CC BY
93
2011
2. Вопросы теории и истории государства и права
тельства - от Русской Правды к судебникам (в лучшем случае еще вспоминают Новгородскую и Псковскую судные грамоты), а затем к Соборному Уложению, присущий советским и современным исследованиям вопросов лишения и ограничения свободы, к сожалению, есть порождение традиций светских юридических исследований XIX в.. Следование подобной схеме, на наш взгляд, изначально ставит исследователя на методологически неверный путь изучения вопросов развития древнерусского права. При всей значимости для развития последнего Русской Правды не следует забывать, что текст Русской Правды включался в Кормчие книги, а не наоборот»1.
Таким образом, сведение всего древнерусского законодательства к Русской Правде и как следствие этого наличествующая в некоторых работах посылка «раз этот факт не обозначен в Русской Правде, следовательно, его не было в жизни древнерусского общества» выхолащивает существо проблемы. Подобную ошибочную, на наш взгляд, точку зрения высказали Л.П. Рассказов и И.В. Упоров, посчитавшие общественные отношения, не урегулированные нормами Русской Правды, «недозревшими» до такой степени, чтобы отражать их в законодательстве2.
Е.В. Пуртова*
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ОПТИМИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Поиск путей оптимизации социальной функции государства в науке продолжается постоянно, однако при этом комплексная теоретическая основа исследования данного вопроса отсутствует. Такой пробел, безусловно, требует заполнения, особенно, когда речь идет о правовом статусе «будущего государства».
Для получения полной картины состояния данной проблемы сначала рассмотрим само понятие «оптимизация».
В Советском энциклопедическом словаре понятие «оптимизация» трактуется следующим образом:
1) как процесс выбора наилучшего варианта из возможных;
2) как процесс приведения системы в наилучшее (оптимальное) состояние3.
Специалист-юрист управления делами администрации городского округа «Город Йошкар-
Ола».
1 Сидоркин А.И. Указ. соч. - С. 99.
2 Развитие уголовного и уголовно-исполнительного законодательства в России: учеб. пособие. - Краснодар: Краснодар, юрид. ин-т МВД РФ, 1999. - С. 11.
3 Советский энциклопедический словарь / Глав. ред. A.M. Прохоров. - 4-е изд. - М., 1986. -С. 933.
159
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
В Словаре иностранных слов содержание понятия «оптимальный» раскрывается с помощью определения «наиболее благоприятный, наилучший»1 и, исходя из этого, «оптимизация» толкуется как путь достижения оптимального состояния, выбор наилучшего варианта из множества возможных2.
Ю.Д. Деришев справедливо замечает, что в юриспруденции исследователи проблем оптимизации, как правило, уклоняются от конструирования исходной дефиниции3. Однако есть некоторые исключения, которые могут послужить базой для построения теории оптимизации социальной функции государства: формирования соответствующей дефиниции и выявления основных направлений оптимизации социальной сферы.
Социальные гарантии углубляют экономическую основу правового статуса человека, базируясь на принципах гуманизма, справедливости и равенства. Социальная функция государства направлена на улучшение положения граждан посредством перераспределения доходов, увеличения рабочих мест, развития учреждений здравоохранения и социального обеспечения, увеличения социальных выплат и т.п. Впрочем, в качестве самостоятельной группы социальные гарантии называются не всегда4. Полагаем, их вполне можно объединить с экономическими, поскольку, во-первых, четкого разграничения между составляющими экономических и социальных гарантий не приводится, а во-вторых, многие российские правоведы склонны выделять единую группу социально-экономических прав и свобод человека и гражданина.
Несмотря на проводимые в Российской Федерации мероприятия по улучшению условий жизни, медицинского обслуживания, повышению качества образования, трудовой и профессиональной подготовки детей и подростков-инвалидов, остается нерешимым целый комплекс социальных, экономических, педагогических и медицинских вопросов.
На наш взгляд, проблемы реабилитации и интеграции детей-инвалидов касаются всего общества, они могут быть разрешены только последовательными комплексными усилиями различных министерств и ведомств на всех уровнях государственного устройства, в координации с институтами гражданского общества, семьей, воспитывающей ребенка-инвалида.
За последнее десятилетие в субъектах Российской Федерации значительно возросло число детских реабилитационных центров и отделений реабилитации на базе учреждений социального обслуживания. Но при этом, несмотря на развитие таких центров и отделений, призванных оказывать услуги по реабилитации и адаптации детей-инвалидов, число их заведомо недостаточно, а регулирующие их работу нормативные документы очень слабо ориентированы на
1 Словарь иностранных слов. - 18-е изд., стер. - М., 1989. - С. 356.
2 Словарь иностранных слов. - 18-е изд., стер. - М., 1989. - С. 357.
3 Деришев Ю.В. Оптимизация досудебного производства в уголовном процессе России: дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 1998. - С. 35.
4 См., например: Лобанова Т.В. Указ. соч. - С. 116.
160
2011
2. Вопросы теории и истории государства и права
помощь детям с тяжелыми формами инвалидности, разработка многих из них передана на уровень регионов.
Следует отметить то, что ввиду отсутствия нормативных документов, регламентирующих принципы организации и порядок проведения аукциона, а также отсутствия утвержденных лимитов финансовых средств, необходимых для финансирования поставок медикаментов, существует проблема в ее осуществлении у органов исполнительной власти совместно с территориальными фондами обязательного медицинского страхования. С учетом того, что работа по проведению аукциона на поставку лекарственных средств должна быть проведена в сроки, гарантирующие своевременное обеспечение медикаментами, субъектам Российской Федерации требуется не менее двух месяцев на разработку, утверждение аукционной документации и проведение аукциона. Поэтому создается реальная угроза нарушения сроков реализации указанных мероприятий. Как следствие - это несвоевременное осуществление поставок необходимых лекарственных средств для жителей. При анализе действующего законодательства автором предлагается рассмотреть возможность ускоренного принятия нормативных актов, необходимых органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальным фондам обязательного медицинского страхования для надлежащего проведения аукционов на поставки лекарственных средств.
Наиболее важными функциями большинства межгосударственных неправительственных правозащитных организаций (или представителей определенных социальных групп: женщин, детей, инвалидов и т.д.) является мониторинг деятельности государств в сфере прав человека путем сбора и оценки необходимой информации (о законодательной основе правового положения человека, соблюдении субъективных прав и свобод и пр.), а также участие в разработке отвечающих требованиям времени международных стандартов правового статуса человека.
Вся совокупность факторов, выступающих необходимыми условиями и средствами перевода социальных благ в практику жизнедеятельности человека, образует механизм обеспечения его правового статуса. «Ни один закон не в состоянии обеспечить реализацию прав ребенка на достойное существование без соответствующих социальных, экономических и политических предпосылок» - пишет Е.В. Марковичева1. Решение проблем в сфере детства «должно находить отражение как в содержании политики государства в экономической, социальной, духовной и иных сферах жизни, так и в повышении качества принимаемых законов и всей организационно-юридической деятельности», - замечает О.В. Бутько2.
1 Марковичева Е.В. Указ. соч. - С. 35.
2 Бутько О.В. Правовой статус ребенка: теоретико-правовой анализ: дис. ... канд. юрид. наук. - Краснодар, 2004. - С. 34.
161
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
Тем самым, обобщая вышеизложенное, можно предположить следующее определение оптимизации социальной функции современного Российского государства: оптимизация социальной функции государства - это приведение системы прав, свобод и обязанностей человека в наилучшее состояние с одновременным внедрением новых и реформированием действующих национальных и международных механизмов обеспечения ее реализации и охраны в целях наиболее полного удовлетворения интересов человека.
Оптимизация социальной функции Российского государства осуществляется различными субъектами:
- международными внедоговорными обязательствами;
- органами власти государства и его территориальных подразделений (органами государственной власти и органами местного самоуправления);
- неправительственными (общественными) международными и внутригосударственными организациями;
- учреждениями и организациями сферы здравоохранения, образования, социального обеспечения и т.д.;
Основными направлениями оптимизации социальной функции современного Российского государства, на наш взгляд, должны быть следующие формы деятельности:
- создание надлежащих общих условий (социально-экономических, политических, духовных гарантий) для реализации прав и свобод граждан;
- содержательное и техническое совершенствование нормативных правовых актов, определяющих социальную функцию государства.
Один из примеров - реализация в ряде областей программы «альтернативного» воспитания, предусматривавшей получение родителями дотаций, направленных на воспитание детей дома, исходя из того, что семья является более естественной, чем детский сад, средой для малолетнего ребенка. Через два-три года обнаружилось, что многие родители с маргинальным поведением расходовали средства на приобретение алкогольных напитков, в то время как дети без надзора родителей и государственных органов проводили целые дни на улице1.
Другой пример: в соответствии с главой 48 Трудового кодекса РФ предусмотрены особенности регулирования труда работников, занятых у работодателя - физического лица. Так, в соответствии со ст. 303 ТК РФ «Работодатель - физическое лицо, не являющийся индивидуальным предпринимателем, также обязан в уведомительном порядке зарегистрировать трудовой договор с работником в органе местного самоуправления по месту своего жительства (в соответствии с регистрацией)». Регистрация трудового договора носит уведомительный характер, но обязательна для работодателя.
1 Мастыкина И. Проблемы защиты прав детей в России. URL: http://www.hro.org/editions/ child/2004/07/26.php.
162
2011
2. Вопросы теории и истории государства и права
Основная цель такой регистрации - проверка соответствия договоров трудовому законодательству. Поскольку такие работодатели не ведут на своих работников трудовые книжки, документом, подтверждающим период работы у работодателя - физического лица, является трудовой договор.
Очевидна необходимость определения органа местного самоуправления, которому поручается регистрация трудовых договоров с работодателями -физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, а также порядка этой регистрации.
Порядок регистрации не определен ни ТК РФ, ни какими-либо иными федеральными нормативными правовыми актами, поэтому органы местного самоуправления, пользуясь предоставленными им ч. 10 ст. 5 ТК нормотворческими полномочиями, принимают по данному вопросу собственные акты.
Законодатель также устанавливает требование зарегистрировать факт прекращения трудового договора в органе местного самоуправления, в котором был зарегистрирован этот трудовой договор (ст. 307 ТК РФ).
Уведомительный характер регистрации трудовых договоров не должен освобождать регистрирующий орган от контроля за условиями, включаемыми в трудовые договоры, за соблюдением в них трудового законодательства. Помимо государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства, которое должно распространяться на всех работодателей, в том числе работодателей - физических лиц, было бы целесообразно наделить органы местного самоуправления, регистрирующие трудовые договоры с работодателями - физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, полномочиями по проверке законности содержания регистрируемых трудовых договоров.
Следует отметить, что в настоящее время возникает существенная проблема в регистрации трудовых договоров с работодателями - физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, в органе местного самоуправления ввиду отсутствия законодательной базы. Данные полномочия не входят в компетенцию органов местного самоуправления в виду неотражения их в соответствующих нормативных актах.
Несмотря на предпринимаемые государством меры по повышению размеров материальной поддержки семьи в связи с рождением и воспитанием детей, общие меры повышения благосостояния населения, уровень жизни значительного количества семей с детьми остается невысоким, что отрицательно сказывается на содержании и воспитании детей. Бедность семей затрудняет многим несовершеннолетним доступ к базовым социальным услугам в сфере медицины, образования и культуры. Сохраняются проблемы семейного неблагополучия, социального сиротства, различных форм эксплуатации детей, детской беспризорности и безнадзорности.
Во многих государствах действуют льготы для предприятий, привлекающих в качестве рабочей силы инвалидов. Наряду с такими льготами нередко действуют обязательные квоты рабочих мест для работников-инвалидов, а также штрафные санкции за несоблюдение квот.
163
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
В настоящее время для приема на работу инвалидов квоты устанавливаются для организаций, численность работников которых составляет более 100 чел., что, по сути, лишает возможности трудоустройства инвалида на предприятия малого бизнеса.
Также была отменена норма об обязанности работодателей в случае невыполнения или невозможности выполнения квоты вносить в бюджет субъектов РФ обязательную плату за каждого нетрудоустроенного в рамках установленной квоты инвалида, что лишило бюджеты субъектов РФ дополнительных денежных средств, используемых целевым назначение на создание специальных рабочих мест, специализированных предприятий (цехов, участков) для инвалидов. А это, в свою очередь, ограничило возможности субъектов Российской Федерации в создании новых рабочих мест для инвалидов, создав, таким образом, неблагоприятные условия для обеспечения их занятости.
Среди граждан, обращающихся в органы службы занятости населения по вопросу поиска работы и зарегистрированных в качестве безработных, инвалиды составляют 13 %. Учитывая ограниченные физические возможности этих людей, небольшой перечень рекомендуемых службой медико-социальной экспертизы профессий и особые условия труда, можно сказать, что именно инвалиды являются наиболее социально незащищенной категорией безработных граждан. Поиск рабочего места для них требует более деликатного, тщательного и взвешенного подхода.
В России существует проблема недостаточного пенсионного обеспечения. Учитывая то, что пенсионный возраст в России достаточно низок, по сравнению с другими странами. Он был установлен для мужчин - 60 лет и для женщин - 55 лет в 1932 году и с тех пор остается неизменным. Для европейских стран характерен широкий диапазон пенсионного возраст - от 55 до 67 лет для женщин и от 60 до 67 лет для мужчин. Причем в некоторых странах (Германия, Швеция и др.), где действует не страховая, а социальная система, пенсионный возраст, установленный для мужчин и женщин, одинаков1.
Проведение активной социальной политики в части обеспечения прав и социальных гарантий семьи и детства позволило добиться главного - не допустить снижения жизненного уровня жизни семей с детьми, обеспечить относительно высокий уровень социальной поддержки семей с детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации, усилить дифференцированный подход к поддержке семей в зависимости от числа детей в них. При повышении рождаемости закономерно приводит к возникновению большой потребности в детских дошкольных учреждениях. Автор считает, что необходимо принятие соответствующей подпрограммы по обеспечению жителей местами в ДОУ, с предусмотренном финансовых средств на строительство новых ДОУ.
1 Комментарий к Федеральному закону от 17 дек. 2001 г. № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в РФ» (постатейный) (Ю.В. Белянинова).
164
2011
2. Вопросы теории и истории государства и права
Главной задачей в области охраны труда является сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, создание условий для снижения рисков производственного травматизма и профессиональной заболеваемости работников.
Не содействует оптимизации социальной функции современного Российского государства и низкая активность общественных организаций, обусловленная отсутствием требуемого финансирования. Государство не поддерживает эти организации.
Отдельная и особая проблема российской действительности - проблема информированности населения в целом. По замечанию Н.Г. Бухлиной и Л.В. Лазаревой, результаты социологического опроса студентов продемонстрировали отсутствие элементарных знаний основных положений Конституции России.
Проблемой является то, что российское законодательство несовершенно в сфере социального обслуживания, отсутствует большая часть нормативных актов, регламентирующих разработку и внедрение социальных стандартов, прежде всего стандартов социального обслуживания.
Есть Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ: Но в соответствии со статьей 4 «Компетенция федеральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов» данного Закона к предмету ведения федерального органа исполнительной власти отнесено «установление государственных стандартов на социальные услуги, технические средства реабилитации, средства связи и информатики, норм и правил, обеспечивающих доступность для инвалидов среди жизнедеятельности, установление соответствующих сертификационных требований». Существуют проблемы препятствия своевременной и полномасштабной реализации государственных социальных обязательств в области социального обслуживания населения, эффективному планированию и распределению бюджетных средств на эти цели, а следовательно, соблюдению прав граждан в сфере государственной защиты и поддержки закрепленных Конституцией Российской Федерации.
Формирование национальной системы стандартизации в области социального обслуживания населения на сегодняшний день является одним из наиболее важных направлений совершенствования национальной системы стандартизации России и призвано решить многие проблемы. Развитие национальной системы стандартизации в области социального обслуживания будет способствовать достижению равного доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к получению высококачественных и гарантированных государством социальных услуг1. Особенности зарубежных подходов к стандартизации услуг приемлемы и для отечественной стандартизации.
1 Лотова И.П. Концептуальные подходы к проблеме технического регулирования в области социального обслуживания населения // Социальное обслуживание. - 2008. - № 1. - С. 68.
165
Марийский юридический вестник
Выпуск 8
В субъектах Российской Федерации проводится активная работа по совершенствованию регионального законодательства социальной сфере, но она почти не затрагивает вопросов стандартизации в области социального обслуживания населения.
Разработка и принятие государственных стандартов социального обслуживания населения, а также государственный контроль и надзор за их соблюдение входит в круг полномочий федеральных органов государственной власти в области социального обслуживания (ст. 20 ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»). При этом согласно статье 13 Федерального закона «О техническом регулировании», стандарты, утверждаемые национальным органом Российской Федерации по стандартизации, носят название «национальные стандарты».
Условия современной России резко отличаются от тех, в которых мы жили в конце XX века, когда все недостатки в реабилитации инвалидов списывались на отсутствие достаточных финансовых средств.
Автор работы выделяет глобальные пункты:
- скудный Перечень реабилитационных мероприятий и технических средств, которые предоставляются инвалидам;
- принятый механизм получения инвалидом данных средств и услуг;
- порядок финансирования реабилитации инвалидов.
Сегодня ни у кого не вызывает сомнений то, что система установленных в регионе мер социальной поддержки непосредственно влияет на демографическую ситуацию.
В настоящее время курс Правительства Российской Федерации - это жесткий учет и контроль всего, что касается реабилитации инвалидов. Однако для них это оборачивается нескончаемой ходьбой по самым различным инстанциям, количество которых с каждым годом катастрофически увеличивается. Складывается впечатление, что всё это делается специально для того, чтобы вынудить инвалида добровольно отказаться от финансирования реабилитационных мероприятий в пользу выплаты компенсаций.
Социальной можно считать кредитную политику государства в отношении сельского хозяйства. В современной России сельскому хозяйству (как и раньше) раздаются государственные кредиты, возврат которых должным образом не обеспечен. Если исходить из прошлого опыта неоднократного списания долгов, которые сельское хозяйство накапливало перед государством, то нынешние кредиты приходится считать не более чем формой безвозмездной помощи сельскому хозяйству со стороны государства.
Повышение трудовых доходов считается самым актуальным для России. А это в свою очередь означает проблему низкой цены труда - минимальной заработной платы (МРОТ), оплаты в социально-культурных отраслях (проблема бюджетников), низкой трудовой пенсии и т.п.
Проблемой является и уклонение от уплаты ЕСН (а говоря жестче, хищение денежных средств, которые должны были наполнить социальные фонды и
166
2011
2. Вопросы теории и истории государства и права
привести к резкому улучшению ситуации как в медицине, так и в пенсионном обеспечении), что приобрело устрашающие масштабы1.
По данным ПФР, фонд в 2006 г. недосчитался 11 млрд руб. страховых взносов в результате применения работодателями «серых» зарплатных схем2.
Определенный пласт проблем сложился в сфере образования детей с ограниченными возможностями, хотя гарантии государства в сфере предоставления детям-инвалидам образования закреплены в Законе Российской Федерации «Об образовании». Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность образования независимо от состояния их здоровья.
В целом на основании материала, изложенного в данной статье могут быть сделаны следующие выводы:
1) социальную политику необходимо ориентировать на рыночное реформирование и свойственные ему индивидуальную ответственность и инициативу;
2) должна учитываться социально-экономическая неоднородность субъектов Российской Федерации;
3) в практическом воплощении социальной политики должны принимать участие государство, граждане, негосударственные институты;
4) социальные расходы должны соответствовать реальным экономическим возможностям государства;
5) возникает необходимость установления в России независимой социальной экспертизы, которая позволила бы предотвратить принятие социально неоправданных экономических решений;
6) должно быть четкое разграничение ответственности между федеральными, региональными и местными органами в решении задач социального развития, соответственно законодательное закрепление за соответствующими уровнями бюджетов достаточных источников доходов;
7) увеличение объема полномочий в решении социальных задач региональных и местных органов власти должно сопровождаться увеличением обеспеченности собственными средствами; передача центром регионам и на места решения социальных вопросов должна проходить с соответствующим перемещением центра тяжести в финансово-налоговой сфере;
8) для повышения эффективности использования ограниченных ресурсов бюджета, направляемых на финансирование социальных расходов, и во избежание распыления средств необходимо уточнить перечень расходных статей бюджета, относящихся к социальному блоку, объединив их в специальный раздел бюджетной классификации, дав экономическое обоснование размеров отдельных расходов, а также приоритетов в структурном распределении этих расходов.
1 Принципы реформирования ЕСН, которые позволят избавиться от «черных» зарплат // Налоги. - 2008. - № 36.
2 Николаева Д. Пенсионный фонд увеличит доходы по-брянски // Коммерсант. - 2006. -№ 241. - 23 дек.
167
