CC BY
265
Студенческая трибуна
Литература
1. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
2. Граждан В. Д. Государственная гражданская служба. М.: Юрайт, 2013. 780 с.
3. Липинский Д. А. К вопросу о структуре института юридической ответственности // Вестник Орловского государственного университета. Серия: Новые гуманитарные исследования. 2012. № 1. С. 13-17.
4. Очаковский В. А., Крутова Я. А. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации // Научный журнал КубГАУ. 2014. № 99 (05). С. 27.
5. Сандальникова Е. В. Юридическая ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ульяновск, 2007. С. 6.
O. V. Stekolshikova
legal liability
as an element of the legal status of the civil servant
In the article implementation of full economic and administrative reforms, the problem of legal liability in general and the problems of legal responsibility of civil servants are investigated in modern conditions of formation of Russia's civil society and legal state.
Key words: legal liability, civil servants, the legal responsibility of the state civil servant, legal status of civil servant, the Federal Law «On State Civil Service of the Russian Federation».
STEKOLSHOKOVA Olga Vyacheslavovna - Master student of the Mari State University, Yoshkar-Ola. E-mail: [email protected]
УДК 343.352
ПРОБЛЕМЫ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ЗАКОНОВ И ДРУГИХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Черезов Денис Александрович,
магистрант Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: [email protected]
В статье автором представлены проблемы института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Предлагаются возможные варианты решения данных проблем.
Ключеные слова:антикоррупционная экспертиза, нормативный правовой акт.
Борьба с коррупцией представляет собой сложную, системную, многостороннюю деятельность, которая направлена на снижение и нейтрализацию уровня коррупционных элементов в правовой системе, а также создание правовых барьеров её развития и распространения. Особое место в борьбе с коррупцией принадлежит предупредительно-профилактическим мерам, среди которых основополагающее место отводится организационным и правовым способам совершенствования законодательной деятельности, таким, как антикоррупционная экспертиза законов и других нормативных правовых актов и их проектов.
Однако, несмотря на то, что данный институт имеет актуальное значение в современной правовой действительности имеется ряд проблемных вопросов, связанных с практическим применением данного вида правовой экспертизы.
В современном как федеральном, так и региональном антикоррупционном законодательстве не дается конкретного понятия экспертизы законов и их проектов. По мнению специалистов, под антикоррупционной экспертизой следует понимать деятельность компетентных и уполномоченных на то соответствующими органами физических и юридических лиц (экспертов и экспертных учреждений), которая состоит из проведения исследования нормативных правовых актов и/или проектов нормативных правовых актов, а также других правовых документов в целях выявления в них коррупциногенных факторов, а также дачи ими заключения или иного документа по всем необходимым вопросам в сфере законодательного регулирования противодействия коррупции и практики реализации антикоррупционного законода-
136
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
Черезов Д. А.
тельства и подзаконных антикоррупционных нормативных правовых актов [1, ст. 18].
Поскольку правовое регулирование института антикоррупционной экспертизы в современной России как на федеральном, так и на региональном уровнях недостаточно развито, острым становится вопрос об объекте этого вида экспертиз. По смыслу антикоррупционного законодательства объектом экспертизы являются законы и проекты законов, которые готовят органы государственной власти, учреждения и организации различного уровня, их должностные лица. Но объектами экспертизы, как показывает практика законодательного регулирования экспертизы законов и их проектов, также могут выступать не только нормативные правовые акты и проекты закона, но и другие правовые документы (многосторонние договоры, соглашения, проекты технической документации, доверенности, заключения специалистов и т. д.). Отечественными специалистами эти важные объекты антикоррупционных правовых исследований были названы дополнительными (факультативными) объектами экспертизы [2, ст. 74].
В законах субъектов Российской Федерации можно встретить наибольшее количество таких дополнительных объектов экспертизы. Так, в Республике Дагестан проекты концепций, соглашений, технических заданий на разработку проектов законов Республики Дагестан выступают дополнительными объектами экспертизы законов и их проектов. В Оренбургской области в соответствии со статей 10 Закона «О противодействии коррупции в Оренбургской области» дополнительными объектами экспертизы являются договора и соглашения областных органов государственной власти [3]. В Московской области дополнительными объектами экспертизы выступают проекты распоряжений центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области, которые относятся к правам, свободам и обязанностям человека и гражданина и которые определяют правовой статус органов, организаций или имеют межведомственный характер, а также проекты соглашений (договоров), заключаемых Правительством Московской области, не носящих нормативный характер [4].
Антикоррупционная экспертиза законов Республики Марий Эл либо проектов закона Республики Марий Эл в целях выявления в них коррупциноген-ных факторов и их последующего устранения проводится в отношении проектов законов РМЭ, указов Главы РМЭ, постановлений Правительства РМЭ, разрабатываемых органами исполнительной власти РМЭ, структурными подразделениями Администрации Главы РМЭ; законов органов исполнительной власти РМЭ, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
характер; проектов законов органов исполнительной власти [5].
В отдельных субъектах РФ в качестве дополнительных объектов выступают проекты административных регламентов предоставления государственных услуг [6] и/или сами административные регламенты [7], утверждаемые руководителем государственного органа, учреждения или предприятия.
Необходимо отметить, что в федеральных законах к дополнительным объектам экспертизы относятся лишь проекты правовых документов и заключения на них, а в субъектах Российской Федерации ими могут выступать и действующие правовые акты ненормативного характера.
Определив специфику объектов региональной экспертизы, необходимо обратиться к ее предмету и цели. Представляется, что целью экспертизы региональных законов и их проектов является выявление в законах и проектах законов коррупциногенных факторов, а также выработка рекомендаций по их устранению, локализации или нейтрализации. Это положение получило отражение в большинстве законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации и производства экспертизы.
Методикой проведения экспертизы, установленной Правительством Российской Федерации, выделены следующие группы коррупциногенных факторов: а) факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил; б) факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Но в то же время в большинстве субъектов Российской Федерации используются собственные методики проведения антикоррупционных экспертиз (в Республике Марий Эл используются методики, которые также разделяют коррупциногенные факторы на две эти группы).
По мнению Р. О. Долотова, разнообразие методик проведения экспертизы законов и проектов законов отражает не только специфику регионов, но и является препятствием адекватной оценки их антикоррупционной деятельности в сфере правотворчества [8, ст. ст. 48-51].
Анализ законодательного регулирования экспертизы и практики ее применения в субъектах Российской Федерации показал, что субъектами экспертной деятельности наиболее часто выступают соответствующие правовые службы органов исполнительной власти. Именно так решен данный вопрос в органах исполнительной власти Республики Татарстан, Хабаровского края, Кабардино-Балкарской Республики и некоторых других субъектов Российской Федерации. Внутри правовых служб создаются специальные структурные подразделения (отделы, сектора, груп-
137
Студенческая трибуна
пы) по проведению экспертизы. Например, в Министерстве юстиции Республики Марий Эл имеется отдел законодательной работы и правовой экспертизы, который осуществляет антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов РМЭ, нормативных правовых актов органов исполнительной власти республики и их проектов. В некоторых случаях региональные государственные органы власти и муниципальные органы, организации и их должностные лица внутренним правовым актом либо нормативным документом, регулирующим организацию и производство экспертизы [9, ст. 185] устанавливают структурные подразделения или лиц, уполномоченных на проведение экспертизы законов и их проектов.
В некоторых субъектах Российской Федерации, помимо юридических служб, проведение экспертизы законов и проектов нормативных правовых актов возложено на специализированных субъектов. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре антикоррупционную экспертизу проводит специальная Комиссия по определению коррупциногенности нормативных актов автономного округа при губернаторе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, созданная еще в июне 2005 г. В качестве специализированного субъекта экспертизы в Ленинградской области антикоррупционную экспертизу законов и их проектов проводит Экспертный комитет Комиссии по предупреждению и противодействию коррупции в Ленинградской области [10, ст. 1768]. В субъектах Российской Федерации антикоррупционную экспертизу законов и их проектов наравне с региональными органами власти проводят и федеральные органы государственной власти - органы прокуратуры и органы юстиции.
Кроме государственных экспертов и экспертных учреждений в субъектах РФ происходит процесс вовлечения общественных организаций в проведение общественной экспертизы законов и проектов законов. Общественная антикоррупционная экспертиза законов и их проектов в субъектах Российской Федерации осуществляется общественными экспертами и/или общественными экспертными учреждениями (комиссиями, комитетами, советами и т. д.), имеющимися при общественных организациях (Общественных палатах, Общественных советах, Торговопромышленных палатах, региональных отделениях политических партий и т. д.).
В большинстве случаев общественные эксперты наделены полномочиями по производству антикоррупционных экспертиз законов и проектов законов локальными правовыми актами общественных организаций, которые, в свою очередь, основаны на федеральном или региональном законодательстве. Например, Общественная палата Республики Татарстан, в соответствии с региональным законом о ней, наделена полномочиями по осуществлению общественной экс-
138
пертизы наиболее важных законопроектов, а также действующих республиканских и муниципальных законов в процессе осуществления мониторинга их применения [11, ст. 836]. Задачей Общественной палаты Республики Марий Эл является проведение независимой экспертизы законов (проектов законов) [12, ст. 240].
Вышесказанное показывает, что в субъектах Российской Федерации происходит процесс становления и развития как региональных специализированных государственных органов, так и общественных организаций по проведению экспертизы законов и их проектов.
Вместе с тем, остается открытым вопрос о механизмах взаимодействия различных государственных, региональных, муниципальных и общественных экспертных учреждений по вопросам проведения экспертизы, хотя некоторый региональный опыт в этом имеется [13]. Так, постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 24 декабря 2009 года предусмотрено, что копия экспертного заключения, при обнаружении в исследуемом объекте коррупци-ногенных факторов, направляется в Прокуратуру Республики Татарстан. В последующем это положение отразилось в приказе Министерства юстиции Российской Федерации, регламентирующем организацию работы по проведению экспертизы законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований. Хотя и в этих законах не указано, кто именно, в какие сроки и каким способом направляет копию экспертного заключения в органы прокуратуры, распространяется ли это положение на общественных и независимых экспертов. К тому же ни федеральный законодатель, ни региональные органы государственной власти не предусмотрели юридической ответственности экспертов за неуведомление органов прокуратуры о выявленных ими коррупцино-генных факторах в исследованных объектах. В Республике Марий Эл, возможно, этот вопрос будет решен после внедрения методики независимой экспертизы, продекларированной Общественной палатой Республики Марий Эл еще в 2010 г. [14], но которая до настоящего времени отсутствует.
Одной из наиболее сложных проблем экспертизы является отсутствие единого механизма разрешения противоречий между разработчиком проекта закона и экспертом. Хотя указывается на то, что в некоторых субъектах Российской Федерации начинается формироваться порядок разрешения разногласий по результатам экспертизы законов и их проектов между заинтересованными лицами и регламентироваться соответствующими подзаконными НПА [15, ст. 178]. Республика Марий Эл в этот перечень не входит.
Таким образом, отсутствие целостных и других подходов к организации и проведению экспертизы законов и других нормативно-правовых актов (их
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
Черезов Д. А.
проектов) субъекта Российской Федерации может выступать существенным препятствием для результативного противодействия коррупции в нашей стране в целом. В связи с этим возникает необходимость совершенствования имеющейся законодательной базы в данной сфере общественных отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Вышесказанное позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых, в субъектах Российской Федерации создана необходимая правовая база для осуществления экспертизы региональных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов региональными органами государственной власти, общественными и независимыми экспертами, а также экспертными учреждениями. Во-вторых, в субъектах Российской Федерации начался процесс становления и развития специализированных субъектов экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на региональном уровне, в связи с чем, данный процесс необходимо поддерживать и развивать. В-третьих, в субъектах Российской Федерации необходимо совершенствовать правовое регулирование общественной и независимой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и выработку мер по совершенствованию этого вида экспертной деятельности.
Предлагаются соответствующие пути решения представленных проблем:
1) внести изменения в Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Статью 1 дополнить пунктом 3, в котором закрепить понятие «антикоррупционная экспертиза» представленное выше;
2) внести в статью 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» закрытый перечень объектов антикоррупционной экспертизы и дополнительных объектов антикоррупционной экспертизы, привести региональное законодательство в соответствие с дополнениями данной статьи закона;
3) систематизировать законодательство субъектов Российской Федерации в области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и привести их в соответствие с федеральным законодательством (в части методик, закрепленных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативо-правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативо-правовых актов и проектов нормативных правовых актов»). Привести в единство разнообразие подходов субъектов Российской Федерации относи-
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
тельно субъектов проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;
4) в субъектах РФ необходимы совершенствование законодательного регулирования общественной и независимой экспертизы и выработка мер по стимулированию этого вида экспертной деятельности. Расширить права независимых экспертов на получение информации о планах нормотворческой деятельности органов публичной власти; детализировать обязанности независимых экспертов; законодательно закрепить ответственность независимого эксперта за подготовку заведомо ложного экспертного заключения, за злоупотребление правом при проведении экспертизы. Одной из форм нововведения может стать возможность в субъектах РФ на базе образовательных учреждений высшего и дополнительного профессионального образования разработок антикоррупционных образовательных программм, направленных на подготовку (переподготовку) как государственных (региональных, ведомственных, межведомственных) экспертов, осуществляющих производство экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, так общественных и независимых экспертов этого профиля;
5) внести изменения в статью 21 Закона Республики Марий Эл от 6 марта 2008 г. № 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл», закрепляющие виды экспертиз проекта нормативного законодательного акта Республики Марий Эл, внесенного в правотворческий орган. Предлагается данную статью сформулировать следующим образом.
Для оценки качества проекта нормативного законодательного акта Республики Марий Эл, внесенного в правотворческий орган, проводится экспертиза (правовая, юридико-техническая, антикоррупционная, финансово-экономическая, научно-техническая, финансовая, лингвистическая и др.).
Литература
1. Третьякова Е. Д. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ: проблемы и перспективы // Вопросы современной юриспруденции. № 30. С. 18.
2. Татишвили Т. М., Хидзев А. Т. Сравнение методик проведения экспертизы, установленной Правительством РФ, и принятых органами власти субъектов РФ // Право и современные государства. 2013. № 5. С. 74.
3. О противодействии коррупции в Оренбургской области: закон Оренбургской области от 15 сент. 2008 г. № 2369/497-IV-ОЗ (в ред. закона от 28 апр. 2010 г. № 3536/809-1У-ОЭ) // Южный Урал. 2008. 27 сент.
4. О мерах по противодействию коррупции в Московской области: закон Московской области от 10 апр. 2009 г. № 31/2009-ОЗ // Ежедневные новости. Подмосковье. 2009. 22 апр.
5. Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов Республики Марий Эл (проектов нормативных правовых актов Республики Марий Эл): постановление Правительства Республики Марий Эл от 4 сент.
139
Студенческая трибуна
2009 г. № 204 (ред. от 29.08.2014) // Марийская правда. 2009. № 161.
6. О порядке проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг: постановление Правительства Астраханской области от 6 дек.
2010 г. № 530-П // Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. 2010. № 53.
7. Об утверждении Регламента проведения экспертизы нормативных правовых актов Архангельской области и проектов нормативных правовых актов Архангельской области исполнительными органами государственной власти Архангельской области и администрацией Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области: указ Губернатора Архангельской области 24 марта 2011 г. № 36-у // Волна. 2011. № 17.
8. Долотов Р. О. Правовое регулирование порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ // Актуальные проблемы экономики и права. 2012. № 4. С. 48-51.
9. Полянская Е. С. К вопросу о видах правовой экспертизы законопроектов субъектов Российской Федерации // Законность и правопорядок в современном обществе. 2013. № 3. С. 185.
10. Кабанов П. А. Правовые средства обеспечения институционализации государственной политики противодействия
коррупции в субъектах Российской Федерации: региональный опыт и перспективы развития // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 8. С. 1768.
11. Об общественной палате Республики Татарстан: закон Республики Татарстан от 14 окт. 2005 г. № 103-ЗРТ (в ред. от 14 июля 2012 г. № 56-ЗРТ) // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2005. № 10. Ст. 836.
12. Об Общественной палате Республики Марий Эл: закон Республики Марий Эл от 29 апр. 2008 г. № 26-З (ред. от 8 июня 2011 г.) // Собрание законодательства Республики Марий Эл. 2008. № 5 (ч. I). Ст. 240.
13. Мокосеева М. А. Осуществление антикоррупционной политики на уровне местного самоуправления через общественность // Проблемы в российском законодательстве. 2010. № 4. С. 36-37.
14. О внесении изменений в отдельные постановления Правительства Республики Марий Эл: постановление Правительства Республики Марий Эл от 30 апр. 2010 г. № 113 (ред. от 10 сент. 2012 г.) // Марийская правда. Официальный еженедельник. 2010. № 17.
15. Кабанов П. А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: опыт законодательного регулирования субъектов Российской Федерации // Юридическая техника. 2014. № 8. С. 178.
D. A. Cherezov
problems and main directions of anticorruption examination’s improvement of laws and other regulatory acts
In the article institute's problems of anticorruption expertise of normative legal acts are represented. Possible solutions are proposed to these problems.
Key words: anticorruption expertise, normative legal act.
CHEREZOV Denis Aleksandrovich - Master student of the Mari State University, Yoshkar-Ola. E-mail: [email protected]
140
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
