CC BY
143
УДК 329
ДУДНИКОВЕ.В. Проблемы государственной
поддержки политических партий в современной России
В статье рассматриваются существующие способы государственной поддержки политических партий в современной России. Выявляются и предлагаются пути решения существующих проблем государственной поддержки политических партий.
Ключевые слова: государственная поддержка, политическая партия, партстроительство, парламентская партия, федеральный закон, государственное финансирование, средства массовой информации.
Современная политическая ситуация в России свидетельствует о том, что не все конституционные нормы являются реализованными в политическом процессе. Это объясняется в значительной степени тем, что политическая система современной России находится в стадии развития. В этом развитии значительная роль принадлежит политическим партиям.
В научной литературе политическая партия определяется как организованная группа единомышленников, представляющая потребности части народа и стремящаяся осуществить эти интересы с помощью демократического завоевания институтов государственной власти или участия в её реализации1.
Следует также подчеркнуть, что важной функцией политической партии является задача по формированию общественного мнения, политическая и гражданская социализация различных групп и слоёв общества. В политической системе Российской Федерации политическая партия является одним из главных акторов электорального процесса, и поэтому проблема исследования эффективности государственной поддержки политических партий представляют собой значительный интерес и с научной, и с практической точке зрения.
Среди наиболее значимых результатов изменений, происшедших в процессе современного партстроительства, следует отметить сокращение числа политических
партий и установление многопартийной системы с доминирующей партией.
Так, в 1993 году в России было официально зарегистрировано около 60 политических партий и движений, а к 1998 году, по данным Министерства юстиции РФ, 92 общероссийских и межрегиональных политических партий2. В современной политической системе РФ их количество значительно сократилось, о чем свидельствует участие в парламентских выборах в Государственную Думу в 2007 году только 10 партий. После выборов одни партии вошли в состав других, а некоторые прекратили свою деятельность3.
На наш взгляд, эти изменения произошли в результате последовательного и неуклонного ужесточения требований, предъявляемых к политическим партиям и другим участникам политического процесса. Перечислим наиболее существенные новеллы: политические партии стали единственными общественными объединениями, которые могут выдвигать списки кандидатов в депутаты Государственной Думы, законодательные органы власти субъектов Российской Федерации; установление запрета на участие в выборах избирательных блоков; установление запрета на деятельность региональных и межрегиональных политических партий; установление обязательной численности партий сначала 10 тысяч, а позже не меньше 50 тысяч (с 1 января 2010 года - 45
тысяч) членов; установление высокого заградительного барьера на выборах в законодательные органы государственной власти РФ, проходящих по пропорциональной системе.
Всё это дополняется ещё и тем, что государство, на словах поддерживая все политические партии, отдаёт предпочтение крупным и прежде всего - парламентским политическим партиям. Несмотря на всю важность государственной поддержки политических партий, данная тема практически не изучена. Однако это объяснимо: до принятия в 2001 году Федерального закона «О политических партиях» государство практически не оказывало поддержки партиям и другим участникам выборов. Поэтому не избалованные поддержкой государства участники политического процессадолгое время игнорировали новые возможности, тем более что многие предоставляемые гарантии на деле не были должным образом регламентированы.
Но за последние несколько лет многое изменилось. Среди этих изменений следует отметить то, что, во-первых, получили законодательное оформление некоторые гарантии в осуществлении политической деятельности для партий, а во-вторых, повысились роль и размеры государственного финансирования партий.
Так, государственная поддержка политических партий впервые в современной России нашла отражение в Федеральном законе «О политических партиях», где в соответствии со статьей 32 этого Закона федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления оказывают поддержку на равных условиях политическим партиям, их региональным отделениям и иным структурным подразделениям. Видами такой поддержки являются:
а) обеспечение равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации;
б) создание равных условий предоставления помещений и средств связи, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, на усло-
виях, аналогичных условиям их предоставления государственным и муниципальным учреждениям;
в) обеспечение равных условий участия в избирательных кампаниях, референдумах, общественных и политических акциях.
Тот факт, что государство в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления берёт на себя конкретные обязательства по поддержке политических партий, придаёт всей политической системе России демократический характер. Однако все эти меры поддержки, как показывает анализ, носят в большей мере декларативный характер, так как они практически не соблюдаются.
Тем не менее в последние два года в этой сфере появились некие подвижки. Так, в мае 2009 года в силу вступил Федеральный закон, призванный гарантировать равный доступ партий, представленных в российском парламенте, к эфиру государственных теле- и радиоканалов4. Этот закон направлен на реализацию положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года, касающихся установления гарантий освещения деятельности парламентских партий государственными СМИ. Выступая тогда перед парламентариями, президент Дмитрий Анатольевич Медведев отметил, что «партии должны иметь четко сформулированные гарантии освещения их работы в государственных СМИ5».
Фактически закон касается только тех организаций, которые входят в систему ВГТРК. Предполагается, что в течение одного календарного месяца в общероссийских телепрограммах и радиопрограммах должна распространяться информация о каждой парламентской партии в равном объеме. Учёт эфирного времени, затраченного на освещение деятельности парламентских партий, начал осуществляться только с 1 сентября 2009 г. Ответственность за проведение учета возложена на ЦИК РФ, в связи с чем Центризбирком России разработал и направил политическим партиям методику учёта эфирного времени. Тщательное изучение этого документа показало, что данная методика мало чем отличается от той, которая применялась
при проведении мониторинга эфира в период выборов депутатов Государственной Думы РФ пятого созыва.
Обращает на себя внимание и тот факт, что по новой методике ЦИК не будет учитывать информацию о деятельности органов государственной власти, даже если их будет озвучивать депутат или губернатор, состоящий в партии. Так, выступление депутатов учтут в том случае, если депутат будет говорить только о своей партии или в титрах, сопровождающих его выступление, будет указана его принадлежность к партии. Поэтому, например, выступление лидеров «Единой России» В. Путина или Б. Грызлова, лидера «Справедливой России» С. Миронова или ЛДПР В. Жириновского, если в титрах будет указано, что они выступают соответственно в качестве премьер-министра, Председателя Государственной Думы, Председателя Совета Федерации, заместителя Председателя Государственной Думы, учитываться не будут. Зато выступления других политических лидеров учитываться будут, если они никакой государственной должности не занимают.
Весьма ущербным моментом является в документе уход от фиксации направленности освещения - положительного или отрицательного. Это, безусловно, сказывается на характере восприятия гражданами передаваемой о политических партиях информации. Обобщать результаты мониторинга будет специальная рабочая группа из представителей ЦИК РФ, Общественной палаты, Роскомнадзо-ра и политических партий. Формировать её состав будет ЦИК. Мы согласны с Л.Н. Алисовой в том, что в этих условиях рабочая группа вряд ли сможет быть самостоятельной и объективной6.
Как мы видим, закон принят в 2009 году, а обязательства обеспечения равных условий и гарантий доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации были приняты государством в 2001 году. То есть в течение по сути двух избирательных циклов принцип обеспечения доступа к СМИ не работал.
Кроме того, закон, на наш взгляд, имеет ряд недостатков: во-первых, он гаран-
тирует защиту прав прежде всего парламентским партиям, игнорируя то, что не все политические партии входят в парламент. Во-вторых, как уже отмечалось, закон фактически охватывает только деятельность ВГТРК. Все эти недостатки ставят вопрос о дальнейшей работе законодателя над этим законом.
Государственная поддержка политических партий осуществляется также путем их государственного финансирования, которая на сегодняшний день является наиболее регламентированной.
Опираясь на опыт ряда западноевропейских государств (ФРГ, Италия и др.), решено перейти на финансирование деятельности политических партий из государственного бюджета, но на определенных условиях. Это также свидетельствует о том, что в современной России меняется подход к формированию их материально-финансовой базы.
Так, в соответствии со статьей 33 Федерального закона «О политических партиях» политическая партия, получив на выборах в Государственную Думу по партийному списку не менее 3% голосов избирателей (то есть даже не пройдя в Думу), может получать финансовые средства из государственного бюджета (ежегодно) на свое обустройство, исходя из расчета: двадцать рублей7 за каждый голос, отданный за партию. Кроме того, по результатам выборов Президента Российской Федерации партия имеет право на единовременное получение финансовых средств в размере двадцати рублей8, умноженных на число голосов избирателей, полученных выдвинутым этой политической партией зарегистрированным кандидатом на должность Президента Российской Федерации. Так же, как и в случае выборов в Государственную Думу, кандидат на должность Президента РФ должен набрать не менее 3% голосов, только в этом случае выдвинувшая его политическая партия имеет право на получение финансовых средств.
Государственное финансирование политических партий, преодолевших трёхпроцентный барьер на выборах в Государственную Думу и президентских выборах, являет-
ся правом, а не обязанностью. Политические партии вправе отказаться от государственного финансирования. В случае отказа политической партии от государственного финансирования денежные средства, выделяемые политической партии из федерального бюджета по результатам выборов, остаются в федеральном бюджете9.
Например, ещё до принятия Федерального закона «О политических партиях», СПС и «Яблоко» заявляли, что они откажутся брать деньги из федерального бюджета на свое содержание из-за нежелательности оказаться под финансовым контролем соответствующих государственных органов10.
Помимо государственного финансирования у политических партий есть и другие источники финансирования. Например, каждому россиянину и юридическому лицу предоставлена возможность сделать пожертвование той партии, которая соответствует его
идеологическим или прагматическим целям. Общая сумма ежегодных пожертвований, полученных политической партией и ее региональными отделениями, не должна превышать четырех миллиардов трихсот тридцати миллионов рублей. При этом сумма ежегодных пожертвований, полученных региональным отделением политической партии, не должна превышать восьмидесяти шести миллионов шестисот тысяч рублей11.
Любая зарегистрированная партия имеет возможность пополнять свой бюджет за счет своей хозяйственной деятельности. В статье 31 предусматривается широкий спектр видов ее деятельности: рекламно-информационная, издательская; изготовление и продажа сувенирной продукции; продажа и сдача в аренду движимого и недвижимого имущества.
Тем не менее государственное финансирование для политических партий имеет достаточную значимость.
Таблица № 1
Средства, поступившие политическим партиям, их региональным отделениям и иным зарегистрированным структурным подразделениям в 2008 году12
Наименование политической партии13 Поступило в виде денежных средств на осуществление уставной деятельности, всего Из них средства федерального бюджета Процентное соотношение средств федерального бюджета к общей сумме
Миллионов рублей
Единая Россия 2068,6 486,2 23,5%
Справедливая Россия 372,2 26,9 7,2%
КПРФ 260 106,5 41%
ЛДПР 242,8 63,2 26%
Яблоко 63,2 0%
Патриоты России 51,9 0%
Таким образом, мы видим, что государственное финансирование является существенным источником пополнения доходной части бюджета тех политических партий, которые сумели набрать более 3% голосов избирателей на выборах в Государственную Думу, прошедших в 2007 году, и президентских выборах, которые прошли в 2008 году. Совокупные выплаты денежных средств из федерального бюджета политическим партиям в 2008 году составили 682,2 миллиона рублей, что составило 23% от общей суммы бюджетов тех четырёх политических партий, которые получили денежные выплаты из государственного бюджета в 2008 году.
Поступающие средства из госбюджета партии, как правило, расходуют на предвыборную агитацию и содержание партийного аппарата, т.е. на технические нужды. Однако у подобной практики есть многочисленные противники. Их аргументы просты:
- государственное финансирование ставит политическую партию в зависимое от государства положение;
- размер государственного финансирования устанавливают сами политические партии через свои фракции в Государственной думе, и в любой момент они могут необоснованно его повысить;
- условия предоставления этого государственного финансирования не равны для всех;
- условия предоставления государственного финансирования несправедливы.
Разберём эти аргументы по порядку.
Во-первых, заявление о зависимости политических партий от государства абсурдно, ибо политические партии сами являются частью политической системы этого государства. Но если под властью понимать исполнительную власть, то также непонятно, как она способна повлиять на этот процесс, ведь ФЗ «О политических партиях» и государственный бюджет принимают сами политические партии. Если же брать текущие политические реалии и принять во внимание то, что правящая «Единая Россия» может «наказать» непослушную оппозицию через существенное снижение или отмену государственного финансирования, то этот вариант в равной степени маловероятен и малоэффективен. Во-первых, доля денег из госбюджета составляет 23,5% в сумме общих доходов «Единой России», а для остальных трёх партий в 2008 году в совокупности составила 22,5%. Таким образом, партия власти сама может пострадать от подобных действий в равной степени с оппозицией. Что касается эффективности таких возможных действий, то она минимальна, как уже было отмечено нами выше, отчисляемые суммы на деле не очень велики.
На сегодняшний день сумма в 682 миллиона рублей кажется не очень внушительной на фоне размера государственного бюджета РФ. Не должна вводить в заблуждение и цифра 23%, особенно на фоне заявленных политическими партиями объемов доходов и расходов на осуществление их уставной деятельности, которые кажутся неправдоподобными.
Проблема размера государственного финансирования на сегодня неактуальна, однако вероятность немотивированного и необоснованного повышения выплат де-
нежных средств политическим партиям существует. К сожалению, общественный контроль в этом вопросе отсутствует, и вся доля ответственности в этом случае ляжет на сами политические партии, в чьем ведении будет находиться законотворческий процесс.
Неравенство предоставления государственной поддержки, на наш взгляд, заключается в том, что права на неё лишаются политические партии, не набравшие 3% голосов. Учитывая, что партии теперь массовые и их всего семь, законодателю следует вообще убрать норму о трёх процентах и предоставить соответственно всем право на получение финансовых средств из госбюджета. Это снимет вопрос о справедливости подобных выплат и точно не обременит государство.
Проблема несправедливости государственного финансирования более сложна. Здесь уместно обратиться к цифрам.
Так, государственные дотации «Единой России» в 2008 году составили 486 миллионов рублей, в то время как бюджеты всех других политических партий намного меньше этой цифры. Госдотации «КПРФ» составили 106 миллионов рублей, что больше консолидированных бюджетов «Яблока» и «Патриотов России». «ЛДПР» получила 63 миллиона рублей, что сопоставимо со всем бюджетом «Яблока» и превышает бюджет «Патриотов России». Во всём мире практика предоставления партиям государственных средств обосновывается тем, что партии должны вести борьбу на равных, а равенства в этом случае можно достигнуть только равным объёмом финансирования. Однако, как видно, в российском случае о равенстве пока не приходится говорить.
Нам представляется, что будет справедливо и правильно установить для политических партий России такую систему государственного финансирования, которая будет базироваться на следующих принципах:
- право на финансирование из государственного бюджета получают все политические партии, участвующие в выборах;
- размер выплат для всех партий равный и не должен зависеть от электоральных результатов каждой отдельной партии. Данный
подход объясняется тем, что сейчас государственное финансирование выглядит как выдача «призовых» за полученный результат, причём только партиям, набравшим более 3% голосов. Однако это не соответствует принципу равенства политических партий, провозглашенному в Конституции РФ и преамбуле ФЗ «О политических партиях». Поэтому в будущем целями государственного финансирования должно стать:
- обеспечение равных возможностей деятельности для всех политических партий;
- объём выплат должен покрывать только необходимый минимум потребностей политической партии;
- регламентация вопросов финансирования политических партий должна оставаться в ведении Государственной Думы.
В целом влияние государственного финансирования политических партий на процесс складывания многопартийности в России не так велико. Однако несовершенство законодательства в этой сфере по мере увеличения объёмов госфинансирования может в дальнейшем привести к более серьёзным диспропорциям в размере бюджетов разных партий, что отрицательным образом скажется на их конкурентоспособности.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что процесс осуществления государственной поддержки политических партий требует дальнейшего совершенствования и развития.
Именно возрастающая его роль в совокупности с недостаточной изученностью требуют дальнейшего его научного исследования как наиболее востребованного в современном партийном строительстве и укреплении системы многопартийности в РФ.
1 Дюверже М. Политические партии. М., 2000; Журавлев В.В., Королев А.А. Партии для общества или общество для партии? Диалог на «круглом столе» в ИГИ МосГУ // Знание. Понимание. Умение. 2005. № 2. С. 59-68; Заславский С.Е. Правовые формы организации политических партий в России // Законодательство. 1997. № 1 и др.
2 См: Лавриенко В.М. Становление многопартийной системы в современном российском обществе. М.: ЮНИТИ, 1999. С. 21.
3 Молокова М. Программные требования партии «Справедливая Россия» в современных условиях // Власть. 2010. № 1. С. 38-40.
4 См.: О равном доступе парламентских партий к государственным теле- и радиоканалам: Федеральный закон от 12 мая 2009 г. // Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2392.
5 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 года // http:// archive.kremlin.ru
6 Алисова Л.Н. Современные политические партии России: испытание законом // Россия в процессе реформ: социально-политические аспекты: сб. статей / Российская академия наук. Институт социологии; Отв. ред. Ю.С. Ога-нисьян. М.: Современная экономика и право, 2009. С. 181-192.
7 Федеральный закон «О политических партиях РФ» // Российская газета. 2001. Ст. 33. п. 6. Установленные размеры государственного финансирования политических партий (т.е. 20 рублей за каждый поданный голос) ежегодно, начиная с 1 января 2007 года, подлежат индексации с учетом прогнозируемого федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год уровня инфляции.
8 Там же.
9 Федеральный закон «О политических партиях РФ» // Российская газета. 2001. Ст. 33, п. 10.
10 Тропкина О. Готовится эксперимент по госфинансированию депутатов // Независимая газета. 2000. 19 октября.
11 Федеральный закон «О политических партиях РФ» // Российская газета. 2001. Ст. 30. п. 9.
12 См.: http://www.minjust.ru/ru/activity/nko/ partii/
13 Полное наименование политических партий, зарегистрированных Минюстом РФ на 01.02.2010 г.: Всероссийская политическая партия «Единая Россия»; Политическая партия «Коммунистическая партия Российской Федерации»; Политическая партия «Либерально-демократическая партия России»; Политическая партия «Патриоты России»; Политическая партия «Российская объединенная демократическая партия «Яблоко»; Политическая партия «Справедливая Россия»; Всероссийская политическая партия «Правое дело».
