CC BY
96
С. А. СЕДАШКИНА
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ В РЕГИОНЕ
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, землепользование, мониторинг земель, государственный земельный контроль, мелиорация Key words: agricultural lands, land utilisation, lands monitoring, state land control, melioration
Российская Федерация, крупнейшее государство в мире, обладает богатыми земельными ресурсами, среди которых главную роль играют земли сельскохозяйственного назначения. Однако современное аграрное землепользование в стране нельзя назвать эффективным и рациональным с экономической и экологической точек зрения.
Для эффективного управления земельными ресурсами используется государственный мониторинг земель, призванный предоставлять пространственно обобщенные, регионально систематизированные и сопоставимые данные о земле. Органы, ведущие мониторинг, не принимают решений, обязывающих природопользователей совершать те или иные действия по устранению выявленных правонарушений. Такие решения принимают наделенные соответствующими полномочиями государственные органы, ведущие контроль за использованием земель и их охраной. Так, вопросами осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения в России занимается Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Функции государственного земельного контроля разделены между тремя федеральными органами — Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по
0
СЕДАШКИНА Светлана Александровна, аспирант кафедры государственного и муниципального управления Мордовского государственного университета.
надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору1.
За последние годы работа по мониторингу, почвенному и геоботаническому обследованию земель из-за отсутствия финансирования практически свернута во многих регионах РФ. Имеющиеся в государственном фонде материалы по изучению состояния и использования земель нуждаются в полном обновлении. Отсутствие необходимых данных затрудняет составление проектов мероприятий по улучшению земель.
В то же время анализ имеющихся данных показывает, что практически во всех субъектах РФ продолжается тенденция ухудшения состояния земель. Среди опасных негативных процессов на территории РФ интенсивно развиваются эрозия, дефляция, заболачивание, засоление, опустынивание, подтопление, зарастание сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем и другие процессы, ведущие к потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота. Водной эрозии подвержены 17,8 % площади сельскохозяйственных угодий, ветровой — 8,4 %. Переувлажненные и заболоченные земли занимают 12,3 % сельскохозяйственных угодий, засоленные и солонцеватые — 20,1 %.
Значительные площади земель выбывают из оборота в результате разработки полезных ископаемых, проведения геолого-разведочных, строительных и других видов работ. Наряду с этим также продолжают сокращаться общие площади сельскохозяйственных угодий, уменьшаются площади орошаемых и осушенных земель, ухудшается их мелиоративное состояние и хозяйственное использование, становится более заметным отрицательный баланс гумуса на пашне2.
Эти тенденции характерны и для Республики Мордовия. В районах республики, где преобладают серые лесные и дерново-подзолистые почвы, из-за бесхозяйственного использования земель и иных негативных воздействий продолжается снижение плодородия почвы на землях сельскохозяйственного назначения. Проводимые в районах мероприятия по предотвращению негативных процессов не соответствуют степени и размерам их проявления. К деградации почв приводят и низкий уровень агротехники, интенсивный вынос питательных веществ сорняками, недостаточные объемы применяемых минеральных удобрений (44,6 тыс. т в дей-
ствующем веществе в 2010 г.) и органических удобрений (612,4 тыс. т в 2010 г.).
Одним из самых неблагоприятных факторов, влияющих на качество почв республики, является эрозия почв. Более 50 % почв Мордовии по своему составу являются серыми лесными и дерново-подзолистыми, они характеризуются слабой эрозионной устойчивостью. Около половины площадей пашни расположено на склонах крутизной 2—4 град. По имеющимся данным, площади эрозионно опасных сельхозугодий составляют 1 295,2 тыс. га, из них эродированы 307,8 тыс. га (19,6 %). Согласно учетным данным, 9,7 тыс. га (0,61 %) сельскохозяйственных угодий отнесены к землям, подверженным водной и ветровой эрозии. Этим процессом охвачены 5,9 тыс. га пашни, 0,2 тыс. га сенокосов, 3,6 тыс. га пастбищ. К дефляционно опасным землям отнесены 104,2 тыс. га (6,6 %) сельскохозяйственных угодий, из них к дефлированным — 56,7 тыс. га (3,6 %), в том числе пашни — 36,7 тыс. га (3,4 %). По сведениям, полученным в предыдущие годы, в республике 141,6 тыс. га (9,0 %) сельскохозяйственных угодий находятся в условиях избыточного увлажнения, из них кормовые угодья составляют 101 тыс. га (6,4 %), пахотные земли — 39,9 тыс. га (2,5 %). Заболоченные земли занимают 14,7 тыс. га, или 0,9 %. Площадь переувлажненных и заболоченных земель в течение 2010 г. не изменилась, так как работы по осушению земель не проводились.
В то же время в последние годы в Мордовии отмечалось поднятие уровня грунтовых вод не только на сельскохозяйственных угодьях, но и на землях городов и поселков. Процесс поднятия грунтовых вод влияет на изменение ландшафта, смену травостоя и приводит сельскохозугодья в непригодное (для основного использования) состояние. Причиной переувлажнения сельскохозугодий является невыполнение обязательных мероприятий по защите земель.
В республике нет крупных искусственных водоемов, оказывающих влияние на подтопление территорий. Существующая сеть прудов и искусственных водоемов, предназначенных для орошения и рыборазведения, не оказывает существенного влияния на процесс подтопления. Процесс подтопления сельскохозяйственных угодий наблюдается в период таяния снегов, когда из-за отсутствия достаточного
количества водопропускных труб вдоль полотна автомобильных дорог скапливается вода, которая наносит ущерб посевам сельскохозяйственных культур. Ежегодно таких земель выявляется на площади от 200 до 500 га.
По данным ФГУ Управления «Мордовмелиоводхоз», в рамках Республиканской программы повышения плодородия земель в 2010 г. культуртехнические работы на землях, не требующих осушения, проведены лишь на площади 1 328 га. Из республиканского бюджета на эти цели направлены 1 183,0 тыс. руб., средств хозяйств — 249,4 тыс. руб. Такой объем проводимых работ для земель республики отнюдь не достаточен.
Всего в сельскохозяйственном обороте в 2010 г. использовались 161,2 тыс. га сбитых земель (сенокосы и пастбища), что составляет 34,9 % от общей площади кормовых угодий. Кочками покрыты 10,8 тыс. га (2,3 %) сенокосов и пастбищ.
На территории республики, по данным государственного учета земель, на 1 января 2011 г. числятся 73,5 тыс. га мелиорируемых земель, из них 29,2 тыс. га — осушенных, 44,3 тыс. га — орошаемых. Осушаемые земли нуждаются в проведении дополнительных мероприятий по переустройству и восстановлению осушительных сетей, регулированию водоисточников, капитальному ремонту магистральных и проводных каналов и сооружений.
Актуальной проблемой в республике является зарастание продуктивных сельскохозяйственных угодий кустарником и мелколесьем. Общая площадь заросших кормовых угодий на 1 января 2010 г. составляет 38,5 тыс. га (2,4 %). Одновременно идет зарастание необрабатываемой пашни. Причины — несвоевременное принятие мер по проведению культурно-технических работ и невостребованность низкопродуктивной пашни3. Вышеизложенное свидетельствует о необходимости и недостаточном проведении мелиоративных работ.
Федеральный закон «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ предусматривал осуществление мелиоративных работ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, собственников, владельцев и пользователей мелиорируемых (мелиорированных) земель, кредитов банков и других не запрещенных законом источников. В настоящее время осуществление мероприятий по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения является расходным полномочием субъектов РФ.
Отдельные мероприятия по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения могут финансироваться из федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ. Комплекс мер по поддержанию почвенного плодородия реализуется в рамках Федеральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006—2010 годы и на период до 2013 года», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99 (ФЦП «Плодородие»)4.
В рамках ФЦП «Плодородие» средства федерального бюджета выделяются только на субсидирование компенсации части затрат на приобретение средств химизации под ограниченный перечень культур. Такие агрохимические мероприятия, как известкование кислых почв, фосфорито-вание почв с низким естественным плодородием, гипсование солонцовых почв, внесение органических удобрений, должны в соответствии с законодательством выполняться за счет средств субъектов РФ и внебюджетных источников. Однако в связи с сокращением средств бюджетов субъектов РФ на мероприятия по сохранению и повышению плодородия почв, а также из-за отсутствия финансовых средств у сельскохозяйственных товаропроизводителей агрохимические мероприятия ежегодно выполняются в недостаточных объемах. Отрасль мелиорации очень сильно сократилась, а ее техническая база пришла в негодность. Выделяемые в последние годы средства бюджета являются достаточными только для того, чтобы поддерживать эксплуатационные системы в рабочем состоянии. Реконструкция мелиоративных объектов ведется в очень небольших объемах, а строительство новых не осуществляется.
Увеличение финансирования работ по мониторингу и мелиорации земель является одним из важнейших, но не единственным шагом на пути реформирования системы управления землями сельскохозяйственного назначения. Необходимо ужесточить ответственность за нерациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, упростить порядок изъятия неиспользуемых и ненадлежаще используемых земельных участков. Для недопущения неконтролируемого перевода земель сельскохозяйственного
назначения в земли иных категорий возможно предусмотреть в законодательстве норму, устанавливающую запрет на изменение категории земель в течение трех лет с момента приобретения сельскохозяйственного земельного участка.
Следует также отметить, что данные, полученные по результатам космической съемки и наземных наблюдений, значительно отличаются от данных официальных статистических исследований. В связи с этим требуется проведение мероприятий для уточнения полученных результатов по их достоверности. Целесообразно формирование единого банка данных статистических исследований, который может быть использован в деятельности органов государственной и муниципальной власти и в интересах землепользователей.
Для продолжения реализации мероприятий по сохранению и восстановлению плодородия земель в 2014—2020 гг. Минсельхозом РФ разрабатываются проекты государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013—2020 годы» и концепции Федеральной целевой программы «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель России на период до 2020 года»5. На основе последней будет реализовываться соответствующая государственная программа. Аналогичные программы должны быть подготовлены и на уровне субъектов Федерации.
При этом в новой госпрограмме предлагается расширить формат механизмов и направлений государственной поддержки, обеспечивающих решение задач по качественному обновлению мелиоративного фонда страны и сохранению плодородия почв. Прежде всего это относится к расширению направлений поддержки в системе мелиорации на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном и внутрихозяйственном).
Эффективность новой государственной программы покажет время. Однако уже сейчас с полной ответственностью можно заявить, что решить вопрос по формированию рационального и эффективного землепользования в аграрной сфере можно только при условии комплексного подхода к этой проблеме, активного использования финансовых, нормативных и административных рычагов управления.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Постановление Правительства РФ «О государственном земельном контроле» от 15 ноября 2006 г. № 689 // Собр. законодательства РФ. 2006. № 47. Ст. 4919.
2 См.: Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. М.: ФГНУ «Росинформагротех», 2010. 100 с.
3 См.: Региональный доклад о состоянии и использовании земель Республики Мордовия в 2010 году // Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Мордовия / редкол.: Ю.А. Макаров, А.Н. Фролов, А.М. Тюрин, А.Н. Пивкин, М.А. Ишенина и др. Саранск. 2011. URL: http://to13.rosreestr.ru/blanks/ documents/2108326 (дата обращения: 12.08.2011).
4 См.: Постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе „Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006—2010 годы и на период до 2013 года"» от 20 февраля 2006 г. № 99 // Собр. законодательства РФ. 2006. № 10. Ст. 1101.
5 См.: Проект государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013—2020 годы. URL: http://www.mcx.ru/documents/ document/show/16834.342.htm (дата обращения: 01.09.2011).
Поступила 08.09.11.
