CC BY
1094. Борисов С. В., Беляева Т. Н. Оптимизация деятельности прокуратуры и других правоохранительных органов по обеспечению конституционных прав человека и гражданина в сфере противодействия экстремизму // Труды Академии управления МВД России. 2019. № 1 (49). С. 28-30.
5. Баранов В. В., Алексеров В. И. Телекоммуникация и киберпространство как средство преступления экстремистской и террористической направленности // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 1 (53). С.110-112.
О Хафизова А. М.
О Зарецкая С. А.
УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС
УДК 343.1(470):341.492
Р. Ш. БОГАТКИНА, доцент кафедры уголовного процесса Казанского юридического института МВД России, кандидат юридических наук (г. Казань)
R. SH. BOGATKINA, Associate Professor of the Department of Criminal Procedure Kazan Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences (Kazan)
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СФЕРЕ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
PROBLEMS AND LEGAL REGULATION DEVELOPMENT OF INTERNATIONAL COOPERATION IN CRIMINAL PROCEEDINGS
OF THE RUSSIAN FEDERATION
Аннотация. Автор исследует три основных уровня правового регулирования уголовного судопроизводства: международные договоры и соглашения; национальное законодательство; ведомственные нормативно-правовые акты. В статье выявлены проблемы и особенности осуществления международного сотрудничества правоохранительных органов, названы основные причины несоответствия внутригосударственного законодательства нормам международного права. На основании проведенного исследования предложены основные направления дальнейшего развития международного сотрудничества в данной сфере.
Ключевые слова и словосочетания: международная правовая помощь, международный договор, иностранное законодательство, уголовное судопроизводство, кодификация.
Annotation. The author has studied three main levels of legal regulation of criminal proceedings: international treaties and agreements; national legislation; departmental normative legal acts. The article identifies problems and main features of the implementation of international cooperation of law between foreign countries. The author called the main reasons for the non-compliance of domestic legislation with the norms of international law. On the basis of the study, we proposed the main directions offurther development of international cooperation in this field.
Key words and phrases: international legal assistance, international treaty, foreign legislation, criminal criminal justice, codification.
Актуальность правового регулирования осуществления международного сотрудничества между Российской Федерацией и иностранными государствами трудно переоценить. Всеобщая глобализация, расширение торговых, экономических, культурных и политических отношений между странами в публично-правовой сфере, а также возможность практически беспрепятственно пересекать государственные границы, развитие туризма и укрепление брачно-семейных отношений в частно-правовой сфере диктуют необходимость обеспечения безопасности государств и его субъектов. Обеспечение защиты и предоставление правовых гарантий гражданам различных государств возможны путем тесного сотрудничества между правоохранительными органами зарубежных стран. В свою очередь, взаимодействие различных государственных органов может быть осуществлено только при условии формирования прочной нормативно-правовой базы как на международном уровне, так и в рамках национально-правовой системы.
Сегодняшняя национальная правовая система не может развиваться изолированно от международного права, ее однобокость и ограниченность не может адекватно отвечать современным реалиям. Российская Федерация в лице официальных лиц неоднократно подчеркивала свою приверженность международному праву, знание соблюдения принципа добросовестного выполнения международных обязательств. Эффективное законодательство является важным фактором повышения социально-политической культуры, экономического развития, улучшения общественной жизни. Вместе с тем законодательство одновременно должно иметь и критическую, и практическую направленность.
Эффективность правового регулирования зависит не только от международного права, скорее, от комплексного использования достижений национального и международного законодательства. К сожалению, текущее положение дел не отвечает современным требованиям. Обращают на себя внимание два негативных момента.
Первый - это разобщенность, компартмен-талиация правовых систем разных стран. Даже близкие друг другу правовые системы развиваются изолированно. Второй - правовые системы остаются в значительной степени национально ограниченными. Законодательным органам необходимо обращать внимание на мировые тенденции, учитывать опыт зарубежных стран, активнее привлекать юристов-международников.
Статистические данные, приводимые Генеральной прокуратурой Российской Федерации, подтверждают необходимость пристального внимания к данному вопросу. Иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации совершено 38 598 преступлений, из которых 34 323 - гражданами государств-участников СНГ, что составило 88,9 % от всех преступлений, совершенных негражданами России. Количество преступлений, совершенных в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, за анализируемый период возросло на 7,7 % и составило 15 816 преступлений [1] за январь-декабрь 2018 г., за аналогичный период 2019 г.: иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации совершено 34 917 преступлений, из которых 31 019 - гражданами государств-участников СНГ, что составило 88,8 % от всех преступлений, совершенных негражданами России. Количество преступлений, совершенных в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, за анализируемый период возросло на 6,3 % и составило 16 810 преступлений [2].
В Генеральную прокуратуру Российской Федерации поступает более 10 000 документов о выдаче преступников в правоохранительные органы иностранных государств ежегодно. Поступающие материалы в сфере уголовного судопроизводства затрагивают любые вопросы, касающиеся компетенции Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сфере оказания правовой помощи по уголовным делам. Генеральная прокуратура Российской Федерации, в свою очередь, направляет около 40 запросов о выдаче лиц в
уполномоченные правоохранительные органы иностранных государств, а самостоятельно рассматривает свыше 1 500 аналогичных иностранных запросов. Развитие международного права имеет длительную историю, международные договоры не проходят через значительные изменения в отличие от внутригосударственных норм, общественные отношения в международно-правовой сфере не подвергнуты постоянной динамике, тем не менее у преступников сохраняется возможность избежать уголовной ответственности в государствах, с которыми отсутствует официальное сотрудничество в уголовно-правовой сфере. Предотвратить угрозу распространения организованной преступности в международных масштабах как для российского государства, так и для международного сообщества возможно путем консолидации усилий мирового сообщества и международных организаций.
Международное сотрудничество в уголовно-правовой области - это официально закрепленные и согласованные действия государств в лице уполномоченных государственных органов, направленные на оказание правовой помощи в сфере уголовного судопроизводства. Оно осуществляется посредством совместного уголовного преследования, разрешения уголовных дел, признания судебного приговора, а также исполнения отдельных запросов о международной правовой помощи по уголовным делам.
Правовая регламентация данного вопроса подчиняется трем основным уровням правового регулирования: 1) международно-правовые акты; 2) федеральное законодательство; 3) ведомственные нормативно-правовые акты.
Международно-правовые акты, регламентирующие правовую помощь по уголовным делам, носят комплексный характер, поскольку своим регулированием могут охватывать целый пласт общественных отношений, традиционно относящихся и к правовой помощи по уголовным делам, и к смежным отраслям права. Их основная задача - детализировать универсальные нормы,
повысить эффективность сотрудничества правоохранительных органов разных стран. Смежный характер международно-правовых актов обуславливает их субсидиарное воздействие на уголовно-процессуальные отношения [3; 4; 5; 6; 7]. В СНГ в 1993 г. была заключена Минская конвенция о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам (далее - Минская конвенция) [8].
Следует обратить внимание на то, что сотрудничество государств в уголовно-правовой сфере, учитывая специфику данной категории отношений, предполагает более высокую результативность при наличии двусторонних соглашений и договоров. Двусторонние договоры наделяют государства конкретными обязательствами, детально регламентируют данную сферу отношений, нередко содержат конкретный механизм реализации полномочий и письменно фиксируют намерения государств. В настоящее время Россией заключено около восьмидесяти двусторонних соглашений об оказании правовой помощи по уголовным делам. К ним относятся договоры со следующими странами: Республикой Кыргызстан (1992 г.), Азербайджанской Республикой (1992 г. и 1994 г.), Социалистической Республикой Вьетнам (1981 г.), Греческой Республикой (1981 г.), Республикой Кореей (1999 г.), Республикой Кубой (1984 г.), Эстонской Республикой (1993 г.) и др. Двусторонние соглашения способствуют более тесному сотрудничеству государств, удостоверяют взаимность при реализации процессуальных решений, подробно регламентируют обязательства компетентных правоохранительных органов, ответственных за реализацию норм о правовой помощи.
Как было отмечено выше, борьба с преступностью в большей степени внутреннее дело государства, поэтому основная доля законодательных актов в борьбе с преступностью приходится на национальные законы. Однако это не означает «изолированность» национального законодательства от международных стандартов и правил. В противном случае, мы будем вынуждены конста-
тировать снижение эффективности работы по противодействию транснациональной преступности. Несмотря на наличие в новом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации 2002 г. [10] части 5, которая включает различные аспекты международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства, данная область не лишена недостатков и нуждается в комплексном и согласованном улучшении.
И, наконец, к третьей сфере правового регулирования относятся ведомственные нормативные правовые акты, которые более подробно регламентируют порядок оказания правовой помощи по уголовным делам. Например, приказ МВД России от 1 июля 2011 г. № 780 «Об утверждении Положения о Следственном департаменте Министерства внутренних дел Российской Федерации» (с изм. от 14 февраля 2020 г. приказом МВД № 67) [11]. Одной из задач специализированных ведомственных департаментов является предоставление информации о действующем или утратившем силу законодательстве запрашиваемого иностранного государства.
В России функционирует Главное управление международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в состав которого вошли управление экстрадиции, управление правовой помощи и управление международного права. В составе Главного управления международно-правового сотрудничества создан отдел международного сотрудничества по особо важным делам. В управлении правовой помощи Главного управления международно-правового сотрудничества образован отдел правовой помощи и приграничного сотрудничества с государствами Восточной Азии.
К сожалению, деятельность специализированных правоохранительных органов в сфере международного уголовного судопроизводства не всегда отвечает современным реалиям. Это связано не с отсутствием должной компетенции сотрудников, а, скорее всего, их немногочисленным числом в рамках отдельного государства. Однако выход из
сложившейся ситуации видится отнюдь не в количественном увеличении, а в большей степени в профессиональной подготовке и повышении квалификации действующих сотрудников. Не секрет, что судьи, следователи, дознаватели не обязаны приметать нормы иностранного права, более того, их профессиональная компетенция не предъявляет обязательное знание этих норм. В случае появления необходимости применения нормы иностранного права судья может обратиться с запросом в Министерство юстиции за соответствующим разъяснением. Система образования Российской Федерации должна быть направлена на подготовку специалистов, соответствующих требованиям современной жизни. Общеизвестно, что учебный план в вузах подразумевает небольшое количество часов, отводимое изучению международного права. Было бы разумным введение отдельных спецкурсов в сфере международного уголовного судопроизводства, оказания правовой помощи по уголовным делам, изучения зарубежного уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Помимо повышения правовой культуры и общего кругозора будущих сотрудников внутренних дел, юристов-правоведов, судей, погружение в такие спецкурсы способствует и расширению практических навыков применения норм зарубежного права.
Принцип взаимности выполняет важную роль в межгосударственных отношениях. Данная сфера сотрудничества не является исключением. В случаях возникновения необходимости оказания правовой помощи по уголовным делам и одновременного отсутствия международного соглашения между заинтересованными государствами официальные отношения между ними возможны на условиях взаимности. К официальным отношениям в данном случае можно отнести: выполнение следственных действий на территории иностранного государства; принятие промежуточных и итоговых процессуальных решений; выдача лица для уголовного преследования; исполнение приговора.
Генеральная прокуратура Российской Федерации определена центральным органом по реализации положений о сотрудничестве по вопросам выдачи и правовой помощи по уголовным делам, содержащимся, соответственно, в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. [12], Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. [13], Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. [14] и Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 г. [15].
Несмотря на широкое разнообразие нормативных правовых актов, участвующих в регулировании международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства, проблемы в правовом регулировании в рассматриваемой сфере по-прежнему существуют. К их числу можно отнести ситуации, когда государства неодинаково толкуют и применяют положения международных договоров. Необходимо согласованное, единообразное применение международных правовых актов на территориях заинтересованных государств. Разночтение в трактовке законодательных актов, безусловно, негативно сказывается и на правоприменительной практике.
Согласимся с мнением Л. А. Лазутина, который отмечает: «в проблеме несогласованности внутригосударственных и международно-правовых норм можно отметить как явные противоречия конкретных решений, так и менее ощутимые различия формулировок, способные породить неоднозначное толкование и применение таких норм» [16, с. 99-103]. В качестве примера он называет несоответствие одного из положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и Конвенции СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. Статья 464 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации [17], ст. 64
Договора между Российской Федерацией и Республикой Польша о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам 1996 года [18]) противоречат положениям Минской конвенции.
Следующей проблемой правового регулирования данной области отношений является несогласованность в вопросе приоритета внутригосударственного и международного законодательства. Специфика уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений обусловлена тем, что они затрагивают публично-правовую сферу деятельности государства. Исходя из этого, несмотря на наличие конституционной нормы, которая подтверждает приоритет международного права, противоречия неизбежны. Более того, законодатель нередко подчеркивает и указывает на необходимость применения нормы российского уголовного права/процесса, несмотря на их противоречие международному договору. В соответствии с ч. 3 ст. 1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью законодательства Российской Федерации, регулирующего уголовное судопроизводство». Данная формулировка подчеркивает специфику регулирования уголовно-правовой сферы, отдающую приоритет нормам национального права, при этом признавая за нормами международного права, закрепленными в международных договорах, бланкетный характер, предусматривающий их трансформацию в национальное уголовное законодательство.
Рассматривая проблемы правового регулирования исследуемой сферы, нельзя обойти вниманием и законодательные пробелы в действующем Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, которые требуют немедленного восполнения. А именно:
- отсутствуют конкретные сроки исполнения запросов о правовой помощи по уголовным делам;
- не регламентирован правовой статус и механизм участия переводчика при ока-
зании международной правовой помощи по уголовным делам (порядок его привлечения, права и обязанности, ответственность);
- не определено место правовой помощи в системе международного права (отсутствие законодательно регламентируемого термина «правовая помощь» приводит к неоднозначному толкованию запросов о правовой помощи при осуществлении международного сотрудничества);
- не разработан четкий механизм и алгоритм действий правоохранительных органов при возникновении необходимости проведения следственных действий за пределами Российской Федерации, а также на территории Российской Федерации с участием представителей иностранных правоохранительных органов.
Таким образом, назрела острая необходимость усиления процесса кодификации взаимной правовой помощи. Кодификационный процесс, с одной стороны, будет способствовать устранению существующих противоречий между законодательствами разных стран, с другой стороны, позволит создать единый нормативно-правовой акт, позволяющей выработать общий сбалансированный подход к законодательному регулированию всех видов международной правовой помощи. Безусловно, кодификация - это длительный и сложный процесс, при проведении которого необходимо учитывать как национальные интересы госу-
дарства, так и местные традиции и обычаи, менталитет населения и политические взаимоотношения государств.
Внутригосударственная кодификация возможна путем принятия специального закона или внесения поправок в действующее уголовное и уголовно-процессуальное законодательство. На наш взгляд, первый вариант является более предпочтительным для нашей страны. Задача повышения эффективности международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства требует приведения национального законодательства в соответствие с существующими общественными отношениями. Успех кодификации норм о международной правовой помощи в рамках соответствующих отраслей законодательства во многом зависит от того, насколько согласованно она будет проводиться. Специальные научные исследования призваны обеспечить поиски оптимальных путей и методов такой кодификации. Своевременное принятие правовой базы, создание комплексной концепции осуществления международного сотрудничества правоохранительных органов, разработка четкого механизма взаимодействия государства, в конечном итоге формулирование международной позиции государства по вопросам уголовно-правового сотрудничества имеет существенное значение для эффективности внешней политики Российской Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Главное управление правовой статистики и информационных технологий Генеральной прокуратуры Российской Федерации : официальный сайт. URL: // https://genproc.gov.ru/ (дата обращения: 17.02.2021).
2. Главное управление правовой статистики и информационных технологий Генеральной прокуратуры Российской Федерации : официальный сайт. URL: // https://genproc.gov.ru/ (дата обращения: 17.02.2021).
3. Международная конвенция о борьбе с захватом заложников 1989 г. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 15.03.2021).
4. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 18.03.2021).
5. Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 20.04.2021).
6. Конвенция ООН против коррупции 2003 г. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 25.05.2021).
7. Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. // СПС Консультант-Плюс (дата обращения: 05.06.2021).
8. Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г. // СПС Консультант-Плюс (дата обращения: 17.06.2021).
9. Минская конвенция о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 17.06.2021).
10. Уголовно-процессуальный кодекс РФ : федеральный закон № 174-ФЗ (редакция от 24 апреля 2020 г.) : [принят Государственной думой 22 ноября 2001 г. : одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001 г.] // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 20.06.2021).
11. Об утверждении Положения о Следственном департаменте Министерства внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 1 июля 2011 г. № 780 (редакция от 14 февраля 2020 г. приказом МВД № 67) // СПС Гарант (дата обращения: 21.06.2021).
12. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 23.06.2021).
13. Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 15.08.2021).
14. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 17.08.2021).
15. Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок от 21 ноября 1997 г. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 17.08.2021).
16. Лазутин Л. А. К проблеме несогласованности внутригосударственных и международно-правовых норм (на примере правовой помощи по уголовным делам) // Современное право. 2018. № 2. С.99-103.
17. Договор между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о выдаче 1995 г. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 24.08.2021).
18. Договор между Российской Федерацией и Республикой Польша о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам 1996 г. // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 08.09.2021).
О Богаткина Р. Ш.
