки (совершенствования) законопроекта.
Описание методики исследования и обоснование ее выбора
Для достижения цели, поставленной в статье, применялись стандартные методы экономического, статистического и компаративного анализа, обобщения и экспертного (анкетного) опроса, монографический метод. Исследование опиралось на публикации зарубежных и российских учёных, занимающихся вопросами региональной экономики, государственного и муниципального управления.
Для того чтобы выявить отношение глав муниципальных образований к проекту нового федерального закона о местном самоуправлении и новой муниципальной реформе, в апреле — июле 2022 года сотрудники Вологодского научного центра РАН провели очередной ежегодный анкетный опрос глав муниципальных образований Вологодской области (анкеты были разосланы во все 207 муниципальных образований области; количество полученных заполненных анкет позволило обеспечить ошибку выборки не более 4—5%). Похожие анкетные опросы глав муниципалитетов с разной степенью регулярности осуществляются и другими организациями: Общероссийским конгрессом муниципальных образований, ассоциациями (советами) муниципальных образований субъектов Федерации, межрегиональными ассоциациями муниципалитетов (например, Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов), отдельными вузами (например, Тверским государственным университетом). Отличительные особенности анкетного опроса ВолНЦ РАН заключаются в его регулярности (проводится ежегодно), длительности (с 2006 г. — с начала реформы МСУ в соответствии со 131-ФЗ), системности и комплексности рассматриваемых вопросов, актуальности (ежегодно анкета корректируется с учётом специфики изменений, происходящих в системе государственного и муниципального управления в России и Вологодской области).
Для России, как и большинства стран мира, характерна значительная неоднородность экономического пространства, проявляющаяся, в том числе, в существенных различиях в уровне социально-экономического развития между муниципальными образованиями каждого конкретного региона (субъекта Федерации).
Таблица 1. Группировка районов Вологодской области по уровню социально-экономического развития по итогам 2020 года
Уровень развития Состав группы районов
Высокий 1. Шекснинский (1,536); 2. Грязовецкий (1,406); 3. Вологодский (1,298); 4. Кадуйский (1,246); 5. Сокольский (1,210); 6. Нюксенский (1,110); 7. Чагодощенский (1,106); 8. Великоустюгский (1,101)
Средний 9. Череповецкий (1,015); 10. Тотемский (1,000); 11. Бабаевский (0,998); 12. Тарногский (0,956)
Низкий 13. Кирилловский (0,898); 14. Междуреченский (0,896); 15. Харовский (0,885); 16. Устюженский (0,873); 17. Белозерский (0,850); 18. Верховажский (0,843); 19. Вашкинский (0,821); 20. Сямженский (0,821); 21. Вытегорский (0,797); 22. Усть-Кубинский (0,772); 23. Никольский (0,768); 24. Вожегодский (0,761); 25. Кичменгско-Городецкий (0,718); 26. Бабушкинский (0,677)
Примечание: в скобках представлено значение интегрального показателя уровня социально-экономического развития соответствующего муниципального района. Источник: составлено автором.
В связи с этим была выявлена специфика ответов глав муниципалитетов Вологодской области в зависимости от уровня развития соответствующего муниципального района. Группировка районов Вологодской области по уровню развития (табл. 1) проведена на основе ранее опубликованной автором методики (Ворошилов, Губанова, 2018).
С целью оценки влияния политического фактора (проводимой на федеральном, региональном и местном уровне политики по развитию территорий, ключевым субъектом которой является, соответственно, Президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Федерации, глава муниципального образования) на развитие муниципальных районов исследовался уровень развития района в разрезе периодов нахождения в должности соответствующего президента, губернатора и главы муниципального образования (рассмотрен один район, входящий весь анализируемый период в группу с высоким уровнем развития, и один район, весь период входящий в группу с низким уровнем развития). Исследование ограничено периодом 2000—2015 гг. в связи с тем, что с 2014—2015 гг. большинство субъектов Федерации стали переходить на модель назначаемого главы муниципалитета и разделения должности главы муниципалитета и руководителя местной администрации, влияние каждого из которых на развитие муниципалитетов могло быть разным. Также проводился анализ территориальной специфики (в разрезе муниципальных районов и городских округов Вологодской области) электоральной активности, присущей жителям муниципалитетов (выборы глав муниципальных образований).
Результаты исследования
Вначале кратко рассмотрим общую ситуацию с функционированием системы местного самоуправления в России на пороге новой муниципальной реформы.
Общее количество муниципальных образований в стране за 2009—2021 гг. сократилось на 4252 ед., или на 18% (табл. 2), что было обусловлено:
— процессами объединения городских и сельских поселений во многих субъектах Российской Федерации (количество сельских поселений сократилось на 20%, в отдельных федеральных округах — более чем на 30%);
— преобразованием муниципальных районов в городские округа (при этом в 131-ФЗ до 2019 года такие прямые преобразования не были предусмотрены) путём объединения всех поселений района в одно муниципальное образование с упразднением района и поселений в 2011—2019 гг. в Белгородской, Брянской, Иркутской, Калининградской, Костромской, Магаданской, Московской, Нижегородской, Оренбургской, Сахалинской, Тверской, Тульской, Тюменской, Ярославской областях; Алтайском, Пермском, Ставропольском краях; Республике Коми; Чукотском автономном округе (Ворошилов, 2021);
— преобразованием муниципальных районов в муниципальные округа (с упразднением поселений) в 2019—2021 гг. (Амурская, Архангельская, Брянская, Кемеровская, Кировская, Курганская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Тверская области; Забайкальский, Камчатский, Красноярский, Пермский, Приморский, Ставропольский края; Ямало-Ненецкий автономный округ и др.) (Ворошилов, 2021).
Таблица 2. Число муниципальных образований в России по федеральным округам на конец года, ед.
Территория (федеральный округ) 2006 г. 2009 г. 2021 г. 2021 г. к 2009 г., %
Всего МР МОкр ГО ГП СП Всего МР ГО СП
Российская Федерация 24207 23907 19655 1544 180 612 1287 15742 82,2 84,4 119,5 80,4
Центральный 5444 5353 3902 343 20 140 331 2922 72,9 82,5 130,8 69,5
Северо-Западный 1636 1807 1299 133 28 38 168 821 71,9 83,6 95,0 64,5
в т.ч. Вологодская область 372 302 187 26 0 2 1 158 61,9 100,0 100,0 62,7
Южный 3166 1745 1972 157 0 42 96 1667 113,0 109,0 140,0 112,9
Северо-Кавказский 1702 1417 88 16 40 28 1242 83,3 75,9 133,3 82,0
Приволжский 6805 6359 4886 346 71 104 266 4086 76,8 75,9 148,6 74,8
Уральский 1351 1351 1196 84 8 111 69 917 88,5 90,3 100,9 85,7
Сибирский 4190 4186 3145 246 20 71 160 2648 75,1 76,9 92,2 75,0
Дальневосточный 1415 1404 1838 147 17 66 169 1439 130,9 117,6 137,5 135,6
Примечание: на конец 2021 года функционировали также 4 городских округа с внутригородским делением (г. Самара, г. Махачкала, г. Челябинск, г. Киров) и в них 23 внутригородских района; 267 внутригородских территорий городов федерального значения (в г. Москве - 146, в г. Санкт-Петербурге - 111, в г. Севастополе - 10). Республика Бурятия, Забайкальский край до 2018 года относились к Сибирскому федеральному округу, с 2018 года включены в Дальневосточный ФО; этим обусловлено значительное изменение числа муниципалитетов в данных федеральных округах. Обозначения в таблице следующие: МР - муниципальный район, МОкр - муниципальный округ, ГО - городской округ, ГП - городское поселение, СП - сельское поселение. Составлено по: Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации по состоянию на 1 января 2022 г. URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/1-adm-2022.xlsx
Ключевой проблемой муниципалитетов России по-прежнему остаётся их низкая финансово-экономическая самостоятельность: большинство местных бюджетов более чем на 50% формируются за счёт дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов, а собственные
(налоговые и неналоговые) их доходы составили по итогам 2021 года лишь 34% от общего объёма доходов (минимальное значение — 25% в муниципальных районах; табл. 3). В районах и городских округах значение данного показателя по сравнению с 2006 и 2009 гг. снизилось.
Вид муниципального образования 2006 г. 2009 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г. 2021 г. к 2006 г., п. п. 2021 г. к 2009 г., п .п.
Сельские поселения - - 35,7 31,6 33,8 - -
Городские поселения - - 52,7 47,8 45,0 - -
Городские и сельские поселения (в среднем) 33,3 40,6 42,9 38,2 38,5 5,2 -2,1
Муниципальные районы 27,6 24,9 24,5 23,4 24,6 -3,0 -0,3
Городские округа, муниципальные округа 49,6 51,6 38,8 37,2 38,0 -11,6 -13,6
Внутригородские МО городов федерального значения (ВМОГФЗ) 77,0 55,0 66,6 63,2 48,1 -28,9 -6,9
Внутригородские районы - - 34,9 44,2 45,8 - -
Городские округа с внутригородским делением - - 39,0 34,7 38,2 - -
Все МО 39,7 39,6 34,1 32,6 33,8 -5,9 -5,8
Составлено по: Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов / Федеральное казначейство Российской Федерации. URL: http://www.roskazna. ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannye-byudzhety-subektov
Таблица 3. Доля собственных (налоговых и неналоговых) доходов в бюджетах муниципальных образований России за 2006-2021 гг. в общем объёме доходов, %
Таблица 4. Динамика и структура долга муниципальных образований Российской Федерации в 2006-2021 гг.
Наименование показателя 2006 г. 2009 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г. 2021 г. к 2006 г.
Общий объём муниципального долга, млрд руб. 105,16 134,87 380,11 387,24 376,75 358,26%
Структура муниципального долга, % 100,00 100,00 100,00 100,0 100,0 -
муниципальные ценные бумаги 10,90 5,28 5,60 6,37 5,27 -5,63 п. п.
кредиты от кредитных организаций 32,92 45,15 68,26 68,35 58,40 +25,48 п. п.
бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы 33,04 32,00 24,23 23,54 34,14 +1,10 п. п.
муниципальные гарантии 21,68 17,10 1,91 1,74 1,18 -20,50 п. п.
иные долговые обязательства 1,45 0,46 0,001 0,001 0,001 -1,45 п. п.
Составлено по: Объем и структура государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований / Министерство финансов Российской Федерации. URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/subdbt/
Недостаток собственных средств в местных бюджетах привёл к значительному росту долговых обязательств муниципальных образований — в 3,6 раза за 10 лет (с 105,2 млрд руб. в 2006 году до 376,8 млрд руб. в 2021 году; табл. 4). В этот период в структуре муниципального долга заметно выросла доля коммерческих кредитов и сократилась доля муниципальных гарантий.
Местное самоуправление — это прежде всего участие жителей в управлении развитием муниципалитета. В законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечислены основные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сходы граждан; правотворческая инициатива граждан; инициативные проекты (инициативное бюджетирование, в том числе, например, проекты «Народного бюджета»); территориальное общественное самоуправление; староста сельского населенного пункта; публичные слушания, общественные обсуждения; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления и др.
Различные формы участия населения распространяются среди муниципалитетов России крайне неравномерно (что обусловлено неуре-
гулированностью многих вопросов их функционирования, а также недостаточным распространением лучшего, эффективного опыта их деятельности). Также различаются их эффективность и результативность.
По информации Министерства юстиции Российской Федерации (Минюст), «местные референдумы в 2021 году проводились 73 раза в муниципалитетах 4 субъектов Федерации (72 из них — это референдумы о введении самообложения). В 2021 году в 84 субъектах Федерации было проведено 4,5 тыс. выборных избирательных кампаний в органы местного самоуправления»1.
Согласно данным Минюста, «сходы граждан в 2021 году собирались 1,6 тыс. раз для избрания старост; 2 тыс. раз — для решения вопросов о введении самообложения; 3 тыс. раз — по вопросам выдвижения и отбора инициативных проектов; 2,5 тыс. раз — по вопросам осуществления полномочий представительных органов поселений; 149 раз — для обсуждения вопросов изменения территориальной организации МСУ. Публичные слушания в 2021 году проводились 67,6 тыс. раз, общественные обсуждения — 20,2 тыс. раз, собрания граждан — 38 тыс. раз, конференции (собрания делегатов) — 4,3 тыс. раз. Около 65 раз органами местного самоуправления рассматривались гражданские правотворческие инициативы, в 55 случаях ре-
1 Информация Министерства юстиции Российской Федерации (извлечение из Доклада о результатах ежегодного мониторинга организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации в 2021 году) / Комитет Государственной Думы Российской Федерации по региональной политике и местному самоуправлению. URL: http://komitet4.km.duma.gov. ru/upload/site28/2._ INFO_MINYuSTA(2).pdf
зультатом такого рассмотрения стало принятие соответствующих муниципальных правовых актов. Опросы граждан в 2021 году проводились 1,3 тыс. раз, а их результаты учитывались при выработке органами местного самоуправления (а в некоторых случаях и органами государственной власти) соответствующих решений». «На конец 2021 года насчитывается примерно 35 тыс. ТОСов, уставы которых зарегистрированы в органах местного самоуправления, в границах 6,6 тыс. муниципальных образований (34% от общего числа муниципалитетов России). При этом около 16,4 тыс. ТОСов (46,8% от общего их числа) находятся в сельских поселениях, 12,6 тыс. (39,2%) — в городских округах, 4,2 тыс. (12%) — в городских поселениях, 5 тыс. (4,4%) — в муниципальных округах. Около 2,9 тыс. ТОСов (8,3% от общего их числа) имеют статус юридических лиц и около 3,6 тыс. ТОСов (10,4% от общего их числа) заключили с органами местного самоуправления договоры (соглашения), предусматривающие использование средств местных бюджетов при осуществлении
ТОСами деятельности по благоустройству территорий и иной хозяйственной деятельности. Сельские старосты назначены в 27,9 тыс. населенных пунктов, расположенных в пределах 5,9 тыс. муниципалитетов».
Далее рассмотрим результаты анкетного опроса, проведенного среди глав муниципальных образований Вологодской области в 2022 году.
Ключевой проблемой функционирования муниципального уровня управления по-прежнему остаётся недостаток возможностей (финансовых; юридических — с точки зрения наличия соответствующих полномочий; организационных и иных) для решения ключевых проблем и задач во многих сферах развития муниципалитета. Так, не менее трети глав районов Вологодской области (табл. 5) указали на крайне низкие и низкие возможности управленческого воздействия в сферах развития жилья, туризма, дорожной деятельности, жилищно-коммунального хозяйства, трудоустройства, экономической базы для формирования мест-
Таблица 5. Распределение ответов глав муниципальных образований Вологодской области на вопрос «Оцените, пожалуйста, возможности органов местного самоуправления Вашего муниципального образования по решению проблем в следующих сферах», доля респондентов, выбравших варианты ответа «крайне низкие» и «низкие» возможности, %
Сфера Вид муниципального образования
МР СП Высокий Низкий
Обеспечение населения жильем 66,7 46,4 37,5 59,1
Повышение туристской привлекательности 41,7 50,0 43,8 45,5
Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения 41,7 39,3 31,3 31,8
Жилищно-коммунальное хозяйство 33,3 57,1 37,5 45,5
Проблема безработицы и трудоустройства 33,3 55,6 37,5 38,1
Формирование экономической базы муниципалитета 33,3 46,4 37,5 36,4
Повышение уровня социальной активности населения 33,3 29,6 25,0 27,3
Обеспечение жителей транспортными услугами 25,0 53,6 43,8 36,4
Обеспечение социальной защиты населения 16,7 32,1 31,3 18,2
Развитие малого бизнеса 16,7 64,3 43,8 45,5
Благоустройство территории 16,7 25,9 31,3 9,5
Обеспечение общественного порядка 8,3 42,9 37,5 18,2
Обеспечение качественного образования 8,3 46,4 25,0 27,3
Охрана окружающей среды 8,3 32,1 37,5 13,6
Организация отдыха и культуры 0,0 14,3 6,3 4,5
Обозначения здесь и в последующих таблицах: МР - муниципальные районы (в среднем по ответившим главам муниципальных
районов); СП - сельские поселения (в среднем по ответившим главам сельских поселений);
Высокий - в среднем по ответившим респондентам из муниципальных районов с высоким уровнем социально-экономического
развития; Низкий - в среднем по ответившим респондентам из муниципальных районов с низким уровнем социально-экономи-
ческого развития. Источник здесь и далее: результаты анкетного опроса глав муниципальных образований Вологодской области, проведенного в 2022 году.
ного бюджета, гражданской активности населения. В сельской местности проблемными сферами также являются транспортное обслуживание и развитие малого бизнеса. Среди респондентов из муниципалитетов с низким уровнем развития больше доля тех, кто указывает на плохие возможности для самостоятельного решения соответствующих задач и проблем, что подчёркивает, в том числе, достоверность проведённого анкетного опроса глав муниципалитетов и адекватность методики, применяемой для оценки уровня социально-экономического развития муниципальных образований.
Отношение глав муниципалитетов Вологодской области к ключевым аспектам новой муниципальной реформы (проекту нового федерального закона о местном самоуправлении) в целом неоднозначное. Более четверти всех ответивших глав (табл. 6) негативно относятся к установлению двух перечней вопросов местного самоуправления и усилению ответственности глав перед высшим должностным лицом субъекта Федерации. К ликвидации поселенческого уровня закономерно крайне отрицательно относятся главы сельских поселений (43% всех ответивших против 8% среди глав районов). От 17 до 37% респондентов также отрицательно оценивают повышение роли различных форм самоорганизации населения (ТОСы, старосты, инициативные проекты). Данный факт можно объяснить пока
ещё сохраняющейся неурегулированностью функционирования данных форм, порядка их взаимодействия с органами местного самоуправления, реальной их роли в развитии муниципалитетов и конкретных населённых пунктов. Главы муниципалитетов с более низким уровнем развития в целом более негативно относятся к основным положениям новой реформы местного самоуправления.
Респонденты указывают на аспекты, проблемы, которые должны быть решены в рамках новой реформы местного самоуправления, связанные в первую очередь с повышением финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов (более 74% глав; табл. 7) и обеспечением соответствия объёма полномочий объёму ресурсов на их исполнение, конкретизацией вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления. Для глав сельских поселений также важна возможность сохранения самостоятельного поселенческого уровня управления.
Что касается повышения финансово-экономической самостоятельности, то, по мнению большинства опрошенных глав, доходную базу местных бюджетов необходимо увеличить более чем в два раза (данный вариант ответа выбрали 33% глав районов и 30% глав сельских поселений; табл. 8). Многие опрошенные также указали на необходимость увеличения доходов более чем на 50%.
Направление реформирования местного самоуправления в проекте нового федерального закона Вид муниципального образования
МР СП Высокий Низкий
Переход к одноуровневой организации местного самоуправления (упразднение поселений, преобразование муниципальных районов в муниципальные округа) 8,3 42,9 25,0 40,9
Установление перечня из 27 полномочий органов МСУ по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения и перечня из 28 полномочий, которые могут быть закреплены законом субъекта Российской Федерации 25,0 25,9 20,0 31,8
Усиление ответственности глав муниципальных образований и глав местных администраций перед высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации 25,0 29,6 31,3 31,8
Повышение роли территориального общественного самоуправления, старост сельских населённых пунктов, инициативных проектов в управлении развитием муниципалитета 16,7 37,0 18,8 36,4
Таблица 6. Распределение ответов глав муниципальных образований Вологодской области на вопрос «Как Вы оцениваете ключевые изменения в системе местного самоуправления, предусмотренные проектом федерального закона „Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти"?», доля респондентов, выбравших варианты ответа «отрицательно» и «скорее отрицательно», %
Таблица 7. Распределение ответов глав муниципальных образований Вологодской области на вопрос «Какие ключевые моменты, на Ваш взгляд, должны быть отражены в новом федеральном законе о местном самоуправлении и реализованы в рамках новой реформы местного самоуправления? », % от числа ответивших
Желаемое направление реформирования местного самоуправления, которое должно быть отражено в новом федеральном законе Вид муниципального образования
МР СП Высокий Низкий
Повышение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, закрепление новых доходных источников местных бюджетов (например, зачисление части налога на прибыль) 91,7 74,1 82,4 81,0
Безусловное обеспечение принципа соответствия функций и полномочий органов местного самоуправления объёму закреплённых за данным уровнем доходных источников местных бюджетов на их реализацию 83,3 59,3 64,7 71,4
Установление конкретного, закрытого перечня вопросов местного значения, полномочий органов местного самоуправления (конкретизация, устранение общих, нечётких формулировок полномочий и т. д.) 66,7 48,1 58,8 42,9
Обеспечение гарантий реальной самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов и задач местного значения, устранение чрезмерного контроля и надзора за органами местного самоуправления со стороны органов государственной власти и иных проверяющих и контролирующих структур 41,7 37,0 47,1 47,6
Возможность дифференцированного подхода к территориальной организации местного самоуправления в различных субъектах Федерации (в том числе возможное сохранение поселенческого уровня управления) 16,7 44,4 23,5 33,3
Обеспечение реализации дифференцированного подхода к направлениям и мерам государственной поддержки социально-экономического развития территорий с учетом демографической ситуации, особенностей системы расселения, уровня и динамики развития экономики и специфических природных условий 16,7 48,1 41,2 42,9
Обеспечение реальных гарантий и роли в развитии муниципалитетов различных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления (референдум, выборы, сход граждан, территориальное общественное самоуправление) и форм участия населения в осуществлении местного самоуправления (опрос, публичные слушания, общественные обсуждения, собрание граждан, инициативные проекты, староста сельского населенного пункта) 25,0 37,0 29,4 38,1
Создание условий для эффективного развития действующих и новых форм межмуниципального сотрудничества (например, возможность создания межмуниципальных предприятий и межмуниципальных компаний) 8,3 18,5 11,8 23,8
Таблица 8. Распределение ответов глав муниципальных образований Вологодской области на вопрос «На сколько процентов, на Ваш взгляд, нужно увеличить доходную базу бюджета Вашего муниципального образования для полного и качественного решения всех вопросов и проблем местного значения?», % от числа ответивших
Желаемый процент увеличения доходной базы местного бюджета Вид муниципального образования
МР СП Высокий Низкий
На 10-20% 0,0 3,7 0,0 0,0
На 21-30% 0,0 3,7 5,9 0,0
На 31-50% 16,7 22,2 5,9 19,0
На 51-70% 25,0 11,1 11,8 23,8
На 71-100% 16,7 22,2 5,9 33,3
Более чем на 100% (более чем в два раза) 33,3 29,6 58,8 19,0
Затрудняюсь ответить 8,3 0,0 0,0 4,8
Далее рассмотрим влияние политического, управленческого фактора на развитие двух районов Вологодской области — с высоким и низким уровнем социально-экономического развития.
Весь анализируемый период (2000—2015 гг.) Шекснинский район входил в группу с высоким уровнем развития. С 2000 по 2009 год в Шекснинском районе наблюдалась положительная динамика значений интегрального показателя уровня социально-экономического развития, с 2010 по 2014 год — их снижение, а в 2015 году — рост (рис. 1). За 2000—2008 гг. в районе уровень одобрения деятельности главы
местной администрации возрос с 34 до 61% (см. рис. 1б). Однако в последующие годы он не сохранился: в 2012 году уже только четверть населения одобряли деятельность главы, что привело к его отставке в конце года. Исполняющему обязанности главы района и вновь избранному главе Е.А. Богомазову в 2013 и 2014 гг. в целом удалось вернуть достаточный уровень доверия населения. Значение показателя социального настроения в Шекснинском районе было максимальным в предкризисном 2008 году — 80%, в 2009 году оно резко снизилось (51%), а в последующие годы наблюдался его рост.
Рис. 1. Динамика уровня развития Шекснинского муниципального района Вологодской области и оценок населения относительно деятельности главы муниципалитета и своего социального настроения
УСЭР
—•—Доля опрошенных, одобряющих деятельность главы местной администрации, % —■— Показатель социального настроения, %
Обозначения здесь и далее: УСЭР - уровень социально-экономического развития; показатель социального настроения - доля респондентов, выбравших вариант ответа «Прекрасное настроение, нормальное, ровное состояние», %. Источник: Социально-экономическое развитие муниципальных районов. 2000-2015 гг. Выпуск 4. Вологда: ВолНЦ РАН, 2017. 64 с. (Проблемы эффективности государственного управления).
Никольский район весь анализируемый период находился в группе с низким уровнем социально-экономического развития, однако с 2005 года заметен незначительный рост этого показателя (рис. 2).
В то же время наблюдались существенные колебания в уровне одобрения деятельности главы района. К главе района В.В. Подольскому все годы его нахождения в должности положительно относились от 34 до 72% жителей, что больше, чем к его преемнику (В.В. Панову) — от 11 до 50% (см. рис. 2). Социальные настроения также непостоянны: от 26% населения района в
2012 году до 59% в 2001 году отмечали хорошее настроение и ровное состояние.
Из представленных оценок можно сделать вывод о том, что деятельность тех или иных политических деятелей федерального, регионального или местного уровня несущественно влияет на общий уровень развития рассматриваемых муниципалитетов. Имеющиеся тенденции и проблемы развития локальных территорий обусловлены действием множества различных факторов, ключевыми из которых являются государственная политика в области местного самоуправления, положение и роль
Рис. 2. Динамика уровня развития Никольского муниципального района Вологодской области и оценок населения относительно деятельности главы муниципалитета и своего социального настроения
усэр |
—♦—Доля опрошенных, одобряющих деятельность главы местной администрации, % —■— Показатель социального настроения, %
Источник: Социально-экономическое развитие муниципальных районов. 2000-2015 гг. Выпуск 4. Вологда: ВолНЦ РАН, 2017. 64 с. (Проблемы эффективности государственного управления).
данного института в единой системе публичной власти в стране.
Далее рассмотрим особенности протекания электоральных процессов на местном уровне2. Среди таких процессов стандартными и регулярными являются лишь выборы глав сельских поселений (в соответствии с изменениями, внесёнными в федеральное и региональное законодательство, во многих регионах, в том числе Вологодской области, главы районов, городских
округов и городских поселений не избираются непосредственно населением, а назначаются представительным органом муниципалитета по результатам конкурса, проводимого соответствующей конкурсной комиссией).
Анализируя итоги выборов глав сельских поселений Вологодской области за 2018—2022 гг. (77 избирательных кампаний), мы установили, что явка колебалась от 18 до 71% (табл. 9); процент отданных за кандидата-победителя
Таблица 9. Результаты голосования на выборах глав сельских поселений Вологодской области в 2018-2022 гг.
Дата Поселение, район Численность постоянного населения поселения на конец 2020 года, чел. Явка, % Количество кандидатов, чел. Количество партий, которые представляют кандидаты, ед. Доля голосов за победившего кандидата, %
13.05.2018 Ирдоматское СП Череповецкий 2403 22,1 4 3 45,4
09.09.2018 Липиноборское СП Вашкинский 3682 25,2 2 1 57,3
09.09.2018 Опокское СП Великоустюгкий 1016 62,2 4 3 66,6
09.09.2018 Верховажское СП Верховажский 5581 29,2 4 2 43,3
09.09.2018 Нижнекулойское СП Верховажский 667 70,8 4 2 38,6
09.09.2018 Спасское СП Вологодский 4977 22,2 6 5 57,3
09.09.2018 Аргуновское СП Никольский 874 51,4 2 1 53,7
09.09.2018 Краснополянское СП Никольский 5254 33,4 3 2 73,8
09.09.2018 Завражское СП Никольский 982 52,5 6 3 45,8
09.09.2018 Зеленцовское СП Никольский 873 47,6 2 1 86,7
09.09.2018 Кемское СП Никольский 1231 35,6 2 2 85,6
09.09.2018 Семигороднее СП Харовский 1055 43,3 2 1 87,9
09.09.2018 Сиземское СП Шекснинский 1389 50,4 3 3 79,1
09.09.2018 Железнодорожное СП Шекснинский 613 47,4 4 4 52,0
16.12.2018 Девятинское СП Вытегорский 4070 18,0 3 3 56,4
24.03.2019 Никольское СП Кадуйский 1559 48,3 3 2 83,5
24.03.2019 Спасское СП Тарногский 920 59,1 3 2 55,8
24.03.2019 Желябовское СП Устюженский 2035 44,4 3 2 62,9
26.05.2019 Федотовское СП Вологодский 4183 40,5 6 3 41,8
08.09.2019 Анхимовское СП Вытегорский 1491 58,4 3 3 53,6
08.09.2019 Талицкое СП Кирилловский 1437 49,2 3 2 86,5
08.09.2019 Алешинское СП Кирилловский 861 56,4 3 2 76,4
08.09.2019 Липовское СП Кирилловский 724 69,3 3 2 80,1
08.09.2019 Чарозерское СП Кирилловский 578 55,6 3 2 81,4
08.09.2019 Верховское СП Тарногский 502 66,1 2 2 77,6
08.09.2019 Никольское СП Шекснинский 1359 55,3 2 2 77,5
15.12.2019 Раменское СП Сямженский 868 68,7 3 2 89,0
15.03.2020 Миньковское СП Бабушкинский 2233 41,3 3 3 49,1
15.03.2020 Марденгское СП Великоустюгский 1008 69,3 4 3 65,6
15.03.2020 Самотовинское СП Великоустюгский 3011 53,4 7 3 54,6
2 Анализ избирательных кампаний федерального и регионального уровня представлен в выпусках информационно-аналитического бюллетеня, издаваемого ВолНЦ РАН (см., например: Социально-экономическое развитие муниципальных районов (2000—2021 гг.). Выпуск 9. Вологда: ВолНЦ РАН, 2022. 108 с.).
Окончание таблицы 9
Дата Поселение, район Численность постоянного населения поселения на конец 2020 года, чел. Явка, % Количество кандидатов, чел. Количество партий, которые представляют кандидаты, ед. Доля голосов за победившего кандидата, %
15.03.2020 Чебсарское СП Шекснинский 1299 36,7 3 2 91,3
13.09.2020 Бабаевское СП Бабаевский 952 49,3 3 2 83,8
13.09.2020 Борисовское СП Бабаевский 3092 44,9 3 2 91,3
13.09.2020 Подболотное СП Бабушкинский 1328 59,1 4 2 56,9
13.09.2020 Шольское СП Белозерский 1193 39,6 3 2 73,3
13.09.2020 Антушевское СП Белозерский 1026 45,3 3 2 76,4
13.09.2020 Артюшинское СП Белозерский 1494 55,8 4 2 47,8
13.09.2020 Андреевское СП Вашкинский 1355 34,4 3 2 65,4
13.09.2020 Киснемское СП Вашкинский 1342 37,3 3 2 73,3
13.09.2020 Красавинское СП Великоустюгский 996 36,8 3 2 86,9
13.09.2020 Трегубовское СП Великоустюгский 1665 41,5 3 2 86,0
13.09.2020 Верховское СП Верховажский 827 54,3 3 2 71,6
13.09.2020 Ючкинское СП Вожегодский 1016 51,9 3 2 91,9
13.09.2020 Спасское СП Вологодский 4977 20,5 4 4 70,8
13.09.2020 СП Симезерье Кадуйский 1496 39,7 3 2 52,9
13.09.2020 Ферапонтовское СП Кирилловский 1528 51,5 3 2 90,5
13.09.2020 Старосельское СП Междуреченский 850 58,1 3 2 74,8
13.09.2020 Никольское СП Никольский 2028 43,9 3 2 65,6
13.09.2020 Нюксенское СП Нюксенский 5569 43,9 5 3 55,4
13.09.2020 Двиницкое СП Сокольский 733 46,4 3 2 56,6
13.09.2020 Пригородное СП Сокольский 1701 33,5 3 2 81,2
13.09.2020 Калининское СП Тотемский 1382 49,3 3 2 79,9
13.09.2020 Пятовское СП Тотемский 5644 28,6 3 2 69,8
13.09.2020 Устьянское СП Усть-Кубинский 4785 48,1 4 2 57,9
13.09.2020 Лентьевское СП Устюженский 840 54,4 4 2 85,4
13.09.2020 Ильинское СП Харовский 464 55,7 3 2 89,9
13.09.2020 Кубенское СП Харовский 1182 65,6 4 3 57,2
13.09.2020 Харовское СП Харовский 1150 58,2 3 2 89,0
13.09.2020 Шапшинское СП Харовский 774 61,3 3 2 68,2
13.09.2020 Уломское СП Череповецкий 3085 40,3 3 2 49,9
13.09.2020 Ершовское СП Шекснинский 848 59,2 3 3 46,1
13.09.2020 Угольское СП Шекснинский 4926 69,0 3 2 86,9
19.09.2021 Бабушкинское СП Бабушкинский 4724 39,9 2 1 80,2
19.09.2021 Юдинское СП Великоустюгский 2803 50,0 2 1 52,8
19.09.2021 Нижне-Важское СП Верховажский 1673 - 2 1 -
19.09.2021 Нижнеслободское СП Вожегодский 591 56,8 2 1 84,8
19.09.2021 Игмасское СП Нюксенский 520 51,5 2 1 65,6
19.09.2021 Ногинское СП Сямженский 2483 55,2 2 1 61,2
19.09.2021 Маркушевское СП Тарногский 566 61,3 2 1 66,7
19.09.2021 Мезженское СП Устюженский 544 48,3 2 1 67,6
19.09.2021 Белокретское СП Чагодощенский 2082 53,2 2 1 78,7
19.09.2021 Климовское СП Череповецкий 2370 48,4 4 2 44,6
19.09.2021 Югское СП Череповецкий 3931 45,2 6 4 42,6
28.11.2021 Нижне-Важское СП Верховажский 1673 45,5 4 1 94,0
30.01.2022 Усть-Алексеевское СП Великоустюгский 1148 63,9 6 2 57,2
30.01.2022 Чёбсарское СП Шекснинский 1299 28,3 4 3 78,2
27.03.2022 Заречное СП Великоустюгский 818 38,8 2 1 91,3
Составлено по: Избирательная комиссия Вологодской области (ГАС «Выборы»): сайт. URL: http://www.vologod.vybory.izbirkom.ru/ region/vologod
голосов — от 37 до 94%; в кампаниях принимали участие от 2 до 7 кандидатов, представлявших от 1 до 5 политических партий в каждой отдельной избирательной кампании. Всё это свидетельствует о достаточно низкой активности населения в электоральных процессах и достаточно слабой легитимности избранных глав поселений ввиду крайне низкой явки в ходе большинства муниципальных выборов.
Перейдём непосредственно к анализу проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Не повторяя большинство высказываний, мнений, суждений по данному законопроекту, постараемся отразить некоторые моменты, не получившие повсеместного отклика и резонанса, однако имеющие важное значение для нового этапа муниципального строительства.
1. В случае ликвидации поселенческого уровня управления (упразднения городских и сельских поселений) важно не допустить снижения доступности органов местной власти для жителей. Предусматриваемую в законопроекте возможность создания территориальных органов местной администрации (на территориях упраздняемых городских и сельских поселений) целесообразно сделать обязательной и детализировать с точки зрения их функционала, штатной численности работников и т. д.
2. Муниципальные образования не будут являться административно-территориальными единицами, поэтому в отдельных случаях сохранится несоответствие между муниципально-территориальным и административно-территориальным устройством, что уже вызывает множество проблем в сфере градостроительства и землепользования (Бухвальд и др., 2022), а также создает трудности при формировании достоверной, полной и качественной статистической информации по муниципалитетам. В рамках новой реформы важно устранить все имеющиеся несоответствия между двумя видами территориального устройства.
3. Формулировку одного из оснований удаления главы муниципального образования («систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления», п. 3 ст. 21 законопроекта) желательно вообще исключить, а в случае её со-
хранения необходима конкретная нормативно-правовая проработка, учитывающая:
— определение сроков «систематичности недостижения» (полгода, 1 год, 2—3 года и т. п.);
— корректировку перечня показателей, характеризующих эффективность деятельности органов местного самоуправления и главы муниципалитета (утверждённые в настоящее время Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 № 1317 показатели отражают деятельность не только одного главы муниципального образования, но и всех органов МСУ муниципалитета, а значения ряда показателей формируются под воздействием множества различных факторов, не всегда связанных с непосредственной деятельностью органов местного самоуправления) (Бухвальд и др., 2022);
— проработку критериев (пороговых значений, границ значений) достижения/недостижения показателей эффективности деятельности главы муниципалитета и органов МСУ в целом и обоснование вообще самой возможности определить значения показателей эффективности для нескольких тысяч различающихся по многим параметрам муниципалитетов России (Бухвальд и др., 2022).
Кроме того, в статье 23 законопроекта говорится о таком основании для освобождения главы местной администрации от занимаемой должности, как нарушения, допущенные главой в части решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Однако непонятно, что будет критерием данного нарушения, учитывая, что в бюджетах многих муниципалитетов объективно может быть недостаточно средств для полного решения всех вопросов местного значения.
4. В новом федеральном законе о местном самоуправлении должны быть закреплены не только ограничения, запреты, основания долгосрочного прекращения полномочий должностных лиц (их количество в рассматриваемом законопроекте уже явно избыточно), но и гарантии самим органам местного самоуправления по обеспечению их самостоятельности в решении вопросов местного значения; гарантии необходимого объёма финансовых ресурсов для качественного и эффективного исполнения
полномочий; гарантии недопущения необоснованного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти, чрезмерного контроля и надзора за деятельностью.
5. Целесообразно исключить или конкретно детализировать указанное в статье 32 полномочие органов местного самоуправления по «обеспечению доступности медицинской помощи», учитывая, что все вопросы и задачи развития медицины на региональном уровне в настоящее время решаются органами государственной власти субъекта.
6. В главе 8 «Межмуниципальное сотрудничество» перечислены те же формы межмуниципального сотрудничества, которые есть и в действующем 131-ФЗ: участие в объединениях муниципальных образований, учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ (в форме НАО и ООО) и создание некоммерческих организаций муниципальных образований (в форме АНО и фондов), заключение договоров и соглашений. Однако, как показывает практика, в основном сотрудничество между муниципалитетами России в настоящее время осуществляется в рамках деятельности различных ассоциаций муниципалитетов, обмена опытом между органами местного самоуправления, заключения различных «рамочных» договоров и соглашений о сотрудничестве и намерениях взаимодействия, проведения каких-либо совместных мероприятий. Наиболее тесные («хозяйственные») формы сотрудничества (учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций) распространены крайне слабо (около 500—600 муниципалитетов из 20 тыс. являются учредителями таких организаций) в силу наличия множества нормативно-правовых, организационных, финансовых и иных препятствий и ограничений. Решить эти проблемы помогло бы принятие специальных нормативно-правовых актов в сфере межмуниципального сотрудничества. Так, ещё 4 сентября 2020 года Министерством экономического развития Российской Федерации на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов (https://regulation.gov.ru/ рщ]еСз#пра=107906) был размещён пакет законопроектов (однако они за 2 года не внесе-
ны на рассмотрение Государственной Думы), направленных на правовое регулирование развития городских агломераций (проект федерального закона «О городских агломерациях») и совершенствование правовых механизмов межмуниципального сотрудничества. В частности, предусматривалось ввести новые формы межмуниципального сотрудничества: межмуниципальные предприятия и межмуниципальные компании.
В целом складывается впечатление, что данный законопроект был разработан скорее всего без какого-либо видения концепции новой реформы местного самоуправления, без детального проведения глубокого анализа реальных проблем муниципального управления и развития муниципалитетов России, без широкого привлечения представителей муниципалитетов, научного и экспертного сообществ.
Анализ и пояснение полученных результатов
Главный вопрос, ответ на который нужно дать по итогам детального анализа ситуации, связанной с новой реформой местного самоуправления и оценкой текущего положения в данной сфере, — позволяет ли законопроект решить все имеющиеся проблемы функционирования института местного самоуправления? Дать однозначно положительный или отрицательный ответ пока не представляется возможным. Хочется всё же надеяться, что наиболее принципиальные недостатки законопроекта будут учтены в рамках поправок к нему до принятия закона в окончательном виде, а сама реформа местного самоуправления (если она вообще будет реализована в ближайшее время, а не отложится вследствие событий, происходящих в 2022 году) в итоге начнет реализовываться с учётом интересов, позиции, реальных запросов, потребностей органов местного самоуправления при участии ведущих экспертов, учёных и специалистов в данной сфере. Для этих целей также целесообразно рассмотреть возможность создания федеральными органами власти специального учреждения (так, с 1999 по 2010 год в г. Москве работало Федеральное государственное научное учреждение «Российский научный центр государственного и муниципального управления»), которое будет заниматься анализом процессов реформы МСУ, информационным взаимодействием с муниципали-
тетами, разработкой научно обоснованных и согласованных предложений по совершенствованию местного самоуправления и всего законодательства, касающегося данного института публичной власти, а также иной аналитической и экспертной деятельностью.
В результате проведённого в 2022 году среди глав муниципальных образований Вологодской области анкетного опроса выявлены ключевые направления по совершенствованию государственной политики в области развития МСУ (на них указали от 25 до 92% опрошенных глав муниципалитетов):
— корректировка федерального законодательства в отношении закрепления за местным уровнем власти дополнительных источников доходов и чёткое установление сфер деятельности и полномочий органов местного самоуправления;
— активное развитие кластеров в области (лесного, молочного, химического, машиностроительного, туристического);
— замена дотаций местному бюджету дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ;
— разработка совместно с муниципалитетами специальной государственной программы субъекта Федерации по поддержке и развитию местного самоуправления, в том числе по государственной поддержке территориального общественного самоуправления, местных инициатив;
— распространение на постоянной основе лучших практик муниципального управления из опыта области и других регионов;
— обязательный поиск компромиссных вариантов совместно с населением и местными
органами власти при оптимизации сети учреждений социальной сферы;
— включение территориального раздела в региональные стратегии и программы (целевые ориентиры, задачи и мероприятия по каждому муниципальному району и т. д.);
— содействие (консультационное, методическое и пр.) организации различных форм межмуниципального сотрудничества.
Обозначенные в статье общие направления, касающиеся доработки проекта нового федерального закона о местном самоуправлении, и рекомендации по реформированию данного публично-властного института, безусловно, требуют дальнейшей проработки и обоснования, с тем чтобы они стали реально действующими правовыми нормами и соответствующими эффективными управленческими механизмами. Решению этих задач будут посвящены наши последующие научные исследования и публикации.
Предлагаемые в статье идеи и рекомендации носят полемический характер, открывая возможности для дальнейших эффективных дискуссий по данной актуальной проблематике (в кругах управленцев, учёных, экспертов и иных заинтересованных лиц). Таким образом, вклад исследования, результаты которого представлены в статье, в развитие теоретической науки заключается в научном осмыслении предпосылок и перспектив функционирования института местного самоуправления в России с учётом социально-экономических, политических и иных факторов; вклад в развитие прикладной науки — в обосновании конкретных рекомендаций по корректировке проекта нового федерального закона о местном самоуправлении.
Литература
Болдырев О.Ю. (2022). Проект нового закона о местном самоуправлении без самоуправления // Конституционное и муниципальное право. № 2. С. 65—70.
Бухвальд Е.М. (2020). Новые основы государственной политики в сфере развития местного самоуправления в России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. Т. 13. № 4. С. 125-135. DOI: 10.15838^.2020.4.70.7
Бухвальд Е.М., Кожевников О.А., Ворошилов Н.В. (2022). Местное самоуправление: реформировать, но не уничтожать // Самоуправление. № 1 (129). С. 12-15.
Ворошилов Н.В. (2020). Местное самоуправление в России: ожидание больших перемен или точечная настройка? // Проблемы развития территории. № 4 (108). С. 37-54. DOI: 10.15838^.2020.4.108.3
Ворошилов Н.В. (2021). Тенденции и перспективы изменения муниципально-территориального устройства в России // Проблемы развития территории. Т. 25. № 5. С. 105-124. DOI: 10.15838/ptd.2021.5.115.7
Ворошилов Н.В., Губанова Е.С. (2018). Дифференциация территорий и механизм ее снижения // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. Т. 11. № 6. С. 57-72. DOI: 10.15838/esc.2018.6.60.4
Глигич-Золотарева М.В., Лукьянова Н.И. (2022). Новые контуры трансформации публичной власти в Российской Федерации // Федерализм. Т. 27. № 1 (105). С. 23-50.
Зотов В.Б. (2021). Роль местного самоуправления в развитии российского государства на современном этапе: проблематический и прогностический анализ, рекомендации // Муниципальная академия. № 1. С. 44-53.
Козлова Н.В. (2022). Органы местного самоуправления в единой системе публичной власти (по проекту федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти») // Современное право. № 4. С. 38-44.
Упоров И.В., Гришай Е.В., Попов М.Ю. (2022). Местное самоуправление в России на пороге перемен: к законопроекту есть вопросы // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. № 1. С. 123-127.
Широков А.Н., Юркова С.Н. (2022). МСУ: большая реформа или упразднение? // Бюджет. № 1 (229). С. 70-74.
Шугрина Е.С. (2021). Местное самоуправление на весах конституционных ценностей // Журнал Конституционного правосудия. № 2. С. 21-31.
Щепачев В.А. (2021). Конституция Российской Федерации 2020 г.: местное самоуправление в единой системе публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 12. С. 30-36.
Blesse S., Rosel F. (2017). Was bringen kommunale Gebietsreformen? Kausale evidenz zu hoffnungen, risiken und alternativen instrumenten. Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 18(4), 307-324.
Blom-Hansen J., Houlberg K., Serritzlew S., Treisman D. (2016). Jurisdiction size and local government policy expenditure: Assessing the effect of municipal amalgamation. American Political Science Review, 110(4), 812-831.
Di Liddo G., Giuranno M.G. (2020). The political economy of municipal consortia and municipal mergers. Economia Politica, 2020, 37(1), 105-135.
Erlingsson G.O., Odalen J., Wangmar E. (2020). How coerced municipal amalgamations thwart the values of local self-government. Urban Affairs Review, 57(1), 1-26. DOI: 10.1177/1078087420921458
Ezeozue C. (2020). Local government reforms as instrument for national development in Nigeria. International Journal of Trend in Scientific Research and Development, 4(3), 129-135.
Gendzwill A., Kurniewicz A., Swianiewicz P. (2021) The impact of municipal territorial reforms on the economic performance of local governments. A systematic review of quasi-experimental studies. Space and Polity, 2021, 25(1), 37-56.
Hansen S.W., Houlberg K., Pedersen L.H. (2014). Do municipal mergers improve fiscal outcomes? Scandinavian Political Studies, 37(2), 196-214.
Lockner A.O. (2013). Steps to Local Government Reform: A Guide to Tailoring Local Government Reforms to Fit Regional Governance Communities in Democracies. Bloomington: iUniverse.
Meng T., Cheng D. (2020). Research on local government governance structure reform and function change based on artificial intelligence technology. International Journal of Wireless and Mobile Computing, 18(3), 303-310.
Tan E. (2020). Quo vadis? The local government in Turkey after public management reforms. International Review of Administrative Sciences, 86(1), 115-133.
Сведения об авторе
Николай Владимирович Ворошилов - кандидат экономических наук, старший научный
сотрудник, Вологодский научный центр Российской академии наук (160014, Российская
Федерация, г. Вологда, ул. Горького, д. 56а; e-mail: [email protected])
Voroshilov N.V.
Development of the Institution of Local Self-Government in Russia:
Problems and Prospects
Abstract. The relevance of the article is due to the active discussions of a draft federal law on local self-government in Russia in 2022. The purpose of the work is to identify prerequisites for and substantiate promising directions of reforming the institution of local self-government in Russia. To achieve the goal we use key general scientific research methods, a questionnaire survey of Vologda Oblast municipal formations' heads conducted in 2022, a methodology for grouping municipalities by level of development to identify the specifics of the answers of heads in the context of different types of territories and reveal the attitude of municipalities' heads toward the draft law. This is what constitutes scientific novelty of the study. It is established that the low financial and economic independence of municipalities remains the main problem of local self-government. In addition, over the past ten years a significant number of constituent entities of the Russian Federation witnessed cases of abolition of the settlement level of government as municipal districts were converted into municipal and urban okrugs. It is revealed that the key controversial and ambiguous points in the draft law under consideration are as follows: abolition of the settlement level of government; strengthening the responsibility of municipalities' heads to the top official of the RF constituent entity; insufficient attention to specifying the powers and functions of local self-government bodies and resources for their full-fledged and high-quality implementation. We put forward recommendations for improving the text of the draft law for each aspect specified above. The results of the research can be used in the work of federal authorities when finalizing the draft law on local self-government and in the practical implementation of the new reform; they can also serve as a basis for further research on this topic.
Key words: local self-government, reform, municipal formations, Russian Federation, Vologda Oblast, questionnaire survey.
Information about the Author
Nikolai V. Voroshilov — Candidate of Sciences (Economics), Senior Researcher, Vologda Research Center, Russian Academy of Sciences (56A, Gorky Street, Vologda, 160014, Russian Federation; e-mail: [email protected])
Статья поступила 17.08.2022.
