CC BY
150
УДК 338.2:334.01:378 ББК 65.290.2+74.58
Т. В. Крамин, М. В. Крамин
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ В РОССИИ1
T. V. Kramin, M. V. Kramin
PROBLEMS AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN EDUCATIONAL SPHERE IN RUSSIA
Обсуждаются проблемы и перспективы развития государственно-частного партнерства в образовательной сфере в России. Рассмотрен кластерный подход как один из перспективных механизмов государственно-частного партнерства в образовательной сфере, обосновывается и апробируется методика оценки социально-экономического эффекта внедрения государственно-частного партнерства в рамках научно-образовательного кластера на примере кластера торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Т атарстан.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, образовательная сфера, кластерный подход, компетенции, институциональный подход.
The problems and prospects of development of state-private partnership in educational sphere in Russia are discussed. The cluster approach is considered as one of the perspective mechanism of the state-private partnership in educational sphere; the methods of estimation of social and economical effect of introduction of state-private partnership into the scientific educational cluster are described and approved by the example of the cluster of trade, hospitality industry and services in the Republic of T atarstan.
Key words: state-private partnership, educational sphere, cluster approach, competences, institutional approach.
Развитие постиндустриальной экономики и ускорение процессов глобализации ставят перед национальной системой образования важные задачи. В первую очередь это повышение качества образовательных услуг. Кроме того, необходимо повышать эффективность управления всеми ресурсами системы образования, внедрять современные экономические механизмы систем управления образованием, привлекать к управлению образовательными учреждениями профессионалов и управляющие компании, создавая соответствующие стимулы и условия. Только так возможно обеспечить необходимый уровень конкурентоспособности российской системы образования.
В настоящей работе обсуждается специфика развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в сфере образования в России. Кроме того, анализируются конкретные результаты внедрения механизмов ГЧП в Республике Татарстан, а также вклад в решение вышеуказанных задач.
Для наиболее полного и системного анализа практики использования ГЧП рассматривалась классификация существующих форм и механизмов ГЧП в образовании, представленная
О. П. Молчановой в сборнике научных работ Московского государственного университета в 2009 г. [1] (табл. 1). В представленной таблице группировка форм ГЧП определяется объектом, на который производится воздействие в рамках партнерства. Автор выделяет институциональную форму, когда объектом управления или воздействия является организация или ее структурное подразделение, и программно-проектную форму - в этом случае объектом управления или реализации является проект или программа. Механизмы ГЧП характеризуют методы и инструменты реализации партнерских инициатив. О. П. Молчанова справедливо группирует финансовые, организационно-административные и правовые механизмы государственно-частных партнерств в образовании.
1 Работа выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда. Проект № 10-02-00079а.
Таблица 1
Классификация форм и механизмов ГЧІІ в образовании
Механизмы ГЧП в образовании Форма ГЧП
Институциональная (объектом управления, на который направлены инициативы партнерства, является организация, структурное подразделение) Программно-проектная (объектом управления, на который направлены инициативы партнерства, являются программа, проект)
Финансовые Эндаумент-фонд (фонд целевого капитала) Образовательный кредит
Концессия Государственные и муниципальные гарантии
Аренда Гранты
Лизинг Займы
Налоговые кредиты Стипендиальные программы
Образовательный ваучер
Выпуск акций, векселей
Организационно- административные Институты общественного участия (общественные, управляющие, попечительские, наблюдательные и иные советы) Ярмарки проектов (образовательные и др.)
Технопарки Совместные программы (в том числе грантовые)
Особые экономические зоны технико-внедренческого типа Аккредитация программ и другая независимая оценка качества
Центры трансфера технологий Научно-производственная практика
Ресурсные центры Стажировка преподавателей на предприятиях
Ассоциации выпускников Разработка стандартов и нормативов (на программы)
Аккредитация образовательных организаций
Рейтинги
Правовые Договоры на управление имуществом (концессионные соглашения, контракты на управление) Инвестиционный контракт
Особую роль в решении задач социально-экономического развития, поставленных перед образовательной сферой, играют организационно-административные механизмы ГЧП и их активное использование. К ним следует отнести институты общественного участия - общественные, координационные, управляющие, наблюдательные, попечительские советы и пр., технопарки, технополисы и аналогичные структуры, создаваемые при вузах (центры трансфера технологий, инкубаторы), другие элементы инновационной инфраструктуры, ассоциации выпускников.
В рамках программно-проектной формы ГЧП в образовании наиболее актуально использование следующих организационно-административных механизмов: система научно-производственной практики и стажировок, аккредитация образовательных программ, другие виды независимой оценки качества образовательных услуг, совместные образовательные программы и др.
Следует также отметить, что успешное использование ГЧП в сфере образования, как и в любой другой сфере, во многом зависит от уровня развития правовых механизмов, к которым относятся договоры на управление имуществом, контракты на оперативное управление, инвестиционные контракты. По видам деятельности следует выделить две группы: договоры на управление имуществом (аренда, концессионные соглашения, лизинг, контракты на управление, соглашения о разделе продукции); договоры на обеспечение операционной деятельности (контракты на выполнение работ и оказание общественных услуг, контракты технической помощи, поставка продукции для государственных нужд).
Проекты ГЧП в образовании в России традиционно направлены на повышение эффективности управления материальными и нематериальными активами образовательных учреждений в рыночных условиях, с учетом социальных функций учреждений профессионального образования (УПО).
Существующее российское законодательство ограничивает возможности использования образовательными учреждениями современных рыночных подходов, механизмов и инструментов управления имуществом. В первую очередь речь идет об ограничении самостоятельности в сфере управления финансами и имуществом УПО. Уровень самостоятельности УПО определяется его организационно-правовой формой, собственником (учредителем), источниками финансирования его деятельности.
Так, к факторам, ограничивающим хозяйственную самостоятельность образовательных учреждений, относится бюджетное финансирование, зависящее от статуса учреждения и количества учащихся на бюджетных местах, при котором образовательные учреждения не могут пользоваться свободно своими доходами от аренды недвижимости и неиспользуемого оборудования и пр.
Указанное ограничение обосновывается необходимостью контроля деятельности образовательного учреждения со стороны государства (учредителя) в целях снижения рисков нерационального использования и потери (порчи, отчуждения и т. д.) государственного имущества из-за отсутствия у бюджетных образовательных учреждений опыта использования рыночных механизмов управления имуществом.
Относительно активно в действующем российском законодательстве проработаны такие механизмы ГЧП, как соинвестирование, в рамках которого частный бизнес может арендовать и использовать имущество образовательных учреждений на выгодных для всех заинтересованных сторон условиях.
Определенное продвижение в сторону повышения самостоятельности образовательных учреждений обеспечено распространением автономных учреждений, которые обладают большей свободой в отношении переданного им имущества и в осуществлении поставленных перед ними целей, в отличие от государственных и муниципальных учреждений. В то же время передача большей самостоятельности образовательным учреждениям порождает проблемы, связанные с отсутствием у большинства из них необходимого опыта использования рыночных механизмов управления, навыков работы в конкурентной среде, современных инструментов стратегического и финансового управления. Государственно-частное партнерство позволит значительно легче решить указанную проблему в рамках тесного взаимодействия образовательных учреждений с частным бизнесом.
Таким образом, одним из приоритетных направлений развития механизмов ГЧП в образовании является развитие инструментов управления имуществом образовательного учреждения, защита интересов участников ГЧП, а также рыночные рычаги взаимодействия участников партнерства.
В период становления экономики знаний и активных процессов глобализации, стремительного развития технологий и роста потребности в новых умениях и квалификациях роль профессионального образования значительно возрастает. Для поддержания конкурентоспособности как экономики в целом, так и отдельных отраслей и предприятий необходимо формировать и применять новые механизмы институционального взаимодействия и координации, в том числе и на международном уровне.
На пути модернизации российского образования необходимо решить ряд специфических проблем [1]:
— отсутствие четких структурных предпочтений при соотнесении функций общей социализации и собственно профессиональной подготовки учащихся;
— наличие разрыва между профессиональным образованием и потребностями экономики как по качеству, так и по количеству специалистов;
— недостаточная гибкость профессионального образования, что выражается в его неспособности меняться в соответствии с изменениями в экономике. В результате многие образовательные программы устарели, по-прежнему отсутствуют четкие критерии оценки качества образовательных программ, большинство из действующих образовательных стандартов не соответствует требованиям работодателя. Мобильность преподавателей и учащихся крайне низкая, отсутствует прогноз потребности в кадрах и план по ее удовлетворению.
В некоторой степени указанные проблемы преодолеваются в рамках реализации компе-тентностного подхода, объединяющего интересы работодателей, выпускников образовательных программ и академических работников.
Большим потенциалом в улучшении содержания учебных программ, формировании новых стандартов, экспертизе качества образования, разработке программ повышения квалификации преподавателей обладает взаимодействие образовательных учреждений, бизнеса и государства в рамках ГЧП.
В Федеральной целевой программе развития образования на 2006-2010 гг. среди основных направлений достижения стратегической цели - обеспечения качества образования определены следующие задачи [2]:
1. Развитие новых форм и механизмов оценки и контроля качества деятельности образовательных учреждений, в том числе с привлечением общественности и профессиональных объединений.
2. Внедрение моделей государственно-общественного управления в образовательных учреждениях, способствующих развитию институтов общественного участия в образовательной деятельности как важного условия открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования, что оценивается, в частности, через увеличение удельного веса образовательных учреждений, имеющих попечительские, управляющие общественные советы.
3. Внедрение механизмов взаимодействия УПО и работодателей, обеспечивающих привлечение в сферу образования дополнительных материальных, интеллектуальных и иных ресурсов.
Указанные задачи возможно реализовать только при широком использовании механизмов ГЧП в управлении содержательными сферами профессионального образования.
Наиболее распространенными формами участия бизнеса в образовательной сфере в настоящее время называют участие в формировании государственного заказа в образовании, в экспертизе образовательных программ и стандартов, а также привлечение дополнительных ресурсов в образовательную сферу.
В последнее время растет роль работодателей при проведении государственнообщественных консультаций и общественного мониторинга состояния и развития образования, в работе представителей бизнеса в наблюдательных советах вузов и колледжей, их участие в подготовке образовательных программ, в формировании стратегии развития образовательных учреждений в соответствии с конъюнктурой рынка труда.
Следовательно, взаимодействие образовательных учреждений и частных компаний превращается в многоплановую межотраслевую интеграцию (партнерство) бизнеса, образовательных учреждений, государственных органов и др. для решения социально-экономических задач в сфере образования. Такое межсекторное партнерство обеспечит значимый синергетический эффект, рост конкурентоспособности его участников, а также позитивные эффекты для национальной экономики в целом.
Таким образом, наряду с множеством проблем развития программно-проектной формы ГЧП в России (прежде всего, в силу несовершенства региональной законодательной базы), институциональная форма ГЧП (по классификации О. П. Молчановой (табл. 1)) имеет хорошие перспективы для развития в образовательной сфере России. В частности, как отмечено выше, большой потенциал имеют организационно-административные механизмы этой формы ГЧП, ярким примером которых являются научно-образовательные кластеры.
Для иллюстрации эффективности использования кластерного подхода при реализации ГЧП в образовании рассмотрим кластерную модель Республики Татарстан в сфере образования, утвержденную Президентом и Правительством республики для решения поставленных ранее задач и выявленных проблем.
В республике создано 14 научно-образовательных кластеров по различным направлениям развития экономики региона. Научно-образовательный кластер Республики Татарстан -это единая система отраслевого непрерывного профессионального образования (начальное профессиональное образование (НПО), среднее профессиональное образование (СПО), высшее профессиональное образование (ВПО)) во главе с одним или несколькими ведущими отраслевыми вузами, в рамках которой осуществляется подготовка квалифицированных кадров при непосредственном участии работодателей как основных заказчиков.
Рассмотрим экономический эффект функционирования научно-образовательного кластера в сфере торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан. Необходимость его создания обосновывается интенсивным развитием торговли и индустрии гостеприимства Республики Татарстан, проведением Всемирной летней Универсиады 2013 г. в Казани, в результате чего формируются новые приоритеты в подготовке специалистов для данных отраслей. Целями создания указанного кластера являются [3]:
1) повышение эффективности и качества образования;
2) подготовка высококвалифицированных специалистов среднего звена и высшей квалификации для сферы торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан;
3) реализация крупных проектов образовательного, социально-экономического и технологического характера;
4) активизация научных исследований и инновационной деятельности, обеспечение условий и возможностей для их реализации;
5) повышение эффективности использования материальных, интеллектуальных и информационных ресурсов при подготовке специалистов и проведении научных исследований по приоритетным направлениям развития образования, науки, культуры, техники и социальной сферы.
Наиболее интересным представляется опыт одного из двух сегментов этого кластера, в котором используется наибольшее число механизмов ГЧП в результате того, что якорное (базовое, головное) образовательное учреждение представляет собой частное образовательное учреждение (ЧОУ) ВПО «Институт экономики, управления и права (г. Казань)» (ИЭУП). В состав данного сегмента включены:
— ГАОУ (государственное автономное образовательное учреждение) СПО «Мамадыш-ский профессиональный колледж № 87»;
— ГАОУ НПО «Профессиональный лицей № 67»;
— ГАОУ НПО «Профессиональное училище № 90»;
— ГАОУ СПО «Бавлинский аграрный колледж»;
— ГАОУ СПО «Нижнекамский агропромышленный колледж».
В рамках указанного сегмента кластера заключено Соглашение между Министерством труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан (как представителя региональной власти), ИЭУП (г. Казань, представитель частного бизнеса) и указанными выше ГАОУ НПО и СПО. Интересы участников представленного ГЧП определяются следующими основными направлениями деятельности указанного сегмента кластера:
1) участие в прогнозировании потребности Республики Татарстан в специалистах в сфере торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан;
2) участие в разработке предложений по формированию государственного заказа на подготовку кадров в соответствии с количественными потребностями инновационно развивающейся экономики Республики Татарстан;
3) разработка и согласование сквозных (преемственных) образовательных программ, обеспечивающих многоуровневую подготовку специалистов в сфере торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан;
4) рассмотрение вопросов, связанных с эффективным использованием переданного в безвозмездное пользование вузу, входящему в состав научно-образовательного кластера, имущества, находящегося на балансе ГАОУ, являющихся сторонами настоящего Соглашения;
5) совместная организация профориентационной работы среди выпускников средних общеобразовательных школ с целью популяризации отраслевых профессий и привлечения абитуриентов в профессиональные образовательные учреждения, формирующие научно-образовательный кластер;
6) разработка и реализация комплекса мер, направленных на содействие трудоустройству молодых специалистов в сфере торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан.
Таким образом, интересами частного бизнеса в указанном партнерстве является возможность участия в государственном заказе по подготовке кадров по направлениям деятельности кластера и безвозмездное пользование входящим в состав научно-образовательного кластера имуществом, находящимся на балансе ГАОУ, в него входящих.
Интересы региональных властей выражаются в создании постоянно действующей системы мониторинга и прогнозировании потребности Республики Татарстан в специалистах в сфере торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан; в получении обоснованных предложений по формированию государственного заказа на подготовку кадров в соответствии с количественными потребностями экономики Республики Татарстан; в повышении эффективности использования государственного имущества; а также в разработке и согласовании сквозных образовательных программ, обеспечивающих многоуровневую подготовку специалистов в сфере кластера.
Интересы государственных автономных образовательных учреждений выражаются в популяризации отраслевых профессий и привлечении абитуриентов; в повышении качества образовательных программ, а также в содействии трудоустройству молодых специалистов в сфере торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан.
Интеграционные механизмы и партнерские отношения максимально широко распространяются в данном случае, включая большинство образовательных и бизнес-процессов всех обра-
зовательных учреждений, входящих в кластер. Следовательно, и экономический синергетический эффект такого взаимодействия будет максимальным.
В процессе функционирования указанного сегмента кластера были выявлены текущие проблемы образовательных учреждений НПО и СПО:
1. Указанные учреждения плохо позиционированы на рынке образовательных услуг, не имеют четких стратегических ориентиров.
2. Практически отсутствуют компетенции указанных учреждений по адаптации к потребностям рынка и общества в целом.
3. Отсутствуют элементы корпоративной культуры, направленной на инновационное развитие (инновационные компетенции).
4. Не развиты компетенции управления финансами: технологии проект-менеджмента, экономии затрат и др., а также компетенции риск-менеджмента.
5. Не применяются современные инфокоммуникационные технологии, отсутствуют средства для их приобретения, отсутствует квалифицированный персонал для их внедрения и использования.
6. Ограничены возможности обмена опытом и актуальной информацией друг с другом с целью внедрения лучших практик и учета опыта.
Для решения вышеуказанных задач в рамках функционирования кластера ИЭУП планирует сформировать в учреждениях НПО и СПО следующие компетенции:
1. Компетенции стратегического менеджмента: формирование стратегии, оперативное уточнение стратегического курса на динамичном и высококонкурентном рынке образовательных услуг.
2. Компетенции корпоративного управления (взаимодействия учреждений).
3. Рыночные компетенции: компетенции по продвижению образовательных услуг на рынке (маркетинговые компетенции, умения оперативно и точно оценить потребности населения, организаций, общества в целом на рынке образовательных услуг).
4. Компетенции формирования корпоративной культуры «якорного» учреждения.
5. Инфраструктурные компетенции: использование современных инфокоммуникационных технологий, внутрикорпоративной системы бизнес-процессов управления филиальной сетью.
6. Инновационные компетенции: корпоративная культура разработки и внедрения инноваций, использование объектов интеллектуальной собственности «якорных» учреждений.
7. Компетенции в сфере управления финансами: технологии проект-менеджмента, экономии затрат и др.
8. Компетенции риск-менеджмента.
Предоставление накопленного интеллектуального капитала ИЭУП другим образовательным учреждениям кластера и другие формы партнерских отношений позволят значительно повысить эффективность деятельности учреждений НПО и СПО, входящих в кластер (табл. 2).
Таблица 2
Резервы роста эффективности образовательных учреждений, включаемых в кластер (в результате передачи компетенций)
Сфера роста эффективности Используемые факторы и ресурсы Эффект, %
Снижение затрат на оплату труда административного персонала За счет эффекта масштаба, использования информационной операционной системы ГОК, включающей автоматизированный учет труда ППС, общей финансовой службы и единой системы бухгалтерского учета, единой маркетинговой службы, службы управления персоналом, юридического управления и пр. 20
Снижение затрат на оплату труда ППС За счет использования системы дистанционных видеолекций, видеоконференций, единой базы учебных материалов 20
Снижение затрат на формирование библиотечных фондов и учебно-методической базы За счет эффекта масштаба, внедрения практики института наставничества, информационного обмен между участниками кластера 20
Снижение общехозяйственных расходов За счет эффекта масштаба, большей информационной эффективности 20
Снижение затрат в результате более рационального использования средств За счет использования существующей в ИЭУП единой системы контроля деятельности его филиалов 20
В табл. 2 сделано допущение, что экономический эффект от внедрения ГЧП в НОК (в виде экономии затрат и создания новой стоимости) составляет 20 % общих затрат на обучение. Такое допущение сделано на основе экспертных оценок финансово-экономической службы головного вуза кластера (сделанная оценка будет постоянно уточняться в будущем). Средние затраты на одного учащегося приняты на уровне 40 000 руб./год. Экономический эффект на од-
ного учащегося в год, на основе сделанного допущения, составит 8 000 руб./год. Для расчета экономического эффекта использовались также следующие статистические данные: число учащихся НПО и СПО в секторе кластера ИЭУП - 4 000 чел.; число учащихся НПО и СПО в Республике Татарстан - 78 700 чел. Ставка дисконтирования принята на уровне 12 % годовых.
При расчетах рассмотрено три сценария в соответствии с прогнозируемым уровнем проникновения результатов прикладных исследований (проведенных в рамках проекта ИЭУП) в других образовательных кластерах Республики Татарстан, включающих НПО и СПО (табл. 3). Уровень проникновения определяется как доля учащихся НПО и СПО Республики Татарстан, включенных в кластеры, использующие на практике методики, методические и практические рекомендации, которые разработаны в рамках прикладного исследовательского проекта ИЭУП, относительно общего числа учащихся НПО и СПО Республики Татарстан.
Таблица 3
Уровень проникновения результатов взаимодействия ИЭУП и других образовательных учреждений в кластере
Сценарий Уровень проникновения результатов проекта, %
Оптимистический 100
Средний 50
Пессимистический 20
Чистый приведенный эффект (NPV) проекта оценивается от 91 до 373 млн руб. в пессимистическом и оптимистическом сценариях соответственно. Средний сценарий соответствует чистому приведенному экономическому эффекту в размере 193 млн руб.
Таким образом, нами рассмотрены проблемы и перспективы развития государственночастного партнерства в образовательной сфере в России. Кластерный подход представлен как один из перспективных механизмов ГЧП в образовательной сфере. Обоснована и апробирована методика оценки социально-экономического эффекта внедрения ГЧП в рамках научнообразовательного кластера на примере кластера торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Татарстан.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Государственно-частное партнерство в образовании. - М.: КДУ, 2009. - 242 с.
2. Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 гг.: www .dvgu. ru/umu/Mo_RF /concept/conl_02. htm.
3. Официальный сайт Научно-образовательного кластера в сфере торговли, индустрии гостеприимства, сервиса и услуг Республики Т атарстан: http://klaster-kirgteu.ru/klaster/o_klastere.
REFERENCES
1. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v obrazovanii [State-private partnership in education]. Moscow, KDU Publ., 2009. 242 p.
2. Kontseptsiia Federal’noi tselevoi programmy razvitiia obrazovaniia na 2006—2010 gg. [Concept of Federal target program of development of education in 2006-2010]. Available at: www.dvgu.ru/umu/Mo_RF/concept/conl_02.htm.
3. Ofitsial’nyi sait Nauchno-obrazovatel'nogo klastera v sfere torgovli, industrii gostepriimstva, servisa i uslug Respubliki Tatarstan [Official site of Scientific educational cluster in the sphere of trade, hospitality industry and services in the Republic of Tatarstan]. Available at: http://klaster-kirgteu.ru/klaster/o_klastere.
Статья поступила в редакцию 24.10.2012
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ
Крамин Тимур Владимирович - Институт экономики, управления и права, Казань; д-р экон. наук, профессор; зав. кафедрой «Финансовый менеджмент»; [email protected].
Kramin Timur Vladimirovich - Kazan Institute of Economics, Management and Law; Doctor of Economics, Professor; Head of the Department "Financial Management"; [email protected].
Крамин Марат Владимирович - Институт экономики, управления и права, Казань; канд. физ.-мат. наук; доцент кафедры «Финансовый менеджмент»; [email protected].
Kramin Marat Vladimirovich - Kazan Institute of Economics, Management and Law; Candidate of Physical and Mathematical Sciences; Assistant Professor of the Department "Financial Management"; [email protected].
