CC BY
372
Проблемы и перспективы правового регулирования государственной службы Problems and prospects of legal regulation of public service
Коломин Антон Константинович
Студент
Новосибирский государственный университет экономики и управления (НИНХ)
Российская Федерация, город Новосибирск.
e-mail: [email protected]
Kolomin Anton Konstantinovich
Student
Novosibirsk State University of Economics and Management (NINH)
Russian Federation, Novosibirsk e-mail: [email protected]
Кашин Артём Васильевич
Кандидат экономических наук, доцент, научный руководитель Российская Федерация, город Новосибирск [email protected]
Kashin Artem Vasilievich Candidate of economic sciences, associate professor, supervisor of studies
Russian Federation, Novosibirsk [email protected]
Аннотация.
В данной статье рассматриваются проблемы и перспективы правового регулирования государственной службы. Были выделены две проблемы: проблема коррумпированности государственных служащих и проблема соотношения законодательства, регулирующее государственную службу, и трудового права. Данные проблемы находятся в постоянном центре внимания со стороны общества и подвергаются множеству дискуссиям. Сущность проблем состоит в различии правового положения, т.е. статуса государственных служащих и обычных граждан Российской Федерации. В первой проблеме это выражается через «продажу» служащим своих полномочий физическим и юридическим лица, либо подкуп государственного служащего, который имеет широкие возможности в реализации решений, благодаря своему статусу и авторитету. Во второй проблеме речь идёт о пробелах в нормативно-правовых актах, регулирующие государственно-служебные отношения, и поднимается вопрос о применении норм трудового законодательства по отношению к государственному служащему.
Annotation.
This article examines the problems and prospects for the legal regulation of the civil service. Two problems were identified: the problem of the corruption of public servants and the problem of the correlation of legislation governing the public service and labor law. These problems are in the constant focus of attention on the part of society and are subject to a lot of discussions. The essence of the problem lies in the difference in the legal position, i.e. status of civil servants and ordinary citizens of the Russian Federation. In the first problem, this is expressed through the "sale" of individuals and legal entities to employees, or the bribing of a civil servant who has ample opportunities to implement decisions, thanks to his status and authority. In the second problem, it is a question of gaps in regulatory legal acts regulating state-service relations, and the question of applying the norms of labor legislation in relation to a civil servant is raised.
Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, закон, коррупция, трудовое законодательство, норма, отличие, правонарушение, дискуссия, эталон, этические стандарты, ужесточение закона, ответственность.
Keywords: civil service, civil servant, law, corruption, labor legislation, norm, difference, offense, discussion, standard, ethical standards, law enforcement, responsibility.
Развитие и функционирование системы государственной службы в Российской Федерации происходит на протяжении долгого времени. Роль данных процессов легко определить - они безусловно важны, но оценить их, с точки зрения эффективности реализации, тяжело. Полное осуществление прав и реализация служебных обязанностей государственных служащих воздействуют на эффективность и результативность управления государством, качественную реализацию функций государственного управления, решение и реализацию государственных задач, достижение государственных социальных, политических и экономических целей, которые стоят перед Россией.
Вопросы студенческой науки Выпуск № 15, ноябрь 2017
Проблема беспрецедентного разрастания масштабов коррупции в начале XXI в. представляет собой серьезную угрозу функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии и правам человека, затрудняет экономическое развитие страны. Коррупция в современной России носит системный характер и оказывает влияние на практически все стороны жизни общества и тем самым превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности государства.
К сожалению, в Российской Федерации методы для эффективного функционирования аппарата управления, а также для ликвидации коррупции в системе государственной власти, практически отсутствуют или используются неэффективно [1, С. 11-18].
Реализация норм, которые заложены в Федеральный закон №58 от 23.05.2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон №79-ФЗ от 27.07.2004 года «О государственной службе Российской Федерации» и Федеральный закон №273-ФЗ от 25.12.2008 года «О противодействии коррупции» напрямую обеспечивают предотвращение и пресечение коррупции в системе государственной власти России, но для ликвидации данной проблемы этого недостаточно.
Коррупция, как известно, влияет на функционирование и развитие социально-экономической сферы, а тем самым, подрывает авторитетность и доверие к аппарату управления государством, т.е. порождает политический нигилизм. В случае, если произойдёт коррумпированность части государственных служащих, то граждане могут оказаться без бесплатных услуг, которые по факту являются обязательными, например, в области образования или здравоохранения.
Как показывает нынешняя ситуация в стране, проблема коррупции как массового социального явления в системе государственной службы получила должное общественное осуждение. Оппозиционеры «давят» на властные элиты различными доказательствами о том, что их служебная деятельность, в том числе и властная, построена на коррупционных схемах. Общественное обсуждение в нашей стране выражается массовыми недовольствами граждан в виде различных митингов. А также, проблема состоит в том, что представители бизнеса, а иногда и некоторые граждане, которые не входят в «бизнес-сообщества», считают, что с помощью коррупции можно достигнуть каких-то скорейших результатов от государственных служащих. В то время, как некоторые государственные служащие рассматривают коррупционные действия, как практически законную дополнительную форму оплаты их труда.
Стоит также отметить, что на сегодняшний день коррупция в России уже укоренилась в системе государственной власти, что порождает эту проблему как угрозу национальной безопасности страны. При поддержке коррупции в России станут развиваться ряд негативных явлений, как наркомания и преступность, в результате чего уровень правовой культуры будет падать [2, С. 81-83].
Для противодействия проблеме коррупции Федеральным законом №273 -ФЗ «О противодействии коррупции» были ужесточены условия осуществления государственной службы. Так, в соответствии со статьёй 9 данного закона, государственный служащий, в случае возможности коррупционных правонарушений со стороны определенных лиц, обязан немедленно сообщить об этом руководителю, органы прокуратуры и другие органы власти. В случае невыполнения данного обязательства государственный служащий может быть уволен с государственной службы или привлечён к конкретным видам ответственности согласно законодательству.
Также, согласно статье 8 Федерального закона №273-ФЗ чиновники обязаны предъявлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах, которые имеют имущественный характер, как самого государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Неисполнение данного обязательства может привести к увольнению с государственной службы [3].
Таким образом, существующая правовая база регулирует некоторые аспекты проблемы коррупции, но этого недостаточно. Для дальнейшей ликвидации данной проблемы необходим системный подход в противодействии коррупции и ужесточение законодательства, в том числе и ужесточение ответственности по
отношению к государственным служащим, которые совершают коррупционные правонарушения.
К сожалению, рассмотренная проблема является не единственной в системе государственной службы. Одной из самых принципиальных проблем в данной сфере выделяют соотношение между «специальными» нормами права и трудовым законодательством.
Наряду с федеральными законами - Федеральный закон №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», существует и «Трудовой Кодекс Российской Федерации» №197-ФЗ, который также регулирует государственные служебные отношения в тех случаях, если это не предусмотрено федеральными законами, связанные с государственной службой.
Возникает вопрос: в чём же принципиальность данной проблемы, и почему нормы трудового законодательства воздействуют на федеральные законы, связанные с государственной службой.
Проведённый анализ показал, что Закон №79-ФЗ рассматривает государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на государственной службе, которые обеспечивают реализацию своих полномочий и других органов государственного управления на всех её уровнях. Следовательно, чиновники осуществляют функцию, связанную не с трудовыми обязанностями, а функцию, которая непосредственно связана с государством. И именно реализация государственных функций определяет их публично-правовой статус. Государственные служащие, поступая на государственную службу, осуществляют не право на труд, а право на одинаковый доступ поступления на государственную службу, что является конституционным правом каждого гражданина РФ [4].
Аппарат управления осуществляет функции государства через определённые государственные органы. Данные структуры для осуществления функций принимают на государственную службу граждан, которые имеют соответствующую квалификацию. В то же время, государственному служащему предоставляется ряд служебных обязанностей согласно его должности. Таким образом, чиновник фактически осуществляет в конкретном государственном органе трудовую функцию, которая в соответствии со статьёй 15 Трудового Кодекса РФ рассматривается как деятельность или работа по определённой специальности, должности и (или) квалификации.
Следовательно, принципиальное отличие между трудовой занятостью работника и профессиональной деятельностью чиновника заключается в том, что существует некоторая особенность государственной деятельности чиновника, которая направлена на осуществление государственных функций. Государственные управленческие решения, которые являются обязательными, принимает и реализует не конкретный государственный служащий, а руководитель органа власти от имени данного органа государственной власти [5, С. 54].
Государственных служащих можно рассмотреть с двух позиций: с точки зрения трудового законодательства и законодательства, которое регулирует государственные служебные отношения. С одной стороны, это граждане, которые осуществляют конкретную трудовую функцию с целью получения вознаграждения за свой труд. С другой стороны, они выступают как представители публичной власти, поэтому государственный служащий воздействует или принимает решения, которые носят властный характер.
Исходя из вышесказанного, следует отметить, что трудовое законодательство используется как «помощник» в правовом регулировании государственной службы. Так, в соответствии со статьёй 73 Федерального закона №79-ФЗ «федеральные законы, иные нормативно-правовые акты, которые содержат нормы трудового законодательства, применяются к отношениям, связанным с государственной службой, в части, которая не урегулирована данным Законом». А в соответствии со статьёй 11 Трудового Кодекса РФ на государственных служащих применение трудового права и иных нормативно-правовых актов, которые содержат нормы трудового права, распространяются с определёнными особенностями, которые предусмотрены федеральными законами о государственной службе [4,5].
Однако, анализируя Федеральный закон №79-ФЗ, можно отметить, что он схож с трудовым
Вопросы студенческой науки Выпуск № 15, ноябрь 2017
законодательством: практически одинаковые нормы, которые регулируют отношения, связанные со служебным контрактом, перемещением на другую должность или изменением требований служебного контракта, освобождением от должности или увольнением, служебным временем и временем отдыха и др.
Также, стоит отметить, что федеральные законы, регулирующие отношения, связанные с государственной службой, не включают в себя терминологии, которая отличается от используемой в трудовом праве. Фактически произошло замещение понятия «трудовой» на «служебный» - служебный контракт, служебное время, служебное место и другие. При этом сущность данных понятий не изменилась. Кроме того, в определённых нормах, регулирующие государственные служебные отношения, наблюдается одинаковая терминология с трудовым правом - охрана труда, оплата труда и т.д.
Таким образом, Федеральный закон №79-ФЗ регулирует все отношения на государственной службе, а трудовое право используется только в тех случаях, если в Законе №79-ФЗ существуют пробелы по урегулированию определённой ситуации.
Касаемо первой проблемы - коррупции, то можно сказать, что в настоящее время в России уже создано антикоррупционное законодательство и подготовлены соответственные нормативные инструменты, которые обеспечивают противодействие коррупции. Также, Указом Президента РФ от 19.05.2008 года №815 «О мерах по противодействию коррупции» был создан Совет при Президенте РФ с целью образования системы пресечения коррупции, а также предотвращение причин, которые её порождают.
Одним из важных и необходимых элементов, который необходимо совершенствовать и развивать в механизме противодействия коррупции в системе государственной власти РФ, является установление этических стандартов поведения чиновников, которыми бы они пользовались в процессе принятия и исполнения государственных управленческих решений. Данный добавочный элемент является определённым препятствием для совершения коррупционных действий, и не даёт возможности принимать решения с личной заинтересованностью. Для реализации элемента необходима система норм, утверждённая законодательством и которая, с одной стороны, определялась бы как эталон поведения, а с другой - данные нормы образовали бы определенную систему, которая способствовала бы выявлению реальных коррупционных действий и их пресечению. В связи с этим, необходимо ужесточить контроль за государственными служащими.
Также, в целях улучшения правомерности деятельности государственных служащих необходимо ужесточение такому понятию как дисциплинарная ответственность на государственной службе, а также созданию административного и правового режима предотвращения коррупции в системе государственной службы России, возможно, путём разработки и принятия каких-либо новых законодательных актов, или ужесточения ответственности за совершенные правонарушения. Например, во всех случаях выявленного правонарушения использовать административное взыскание, вплоть до привлечения к ответственности, а не меры, которые носят организационно-предупредительный характер.
Для ликвидации проблемы коррупции, необходим правовой механизм, который регулировал бы отношения с государственным служащим после его увольнения. Например, в случае, если гражданский служащий по окончанию двухлетнего срока после увольнения со службы продолжил свою деятельность в коммерческой организации, то он привлекается к гражданско-правовой ответственности в виде перманентного лишения льгот, которые предоставляются гражданскому служащему в соответствии с его статусом, например, удаление стажа государственной службы из трудовой книжки. Необходимо отметить, что суд является основной структурой, которая применяет данные санкции.
В настоящее время, для предотвращения коррупции или личной заинтересованности в процессе принятия и исполнения государственного решения, в государственных органах сформированы Комиссии по соблюдению должностного поведения государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Они выступают в роли третьего лица и объективно оценивают коррупционные правонарушения, а также осуществляют меры по
предотвращению данной проблемы. Положения о данных комиссиях утверждено Указом Президента РФ №239 в 2007 году.
Основными нормативно-правовыми актами, которые уже приняты в России в борьбе с коррупцией являются:
— Указ Президента РФ от 01.04.2016 №147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 годы»;
— Указ Президента РФ от 15.07.2015 №364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции»;
— Федеральный закон от 25.12.2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
— Конвенция ООН против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 года;
— Федеральный закон от 27.07.2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»;
— Иные нормативно-правовые акты, регламентирующие государственные служебные отношения, в том числе, которые способствуют противодействию коррупции [6, С.100-104].
Таким образом, противодействие коррупции в нашей стране осуществляется систематически. Были предприняты многие меры пресечения коррупции, но их недостаточно. Рассмотренные пути совершенствования в данной проблеме могут позволить эффективно предотвратить данную проблему.
Проблема, связанная с соотношением двух законодательств - трудового и законов, которые регулируют отношения на государственной службе, всегда была в центре внимания.
Модернизация законодательства, которое регулирует государственные отношения, происходит практически ежегодно. Оно направлено на исполнение государственных служащих своих функций, а также повышение эффективности государственной службы. Эффективность выражается в исполнении чиновником своих обязанностей, установление законодательством запретов и ограничений для государственного служащего, введение награждения за труд, в соответствии с потраченными усилиями и другие элементы.
Федеральный закон №79-ФЗ регулирует все государственные отношения, а трудовое право используется только в тех случаях, если в Законе №79-ФЗ существуют пробелы по урегулированию определённой ситуации, в соответствии с законодательством. [7, С. 71-75]
Для того, чтобы решить данную проблему необходимо учесть пробелы в законодательстве, выделить специфику законов, которые регулируют государственно-служебные отношения, обозначить отличия от других нормативно-правовых актов и условия применения законов. А это возможно путём переформирования законодательства, регулирующее государственные отношения. Законы о государственной службе имеют некоторую особенность - они направлены на конкретный круг лиц - государственных служащих и должностных лиц, которые осуществляют государственные функции от имени соответствующего государственного органа [8, С. 16].
В настоящее время, в соответствии со статьёй 73 Федерального закона №79-ФЗ федеральные законы, иные нормативно-правовые акты, которые содержат нормы трудового законодательства, применяются к отношениям, связанным с государственной службой, в части, которая не урегулирована данным Законом. А в соответствии со статьёй 11 Трудового Кодекса РФ на государственных служащих применение трудового права и иных нормативно -правовых актов, которые содержат нормы трудового права, распространяются с определёнными особенностями, которые предусмотрены федеральными законами о государственной службе.
Данный вопрос всегда являлся открытым, поскольку существует множество мнений и взглядов. Рассмотрев государственного служащего как гражданина, выполняющего трудовую функцию, и к которому отнесены нормы Трудового Кодекса РФ, нельзя забывать о том, что данные нормативно-правовые акты отличаются по предмету регулирования. Первый регулирует отношения, связанные с государственной службой и правовым положением, т.е. статусом государственного служащего, а второй регулирует отношения между гражданами, которые вступают в
трудовую деятельность для осуществления своих трудовых функций.
Список используемой литературы:
1. Гуреев С. Что известно о коррупции в России и можно ли с ней бороться? // Вопросы экономики. -№ 1. - 2014. - С. 11-18;
2. Астанин В.В. Проблемы определения коррупционных проявлений в современном российском законодательстве // Российский юридический журнал, 2016. - № 4. - С. 81-83;
3. Федеральный закон от 25.12.2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции»;\
4. Федеральный закон от 27.07.2004 г №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
5. Подвысоцкий П.Т. Действие законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, по кругу лиц, во времени и в пространстве // Трудовое право. - 2015. - N 8. - С. 54
6. Наумов А. Новое антикоррупционное законодательство: многое упущено // Уголовное право, 2015. - № 2. - С. 100-104;
7. Кашин А.В. Специфика использования инструментов аутсорсинга в деятельности муниципалитета // Проблемы экономической науки и практики: сб. научных трудов. под ред. С.А. Филатова; Новосиб. гос. Ун-т экономики и управления. Новосибирск: НГУЭУ, 2015. С. 71-75;
8. Кашин А.В. Системное взаимодействие муниципального и хозяйственного образования / автореф. дис. канд. экон. наук: 08.00.05. - Новосибирск, 2008. - С. 16.
