CC BY
592
Екатерина РУДАКОВА
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА РОССИИ И ЕС
В статье рассматриваются проблемы и перспективы энергетического сотрудничества России и ЕС. Автор отмечает, что на характер энергодиалога между странами ЕС и Россией оказывают влияние факторы геополитического, экономического и политического характера, которые препятствуют формированию единой энергетической политики и выработке четкой системы правовых норм и правил энергетического сотрудничества.
The article deals with the problems and prospects of energy cooperation between Russia and the EU. Geopolitical, economical and political factors influence on the character of energy dialog between the EU countries and Russia obstruct formation of common energy policy and forming the clear system of legal norms and rules of energy cooperation.
Ключевые слова:
энергетическая безопасность, энергетическое сотрудничество, нормативно-правовое регулирование; energy security, energy cooperation, law regulation.
Процесс энергодиалога между Россией и ЕС начался около десяти лет назад по инициативе европейской стороны. Механизмы энергетического сотрудничества стали оформ -ляться по итогам саммита Россия — ЕС, прошедшего в Париже в октябре 2000 г. К настоящему времени они включают в себя темати -ческие группы, группу высокого уровня, а также Постоянный совет партнерства России и ЕС на уровне министров энергетики.
Сегодня отношения между Россией и Европейским союзом можно охарактеризовать в терминах энергетической взаимозави -симости, которая выражается в таких сферах, как торговля, транс -портировка, потребление энергоносителей, а также сотрудничество в сфере инвестиций и энергоэффективности.
Внешнеэкономические интересы России в сфере энергетического сотрудничества с ЕС связаны с тем, что страны ЕС являются тради -ционным рынком сбыта энергоресурсов, а также поставщиком энер -гетического оборудования и технологий. ЕС обладает значительными финансовыми и технологическими возможностями, необходимыми для модернизации российского ТЭКа. В политическом плане раз -витие энергетического сотрудничества России и ЕС способствует укреплению стабильности на евразийском континенте и развитию стратегического партнерства между странами в других областях1.
Необходимо отметить, что в последние годы выстраивается новая модель взаимоотношений России и ЕС в сфере энергетики, меняется тон политического дискурса. Россию уже не именуют «сырьевым придатком», современные развитые страны мира приходят к пониманию, что данное понятие означает обоюдо -стороннюю зависимость. Все чаще в отечественных и западных публикациях можно встретить словосочетание «энергетическая РУДАКОВА сверхдержава» применительно к России. По выражению Сергея
Екатерина Иванова, сильная экономика России — это прагматичная эко -
Константиновна - номика, которая должна основываться на богатстве российских к.полит.н, недр и обеспечивать энергетическую стабильность в мире2.
доцент кафедры политологии и междушроСнъа отношений НГЛУ ка. Н.А. Добролюбова пk80@mнtt.m
1 Жизнин С.З. Десять лет спустя. Перспективы энергетического сотрудничества Россия — ЕС // Независимая газета, 2010, 12 окт.; http://www.ng.ru/ епещу/2010 -10 -12Z13_rus_es.html
2 Прозоров В. «Сравнительные жизнеописания» преемников. Дмитрий Медведев и Сергей Иванов как политические близнецы // Политический класс, 2007, № 3(27), с. 27-29.
Энергетические интересы ЕС в сотрудничестве с Россией сводятся к обеспе-чению доступа ЕС к ресурсно - сырьевой базе России и надежной транспортировки энергоресурсов на внутренний энерге-тический рынок ЕС. ЕС также плани -рует участвовать в развитии и освоении ресурсно сырьевой базы России на основе соглашений о разделе продукции1.
Россия является крупнейшим постав -щиком нефти, газа, урана и угля в ЕС, занимает 3 - е место по объемам поставок электроэнергии. Сегодня доля энергоно -сителей в структуре импорта ЕС из России неуклонно растет. В 2001 г. доля импорта ЕС из России составляла 59,1%, в 2005 г. — 64,4%, в 2010 г. — 65%. В еС поставляется из России 31% общего объема импорта газа, 27% общего объема импорта нефти и 24% общего объема импорта угля. 24% всего потребляемого газа в ЕС приходится на Россию. Для некоторых стран — членов ЕС Россия является единственным про -изводителем и поставщиком природного газа2. С учетом прогнозируемого сокраще -ния добычи ресурсов в ЕС, России пред стоит играть еще более важную роль в обеспечении европейских энергетических потребностей.
Важной целью энергетического сотруд ничества России и ЕС является реализа ция задач «дорожной карты» по созданию единого экономического пространства3.
Вместе с тем можно выделить целый спектр проблем, препятствующих форми рованию единой энергополитики между странами ЕС и Россией.
1. Отсутствие единой стратегии энерге -тического сотрудничества между Россией и ЕС.
В энергетических отношениях России и ЕС до сих пор отсутствует ясность в опре делении общих энергетических интере сов; интересы отдельных стран ЕС в сфере энергетической безопасности значи-тельно расходятся. По - прежнему в рамках энергодиалога между Россией и странами ЕС доминирует двустороннее сотрудни
1 Жизнин С.З. Указ. соч.
2 Эттингер Г., Шматко С.И. Энергетический диалог Россия - ЕС 2000-2010: возможности для нашего будущего партнерства в области энерге -тики // Обобщающий доклад по случаю десяти -летия энергетического диалога Россия - ЕС. -Брюссель, 2010; http://minenergo.gov.ru/upload/ibl ock/537/5379590b46eccb229803488dcbc3940c.pdf
3 Жизнин С.З. Указ. соч.
чество, что влияет на характер энергодиа лога между Москвой и Брюсселем.
Такое положение дел вполне объяс -нимо. Энергетическая политика всегда рассматривалась странами как часть системы национальной безопасности, и большинство стран ЕС не желают отка зываться от суверенитета в этой области принятия решений. Разнятся позиции стран и в отношении энергодиалога с Россией. Франция и Германия, например, нацелены развивать долгосрочные энер гетические контакты с Россией, Польша и Литва, напротив, стремятся уменьшить энергетическую зависимость от России путем диверсификации политического дискурса. Имеются противоречия у стран ЕС и по структуре энергополитики. Например, Финляндия заинтересована в развитии ядерной энергетики, в то время как Польша борется за сохранение уголь ного сектора экономики4.
Однако, по мнению специалистов, ожи дается, что национальные различия, кото -рые препятствуют формированию единой энергетической политики на уровне ЕС, исчезнут в долгосрочной перспективе благодаря формированию единого энер гетического рынка и регулятивным кон вергенциям.
2. Отсутствие нормативно правовой базы энергетической политики России и ЕС.
До настоящего времени Россия напря мую не связана ни с одной из стран ЕС, энергосистемы которых функционируют в рамках Союза по координации передачи электроэнергии (UCTE), объединяющего большинство континентальных электро -энергетических систем ЕС. Поэтому акту ализируются меры, направленные на гар монизацию действующих в России стан дартов и правил с европейскими, на упро -щение процедур таможенной очистки и т.д., способствующие улучшению условий для экспорта российской электроэнергии. Не менее важным представляется прове дение совместной политики России и ЕС в отношении обеспечения безопасности функционирования объектов электро -энергетической инфраструктуры.
Осуществление проекта объединения энергосистем требует тщательной оценки современного состояния регулирова -
4 Egenhofer C. European Energy Policy. — Brussels : CEPS, 2001, p. 40-41.
ния рынка энергоресурсов в Российской Федерации и его совместимости с пра вилами и нормами ЕС. По данным Министерства энергетики РФ, в рамках энергодиалога России и ЕС действует механизм консультаций государственных институтов с бизнес сообществом в форме тематических групп по важнейшим вопро сам энергетической политики России и Евросоюза, осуществляется обмен информацией по состоянию и развитию нормативно правовой базы и энергети ческой политики, сближению энергети ческих политик и стратегий России и ЕС1.
3. Попытки политизации энергодиалога с Россией со стороны некоторых стран ЕС.
Ведущую роль в данном процессе играет ряд стран Восточной Европы, которые стали выдвигать политические условия для развития энергодиалога. Ориентиры энер гетической политики ЕС, выработанные исходя из интересов, прежде всего, стран Западной Европы, во многом не соответ -ствуют ситуации (например, в области угольной энергетики), которая в настоя щее время сложилась в Центральной и Восточной Европе. Кроме того, в стремле -нии российского капитала выйти на евро пейский рынок на Западе усматривают не столько коммерческие, сколько поли тические и геополитические цели. Это влечет за собой попытки законодательно ограничить приток российского капитала, а также проводить политику максималь -ного контроля над поставками энерго -носителей. Подобные действия вызы вают ответные шаги со стороны Москвы, подстегивают взаимное недоверие.
Данные тенденции нашли выражение в требованиях либерализации российской газовой отрасли, дискуссиях о строитель стве инфраструктуры в обход России, в планах по модернизации украинской газотранспортной системы без России, а также в выдвинутом Еврокомиссией Третьем энергетическом пакете, преду сматривающем «принцип взаимности» в инвестициях, согласно которому доступ на европейский рынок компаний третьих стран возможен лишь в том случае, если они гармонизируют свое внутреннее зако нодательство и практику в соответствую
1 Планирование деятельности Минэнерго России на 2010-2012 гг. — М. : Минэнерго России, 2010.
щей отрасли с законодательством и прак тикой ЕС.
Практика политизации и секьюрити зации (от англ. security — безопасность) препятствует формированию в перспек тиве единого энергетического комплекса России и ЕС. Она подталкивает обе сто роны к логике «игры с нулевой суммой», что углубляет противоречия не только в энергетике, но и, например, в отношениях на пространстве бывшего СССР. Данная тенденция серьезно подрывает доверие сторон друг к другу. Политизация энер годиалога ЕС с Россией может также сви детельствовать об углублении кризисных тенденций в развитии самого Евросоюза, росте неуверенности в собственных пер спективах и конкурентоспособности2.
4. Влияние геополитических процессов на процесс энергодиалога между Россией и ЕС.
Россия стремится нейтрализовать мно гочисленные геополитические угрозы, порожденные реализацией национальных интересов акторов мирового политиче ского процесса, и обеспечить собствен ную национальную безопасность. Данные процессы не могут не отражаться на характере энергодиалога между странами. Например, неопределенность правового статуса Каспийского моря, непростая ситуация в Центральной Азии, полити -ческая напряженность вокруг Ирана и Ирака, усиление азиатского вектора энер гетической политики России (развитие взаимоотношений с Китаем и Японией), спорные с Норвегией арктические участки Баренцева моря, вопросы черноморских проливов — все это затрудняет реализа -цию ряда энергетических проектов, ока зывает сильнейшее влияние на энергети ческую политику России по отношению к ЕС. Европа также является заложником собственных геополитических процессов. Для России, например, остается неприем -лемым полномасштабное членство при балтийских стран в НАТО в обозримом будущем.
Однако, несмотря на имеющиеся про блемы, Россия и ЕС обречены на про должение энергодиалога. Энергетическое сотрудничество между Россией и ЕС является одной из основ развития стра
2 Баранов Н.А. Геополитические проблемы европейского развития : учебное пособие. Тема 14. Россия и Европа: геополитический контекст. — М., 2010.
тегического партнерства между ними не только в экономических, но и политиче -ских вопросах, что связано с взаимными интересами в области обеспечения энер -гетической безопасности, а также эконо -мической и политической стабильности в Европе и мире.
5. Проблема транспортировки энергоре -сурсов из России в страны ЕС.
Газовые и нефтяные кризисы прошлых лет, связанные с приостановкой транзита ресурсов в страны ЕС через территорию Белоруссии и Украины, были успешно преодолены. Тем не менее отсутствие транспортных мощностей является основ -ным препятствием для заключения допол нительных контрактов на поставку газа в Европу. Россия не может и не должна являться заложником транзитных госу дарств1.
Россия обладает достаточными запасами природного газа, однако распределение запасов газа по территории страны крайне неравномерно — более 90% добычи газа обеспечивают несколько месторождений Западной Сибири. Требуются существен -ная реконструкция действующих и строи -тельство новых газотранспортных соору жений. Приоритетными проектами в этой области являются: газопровод «Северный поток» — между Россией и Германией по дну Балтийского моря; газопровод Ямал
— Европа, соединяющий месторождения севера Западной Сибири с конечными потребителями в Западной Европе; разра ботка Штокмановского месторождения в Баренцевом море.
6. Проблемы инфраструктурной безо -пасности России в энергетическом сек торе.
Не менее важным фактором и условием развития энергетического сотрудниче -ства России и ЕС является и состояние нефтяной инфраструктуры. В связи с прогнозируемым увеличением поста вок нефти на рынок стран ЕС в условиях растущей интенсивности морских пере возок вдоль берегов этих стран, а также некоторых ограничений судоходства в черноморских проливах возрастает роль трубопроводного транспорта. Для рас -ширения поставок нефти в ЕС растущее значение приобретают балтийская трубо проводная система, а также строительство
1 Главная проблема транспортировки газа в Европу — отсутствие транспортных мощностей // Regnum.ru, 2009, 31 марта.
новой нефтепроводной системы с терми налом на побережье Баренцева моря, что позволит диверсифицировать экспортные маршруты поставки нефти и тем самым повысить их надежность.
Официальная информация о возрасте нефтепроводов в России недоступна. Известно лишь, что износ основных фон -дов в системе магистральных трубопро водов России превышает 70%. Согласно данным Минэкономразвития РФ, еже -годная потребность в инвестициях для поддержания в рабочем состоянии нефтепроводов составляет 120—130 млн долл. Экономическая несостоятельность России по освоению собственных место рождений приводит к тому, что возникает необходимость привлечения иностранных капиталов. Новый закон «О соглашениях о разделе продукции» стал законодатель -ной основой для осуществления подоб -ных проектов2.
7. Проблема энергетической безопасно сти России.
Первоочередной задачей в сфере согласования российской позиции по вопросу энергетического сотрудничества с ЕС должна стать энергетическая безопас ность, т.е. защищенность страны, граждан, общества, экономики от угроз надежному топливо и энергообеспечению. Эти угрозы определяются как внешними (гео -политическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, так и соб -ственно состоянием и функционирова нием энергетического сектора страны3.
Однако, несмотря на энергетическую независимость России, в последнее время все острее встает проблема энергетиче ской безопасности государства, что свя зано с неуклонным снижением числа вовлекаемых в освоение месторождений и ухудшением характеристик разрабатывае мых месторождений, при том что экспорт российского сырья, особенно углеводо -родного, продолжает неуклонно расти.
Для того чтобы России сохранить свою долю на рынке газа ЕС, необходима реа лизация новых проектов по разработке месторождений. Прогнозные запасы
2 Данные прогнозируемых запасов нефти. Нефтедобыча и нефтепроводы // www.ntpo.com/ secrets_ground/17.shtml (данные на 3.04.07).
3 Энергетическая стратегия РФ на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28.08.2003 г. // Министерство энергетики России, № 1234-р.
газа находятся в районах со слабо раз витой инфраструктурой — в Западной и Восточной Сибири, на Дальнем Востоке, в акваториях северных морей, прежде всего Карского и Баренцева. Начальные запасы многих крупных месторождений газа России существенно использованы. Такая же ситуация и в нефтяном сек торе. Кроме того, прирост запасов нефти не компенсирует ее текущую добычу. Месторождения, открытые в последние годы, в основном мелкие, запасы нефти в них не превышают нескольких сотен тысяч тонн. Свыше трети из них залиты водой, что крайне затрудняет добычу. К тому же во многих месторождениях нефть содержит значительное количество серы, которую трудно отделить, что удорожает себестоимость нефти.
К числу наиболее актуальных вопро сов национальной безопасности России в сфере энергетики следует отнести:
— четкое исчерпывающее определение стратегических месторождений и эконо мических районов, в отношении которых действуют ограничения для иностранных инвесторов по соображениям государст венной безопасности или национальных интересов;
— приведение системы классификации запасов в соответствие с методологией ООН и признание экономического значе -ния достоверных и доступных сведений о запасах для рыночной оценки и инвести ционного потенциала нефтяных и газовых компаний;
— установление четких принципов отбора соискателей и участников для реа лизации крупномасштабных энергетиче ских проектов;
— применение режима соглашений по разделу продукции в отношении работ на континентальном шельфе и месторожде ний со сложными геологическими усло -виями и трудно извлекаемыми запасами, а также порядок их администрирования и корректировки;
— разработка принципов и условий сотрудничества в рамках государственно частных партнерств по развитию энерге тической инфраструктуры, правовой базы для строительства и эксплуатации систем частных трубопроводов;
— обеспечение условий для осуществле ния энергетических проектов по устой чивым и не дискриминационным рыноч ным правилам, нацеленным на примене
ние равных прав и обязанностей для всех игроков и максимального выбора потре -бителя;
— совершенствование процесса регули рования заграничных операций с капи талом, включая выдачу разрешений на инвестиции иностранным и российским компаниям, а также на первичное разме щение акций российскими компаниями на иностранных фондовых биржах1.
8. Проблема инвестиций в сфере энерге -тического сотрудничества.
В целях активизации инвестиционной деятельности возрастающее значение имеет также последовательное реформи рование энергетического сектора России на базе рыночных принципов. Необходима разработка стратегии и мер по поощрению инвестиций в целях значительного повы шения энергетической эффективности и энергосбережения, а также стимулиро -вания использования возобновляемых источников энергии.
При осуществлении крупных инвести ционных проектов в России, ориенти -рованных на экспорт, большое значение имеют факторы риска и неопределен -ности, поскольку речь идет о долгосроч ных вложениях. России необходимы предсказуемость и определенность того, что энергетический рынок ЕС будет в средне и долгосрочной перспективе потреблять энергию, полученную в результате огромных новых инвестиций. С другой стороны, Евросоюзу необхо димы прозрачность и уверенность в том, что эти инвестиции будут сделаны сво евременно для удовлетворения спроса и укрепления энергетического партнерства ЕС — Россия. Следовательно, одной из первоочередных задач развития энергети -ческого партнерства ЕС — Россия должно стать достижение более высокого уровня взаимной прозрачности данных о потреб ностях, инвестициях и поставках, а также об условиях инвестиций в добычу, пере -работку и реализацию энергоресурсов.
9. Энергоэффективность как составляю -щая глобальной энергетической безопас ности.
Инициатива по углублению сотрудниче ства России и ЕС в области энергоэффек тивности в рамках энергодиалога Россия
1 Петренко Н.П. Энергетический фактор в сотрудничестве Россия - ЕС // Россия и Америка в XXI веке : электронный научный журнал, 2008, № 1; http://www.rusus.ru/?act=read&id=77
— ЕС, выдвинутая 28 февраля 2006 г., включает следующие задачи:
— гарантирование энергетической безо пасности европейских стран и России;
— повышение эффективности государ ственного воздействия;
— улучшение законодательной и норма тивной базы;
— сокращение нагрузки на окружаю щую среду путем внедрения новых техно логий.
К числу конкретных мер по энергосбе режению относятся: повышение уровня экологичности и эффективности пере работки углеводородов; снижение уровня сжигания попутного газа в факелах; минимизация потерь нефти и нефтепро дуктов при транспортировке и ликвида -ция утечек газа из систем газоснабже ния; утилизация метана, образующегося в результате добычи угля, на мусорных свалках. Актуализируется повышение энергоэффективности в транспортном секторе, внедрение гибридных и/или экологически чистых дизельных дви гателей на общественном транспорте, диверсификация источников энергии для
транспортных средств на основе новых технологий. В 78 субъектах РФ разрабо таны и реализуются более 600 программ энергосбережения.
Таким образом, возможности и пре имущества стратегического союза России и ЕС перевешивают имеющиеся риски. Россия является самым близким к рынку Европейского союза надежным и про веренным поставщиком энергоресурсов. Масштаб и история отношений между ЕС и Россией, их взаимозависимость делают европейско российское партнерство уни кальным. В растущей нестабильности на мировых энергетических рынках только сотрудничество с РФ, в т.ч. путем реализа -ции совместных проектов в Центральной Азии, сможет надежно и на долгие годы обеспечить Европейский союз нефтью и природным газом1.
1 Шматко С.И., Скайола К. Европа и Россия: энергетическое сотрудничество во имя преодо ления вызовов будущего // Официальный сайт Министерства энергетики РФ. Доклад министров энергетики Италии и России; http://minenergo. gov.ru/press/doklady/2457.html
