CC BY
410
УДК 349.4
ПРОБЛЕМЫ И НОВШЕСТВА В СФЕРЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА THE ISSUES AND INNOVATIONS IN THE PROVISION OF LAND FOR CONSTRUCTION
Подгорная Т. И. студентка 424 группы юридического факультета ЮРИУ РАНХиГС
Podgornaya T.I.
Second-year student, Department of law of The South Russian Institute of The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
В статье анализируются практические проблемы, имеющиеся в сфере предоставления земельных участков для строительства из государственной и муниципальной собственности на современном этапе. Проводится характеристика законопроекта, модернизирующего данный институт земельного права. А также делаются выводы о целесообразности этой модернизации.
Ключевые слова: земельный участок; государственная и муниципальная собственность; предоставление земельного участка; строительство.
The article analyzes the practical problems existing in the provision of land for the construction from state and municipal property at the present. The author conducts the characteristic bill which modernizes this institute of land law. And also draws conclusions about the advisability of this modernization.
Key words: a plot of land; state and municipal property; provision of land plots; construction.
Существенные проблемы в реализации гражданами земельных, да и не только, прав создаются ещё на стадии истолкования терминов, т.к. от этого зависит адекватное вложенному законодателем замыслу применение норм законодательства, в том числе и норм о предоставлении земельных участков, а также законное и справедливое рассмотрение и разрешение соответствующих земельных споров.
Исходя из ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, строительство -создание зданий, строений, сооружений. Хотя градостроительное законодательство четко не закрепляет, что строительство связано с возведением объектов недвижимости, толкование градостроительных и гражданско-правовых норм позволяет сделать именно такой вывод. Одним из условий начала строительства является наличие права на земельный участок. Действительно, как известно, в легальном определении недвижимого имущества в качестве признака данной разновидности имущества называется прикрепленность, прочная связь с землей. Но здесь важно понимать, что не всегда законодатель строительство обусловливает наличием права на землю и, как будет отмечено ниже, возведение объектов недвижимости может быть связано и с получением права на иные природные объекты. Такое получение права природоресурсное законодательство тесно связывает с процедурой предоставления природного объекта (его части) для соответствующей цели. [1, с. 49]
Нетрудно заметить, что в Земельном кодексе РФ (далее - ЗК РФ) термин «предоставление земельных участков» употребляется в нормах, регулирующих право государственной, муниципальной собственности, значительно реже - в нормах, не содержащих указания на форму собственности, в которой находится соответствующий земельный участок. В нормах о правах на имущество, содержащихся в ГК РФ, «предоставление» упоминается только в двух статьях (ст. 218 и 247), и согласно ст. 264 ГК РФ «земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным
законодательством», что дает основание считать этот термин довольно безразличным для гражданского права и гражданско-правовых исследователей (цивилистов).
В гражданском законодательстве используется слово «передача», которое имеет весьма схожую с «предоставлением имущества» юридическую цель. Понятие «передача земельных участков» используется для характеристики правоотношений по разграничению государственной собственности на землю, а также для характеристики правоотношений по предоставлению земельных участков в аренду (пп. 3 п. 4 ст. 30, п. 2 ст. 34 ЗК
и др.). [2]
И все же наиболее обобщённым термином, характеризующим отношения по отчуждению земельных участков из публичной собственности, имеющим множество проявлений и свойственных им интерпретаций, является «предоставление земельных участков».
В настоящее время нормативно-правовое регулирование порядка предоставления земельных участков в целях строительства противоречиво и имеет множество пробелов, что создает условия для злоупотреблений со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.
Одной из причин этому можно считать тот факт, что данное правоотношение регулируется огромным количеством различного рода норм. В большей степени это, конечно же, нормы Земельного Кодекса и общие положения Гражданского Кодекса. Не следует забывать также о Градостроительном, в некоторых случаях даже Лесном Кодексах, а также об отдельных специальных федеральных законах. Когда нормы разбросаны по законодательству, тяжело не то что их все соблюдать, а элементарно во всей этой схеме разобраться.
То, что в сфере предоставления участков существуют проблемы замечают все. Как говорил на заседании кабинета министров в январе этого года Д.А. Медведев: «Должны быть обеспечены прозрачность и равный доступ к земельным ресурсам, сокращены избыточные административные процедуры, а на смену так называемой формальной практике решения
140
земельных вопросов должны прийти четко регламентированные процедуры -прозрачные, не создающие коррупционных рисков». [3]
Сейчас подавляющая часть земельных участков передается под застройку напрямую определенному подрядчику, а участники торгов свидетельствуют, что на практике земельным торгам часто предшествуют прямые переговоры с потенциальным покупателем относительно цены и торги организуются фактически под этого конкретного покупателя. [4] Что естественно порождает беззаконие и коррупцию.
Анализ судебной практики показывает, что нарушения в сфере предоставления участков для строительства совершенно разнообразны.
Споры, вытекающие из предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, часто связаны с обжалованием ненормативных актов, которыми были приняты решения о предоставлении (отказе в предоставлении) земельных участков. Как правило, с указанными требованиями обращались либо лица, которые считали, что нарушены их законные права и интересы, либо прокуроры, предъявившие требования в защиту публичных интересов [10, с. 60]. Рассматривая такие дела, суд указывал на отсутствие доказательств по формированию земельного участка, внесения данного участка на кадастровый учет, несоблюдение сроков (или отсутствие) опубликования извещения о наличии предполагаемого к передаче земельного участка без проведения торгов в СМИ.
Иногда в нормативных актах субъектов можно найти странные оговорки о том, что решения конкурсной комиссии носят рекомендательный характер и направляются продавцу для окончательного решения. Поэтому могут складываться еще более парадоксальные ситуации, когда конкурс состоялся, а договор с победителем могут не подписать.
Порой местная власть даже возлагает на победителей конкурсов обязанности по возмещению расходов, понесенных продавцом в процессе
организации торгов, за чужой счет пытаясь решить собственные проблемы. [1, с. 56]
В 60% случаев обращения в суд в тех ситуациях, где имело место предварительное согласование, заинтересованное лицо констатирует бездействие органа местного самоуправления, выражающееся в уклонении от предварительного согласования или от принятия решения о предоставлении земельного участка после выполнения всех процедур.
Нарушения могут также выражаться в пропуске отдельных обязательных этапов, предусмотренных ЗК РФ. Примером судебного акта может служить Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15 июня 2005 г. № 2479/05, отменившее решения суда первой и кассационной инстанции. В указанных решениях суды отказали в иске о признании недействительным постановления Администрации города Воронежа «О разрешении закрытому акционерному обществу «СП ВИПЛАСТ» проектирования и строительства культурно-развлекательного и торгового комплекса, включающего в себя 5 - 7-зальный кинотеатр, по ул. Кирова, 6». Администрацией города Воронежа не было принято решение о проведении предварительного согласования места размещения объекта строительства - культурно-развлекательного и торгового комплекса. Также был нарушен п. 3 ст. 31 Земельного кодекса и ст. 18 Градостроительного кодекса, согласно которым органы местного самоуправления городских и сельских поселений должны информировать местное население о предстоящем или возможном предоставлении земельного участка для строительства. Администрация города Воронежа не проинформировала население города Воронежа об изменении целевого назначения земельного участка, расположенного между двумя жилыми домами и являющегося местом отдыха, и о предоставлении данного участка для строительства культурно-развлекательного и торгового комплекса. [6]
В 2013 году Прокуратура Хабаровского края установила вовсе, мягко говоря, неприятный случай. Под прикрытием бесплатного предоставления
142
земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, по факту участки передавались в собственность третьим лицам. Более 30 многодетных семей остались без участков. По материалам проверки были возбуждены уголовные дела по ч. 4 ст. 159 УК РФ (мошенничество). [7] По данным Генеральной Прокуратуры количество таких правонарушений постоянно увеличивается.
В этой связи мы бы хотели осветить законопроект, который уже прошел первое чтение в Государственной Думе и, если его все же примут, а скорее всего примут, он вступит в силу в 2015 году. По мнению большинства экспертов этой области, он решает большую часть существующих в сфере предоставления участков для строительства проблем. [8]
Как нами уже было сказано ранее, в настоящее время предусмотрены 2 способа предоставления земельных участков для строительства:
1) с предварительным согласованием места размещения объекта (без торгов);
2) без предварительного согласования места размещения объекта (на торгах, конкурсах, аукционах). [9]
При этом перечень лиц и оснований, по которым предоставление земельных участков в целях строительства осуществляется без торгов, ограничен, но в полной мере не отражен в законодательстве.
Однако, очевидны случаи, не предусмотренные действующим законодательством, когда земельный участок целесообразно предоставлять без торгов, например, для строительства объектов государственного и муниципального значения, в том числе социально значимых объектов (детских садов, больниц, спортивных сооружений и т.п.), либо в связи со спецификой предполагаемых к строительству объектов (объекты электроэнергетики, гидротехнические объекты, промышленные предприятия и т.п.). [1, с. 52]
Поэтому по законопроекту в Земельный Кодекс будет внесен исчерпывающий перечень таких случаев.
Предварительное же согласование места размещения объекта будет вовсе отменено, потому как гораздо более целесообразно заменить ряд
143
никому ненужных согласований обязанностью по подготовке документации по планировке территорий и образованию соответствующих земельных участков, которая будет исполняться лицом, заинтересованным в предоставлении земельного участка.
Сама процедура предоставления земельных участков без проведения торгов будет значительно упрощена. Во-первых, будут определены требования к каждому документу, который необходимо подготовить и предоставить, чего в текущем земельном законодательстве нет. Во-вторых, максимальное время, необходимое для предоставления земельного участка без торгов, должно сократиться от трех лет до трех месяцев, что тоже немаловажно, т.к. после 3 лет интерес в участке у субъекта может вовсе пропасть.
Помимо предоставления участков гражданам на праве собственности и аренды, они будут передаваться в безвозмездное пользование для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного и крестьянского (фермерского) хозяйства. При этом российские регионы смогут формировать перечни муниципальных образований, в которых допускается такое предоставление земельных участков. Эта мера, по мнению разработчиков документа, будет стимулировать переселение граждан в местности, нуждающиеся в людских ресурсах.
Установленная в настоящее время в отношении жилищного строительства процедура предоставления земельного участка для комплексного освоения территории (ст. 30.2 ЗК) будет распространена на все виды строительства.
Хотим еще отметить, что сейчас законодательно не закреплена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления размещать информацию о наличии свободных участков, которые могли бы быть переданы для строительства. Это приводит к уменьшению количества участников торгов, а значит, к уменьшению здоровой конкуренции, к ограничению права равного доступа к земельным ресурсам для всех желающих.
Законопроект обязывает такую информацию предоставлять на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет. Это позволит нашему законодательному механизму немного приблизиться к европейскому, где существуют специализированные организации, создаваемые, как правило, на уровне муниципалитетов, которые занимаются непосредственным "предоставлением" земельных участков, то есть их продажей или передачей в аренду, в том числе в режиме "on-line", а информация о выставленных на торги земельных участках размещается в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", местных газетах, на радио и телевидении.
Кроме того, законопроектом предусматривается ввести обязанность органов государственной власти и местного самоуправления выставлять на торги свободные земельные участки на основании заявлений граждан и юридических лиц, за исключением случаев, когда такие участки зарезервированы для государственных или муниципальных нужд, ограничены в обороте и т.п. При этом предлагается установить закрытый перечень случаев отказа в предоставлении земельных участков, состоящий из 23 пунктов.
В качестве начальной цены земельного участка на аукционе законопроектом предусматривается использовать кадастровую стоимость земельного участка.
Интересно, что профильный Комитет Госдумы законопроект поддерживает, но с множеством оговорок. [10] Они видят в нем свои минусы. Первый заместитель председателя комитета Госдумы по земельным отношениям и строительству Мартин Шаккум выразил недоумение по поводу того, что в законопроекте не учитывается значительное количество земельных участков, пока не поставленных на кадастровый учёт и, соответственно, юридически не учтённых: «Но главное, в предоставленной редакции законопроект открывает лазейки для рейдерских схем, сговора недобросовестных чиновников и предпринимателей».
145
Однако, если говорить об этих недостатках, на наш взгляд, ситуация, которая складывается в правоприменительной практике сейчас, ничем не лучше, а даже хуже. Безусловно выбранная законодателем ныне модель регулирования отношений в сфере предоставления земельных участков для строительства имеет ряд своих плюсов. В идеале, по ней должна иметь место конкуренция, и не должна коррупция. Однако имеющиеся правоприменительные проблемы препятствуют реализации в полной мере замысла законодателя, а значит только путем поправок возможно повернуть ситуацию к лучшему.
Список литературы:
1. Болтанова Е. Предоставление земельных участков для жилищного строительства // Хозяйство и право. 2008. № 6. С. 49-58
2. Шейнин Л.Б. Земельное право России: Учебное пособие. М., 2007
3. Куликова Л.В. Отмена отдельных категорий земель // СевероКавказский юридический вестник. 2012. №3. С. 53-57.
4. Хахалин А.В. Анализ и оценка реформ в области земельных отношений и приватизации земли в городах (аналитический доклад) // URL: http://lib.ssga.ru/index.php
5. Обзор практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства. Одобрен Президиумом ФАС Уральского округа 15.06.2007 // СПС «Консультант Плюс»
6. Официальный сайт прокуратуры хабаровского края. Электронный ресурс // URL: http://lib.ssga.ru/index.php.
7. Законопроект № 444365-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности» // URL: http: //asozd2 .duma.gov.ru
146
8. "Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 N 136-Ф3 (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014) // СПС «Консультант Плюс»
9. Дикун А.В. К вопросу о возможности заключения предварительного договора участия в долевом строительстве // СевероКавказский юридический вестник. 2010. №1. С.53-57.
10. Куликова Л.В. Разрешенное использование и застройка земельного участка: анализ законодательства и судебной практики // СевероКавказский юридический вестник. 2013. № 2. С. 59-65
