CC BY
533
УДК 528.44
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Иван Викторович Пархоменко
Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области, Бердский отдел, 633010, Россия, г. Бердск, ул. Островского, д. 53/1, начальник отдела, тел. 8(383 41)2-10-97, e-mail: iv uy@ngs.ru
В статье автором рассматривается понятие охраны земель в Российской Федерации, разные правовые статусы земель, рассматриваются цели охраны в соответствии с действующим земельным законодательством, разграничения компетенций надзорных органов, определены существующие проблемы, обусловленные действующим законодательством Российской Федерации.
Ключевые слова: охрана земель, цели охраны, государственный земельный надзор, государственный экологический контроль, надзорные органы.
STATE LAND SUPERVISION PROBLEMS IN RUSSIAN FEDERATION
Ivan V. Parkhomenko
Department of the Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography in the Novosibirsk region, Berdsk division, 633010, Russia, city Berdsk, str. Ostrovsky, 53/1, division head, 8 tel. (383 41)2-10-97, e-mail: iv uy@ngs.ru
In the article the concept of protection of lands in the Russian Federation is examined by author, the various legal statuses of lands, discusses the purposes of protection in accordance with the current land legislation, the supervisory authorities competencies delimitation, identifies existing problems caused by the current legislation of the Russian Federation.
Key words: land protection, the protection objectives, the state land supervision, the state environmental control, the supervisory authorities.
В Российской Федерации статьей 9 Конституции РФ[1] устанавливается, что земля и другие природные ресурсы, на которые распространяются властные полномочия государства, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Использование земель, согласно п. 1 статьи 12 ЗК РФ[2], должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.
Для государства наиболее ценными являются земли населенных пунктов, земли сельскохозяйственного назначения и леса.
При этом имеют особенный статус, и соответственно, подлежат усиленной охране земли особо охраняемых территорий (заповедников, национальных парков, заказников и др.). Правовой режим использования и
охраны особо охраняемых земель определен Федеральным законом об особо охраняемых территориях[3], а также другими федеральными законами, например, Федеральным законом о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации[4]. Такие земли считаются изъятыми из оборота.
Для земель сельскохозяйственного назначения особенности правового режима устанавливаются Федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения [5], а положения об охране и мероприятиях по сохранению плодородности почв Федеральным законом о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения [6]. Статья 8 данного Закона предписывает, чтобы производство сельскохозяйственной продукции осуществлялось способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду, чтобы соблюдались стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий. Такие земли считаются ограниченными в обороте [7].
Осуществляя властные полномочия на своей территории, государство устанавливает обязательные для исполнения всеми пользователями земли экологические требования в интересах общества, контролирует использование земель, определяет охранные зоны, публичные сервитуты и т. д.
Под основными целями охраны земель, в соответствии с п. 2 ст. 12 ЗК РФ, понимается:
предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;
2.обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.
И, если первая цель носит превентивно-профилактический характер, то вторая принудительно-восстановительный. На достижение данных целей в большей мере направлены мероприятия по государственному контролю в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля).
В соответствии с Постановлением Правительства РФ об экоконтроле[8] данные мероприятия находятся в компетенции Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и органов, уполномоченных высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля.
Из текста правил, утвержденных Постановлением об экоконтроле, следует, что в составе государственного экологического контроля
содержится государственный земельный контроль. Тут необходимо отметить, что до недавнего времени ст .71 ЗК РФ называлась «Государственный земельный контроль», и с 01.08.2011 года, после внесений изменений Федеральным законом [9] наименование поменялось на «Государственный земельный надзор». Вместе с тем, изменения в Постановление об экоконтроле до настоящего времени не внесены.
Мероприятия по государственному земельному надзору (ГЗН) отнесены к компетенции Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее Росреестр) и осуществляются в соответствии с Постановлением Правительства РФ о ГЗН[10] (название изменено более поздним Постановлением[11]), утверждающем Положение о ГЗН. Данное Положение о ГЗН разграничивает по компетенции по различным видам государственного земельного надзора между тремя службами, а именно между Росприроднадзором, Росреестром и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее Россельхознадзор). Таким образом, из-за не совсем корректного использования терминологии, а так же вследствие ее изменения, возникает небольшая коллизия в разграничении компетенций различных надзорных органов в Российской Федерации. С одной стороны государственный земельный надзор (ранее контроль) находится в компетенции Росприроднадзора и уполномоченных региональных органов, а с другой стороны он в компетенции еще двух федеральных служб.
Представляется, что для государственного надзора, как вида охраны земель, который осуществляется Росреестром можно выделить цели, явно не указанные в ст. 12 ЗК РФ.
Во-первых это цель предотвращения нарушения одного из принципов земельного законодательства, указанного в п. 7 ст. 1 ЗК РФ, а именно принципа платности, а так же принудительного устранения допущенных нарушений.
Во-вторых, обеспечение защиты прав субъектов правоотношений в сфере земельного права.
Действительно, сотрудники Росреестра в соответствии с Положением о ГЗН осуществляют надзор за соблюдением
а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;
б) порядка переуступки права пользования землей;
в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;
Кроме того, осуществляется надзор и за соблюдением:
г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;
д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;
е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;
ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
Самовольное занятие и использование земельных участков без оформления правоустанавливающих документов влечет неуплату налоговых или иных платежей (например, арендную плату) за использование земельных участков, и ущемляют права субъектов, чьи земли были самовольно заняты, будь то физическое лицо, юридическое лицо или общественно-публичное образование.
Нарушение порядка переуступки может привести к некорректности налогооблагаемой базы или истребования неналоговых платежей.
Нецелевое использование земельных может повлечь в налоговые потери. Например, в рамках населенного пункта земли под торговлю имеют повышенную кадастровую стоимость и повышенные ставки налога по сравнению с другими разрешенными использованиями, такими как индивидуальное жилищное строительство или садоводство и огородничество. Нецелевое использование может также создать серьезную угрозу жизни и здоровью собственников смежных участков. Например, опасное химическое производство, организованное на одном из участков в садоводческом обществе может привести к очень серьезным последствиям, в частности к нарушению прав собственников-соседей.
Трудности в достижении указанных целей обуславливаются множеством как объективных, так и субъективных факторов.
Государственные инспекторы по использованию и охране земель сталкиваются с массой проблем в осуществлении своей профессиональной деятельности.
Отсутствие утвержденного, единого механизма планирования. На текущий момент планирование основано на жалобах, на случайных выборках субъектов. Осложняется требованиями Федерального закона о защите прав юридических лиц [12] в виде возможности проведения проверок не чаще чем раз в три года., необходимости согласования с прокуратурой, соотнесения с проверками муниципального и иных видов контроля и надзора.
Чрезвычайно низкий, давно не изменяющийся размер штрафов. Размер штрафов не может считаться эффективным фактором стимулирования правомерного поведения. Например, наказание для физического лица, совершившего самовольное занятие земельного участка или использующего земельный участок без оформленных в установленном порядке правоустанавливающие документы на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности наказывается штрафом от 500 до 1000 рублей. (ст. 7.1. КоАП РФ[13]). Нередко нарушители, услышав размер штрафа, вздыхают с облегчением и на их лицах
появляется усмешка. К тому же представляется исключительно неверным исчислять штрафы без учета размера земельного участка. Самовольное занятие 2 соток и 200 гектар наказывается одинаково.
Острая нехватка методических и инструктивных материалов, необходимых для грамотного проведения проверок в рамках государственного земельного надзора.
Отсутствие или недостаточность оснащения, позволяющего определить границы земельного участка и соотнести с данными кадастра объектов недвижимости, установление нарушения «на глаз», установление площади земельного участка посредством обмера земельного участка с помощью рулетки по границам фактически используемого земельного участка никак не может свидетельствовать о высоком уровне надзора за соблюдением земельного законодательства. На текущий момент некоторое оборудование централизованно приобретено, однако его комплектность и пригодность к прямому использованию при осуществлении мероприятий по надзору вызывает вопросы. Несколько государственных инспекторов обучено навыкам обращения с GPS станциями и тахеометрами, однако вопрос постоянного использования имеющегося оборудования пока не решен.
Проблема выявления нарушителя для привлечения к ответственности, если нарушение установлено на неразграниченных землях, государственных или муниципальных землях, а используемый (самовольно) участок не формировался и данных ни о нем, ни о правообладателе в государственных информационных системах нет.
Сложности выявления нарушений как таковых на государственной или муниципальной земле. Публичный собственник может узнать через десятки лет о незаконном использовании. Примером может служить в Москве, вызвавшая широкий общественный резонанс, ситуация с СНТ «Речник». Опять же институт приобретательной давности в гражданском законодательстве в данной ситуации может сыграть злую шутку с государством.
Несмотря на многочисленные рабочие встречи и совещания, а так же заключенные с органами местного самоуправления рамочные соглашения о взаимодействии в рамках осуществления муниципального земельного контроля и государственного земельного надзора, эффективность такого взаимодействия в ряде случаев остается на низком уровне. Очень часто муниципалитеты не уделяют должного внимания вопросам муниципального земельного контроля, хотя земельный налог относится к местным и напрямую пополняет муниципальный бюджет.
Серьезная проблема, на наш взгляд, заключается в кадровой политике государства. Немало постановлений о привлечении к административной ответственности отменяются в судах по причине нарушения процедуры и сроков привлечения к ответственности, что говорит о невысокой квалификации государственных земельных инспекторов. А привлечение высококвалифицированных специалистов для прохождения государственной гражданской службы в орган, осуществляющий в соответствии с
действующим законодательством в РФ ГЗН, затруднено очень низким для такой работы денежным содержанием.
В заключение следует отметить, что в отношении совершенствования ГЗН на текущий момент предпринимаются определенные конкретные шаги. Существуют проекты Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного земельного надзора»[14] и Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[15], в случае принятия которых предмет ГЗН будет изменен на проверки конкретных земель, земельных участков, частей земельных участков, а штрафы будут исчисляться исходя из кадастровой стоимости земельного участка.
Интересна содержащаяся в них позиция Минэкономразвития РФ, предложившего эти законопроекты. По мнению этого министерства, уничтожение межевых знаков является действием, которое необходимо вывести из под действия КоАП РФ в силу необязательности установки межевых знаков (в соответствии с Федеральным законом о кадастре[16] установка межевых знаков - это добровольное дело, на усмотрение заказчика кадастровых работ) и практической невозможности привлечения по данной статье к ответственности.
Введение новой процедуры административного обследования, как предполагается, изменит процедуру планирования и реагирования на нарушения.
Отдельно предлагается упразднить производственный земельный контроль, как избыточную функцию [17].
Однако представляется, что все эти меры хоть и призваны повысить качество ГЗН, но к серьезному улучшению ситуации с неправомерным поведением землепользователей вряд ли сможет привести. С учетом сокращения в рамках сокращения общего числа государственных гражданских служащих числа государственных инспекторов необходимо кардинальный пересмотр процедур и методов не только планирования но и осуществления государственного земельного надзора. Возможно, необходимо в ближайшем будущем изменение общего функционала и статуса государственного инспектора по использованию и охране земель.
Таким образом, подводя итог аналитическому обзору нормативно-правовых документов в сфере ГЗН, следует сформулировать следующие направления исследований в этой области:
1. Разработка оптимальных схем информационного взаимодействия между структурными подразделениями, при осуществлении ГЗН;
2. Выработка предложений по корректированию действующего законодательства в сфере ГЗН;
3. Определение функций и профессиональных компетенций государственных земельных инспекторов для эффективного проведения ГЗН.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Конституция Российской Федерации//"Российская газета", N 7, 21.01.2009.
2. Земельный Кодекс Российской Федерации// "Российская газета", N 211-212, 30.10.2001.
3. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»\\ "Российская газета", N 57, 22.03.1995.
4. Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»//"Российская газета", N 88, 11.05.2001.
5. Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»//"Российская газета", N 137, 27.07.2002.
6. Федеральный закон от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»//"Собрание законодательства РФ", 20.07.1998, N 29, ст. 3399.
7. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации/С.А.Боголюбов [и др.]; отв. ред. С.А.Боголюбов. - 7-е изд., перераб. и доп. - Москва: Проспект, 2011. - 199 с.
8. Постановление Правительства Российской Федерации № 53 от 27.01.2009 года «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)»// Собрание законодательства Российской Федерации, N 5, 02.02.2009, ст.625.
9. Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»// "Российская газета", N 160, 25.07.2011.
10. Постановление Правительства Российской Федерации № 689 от 15.11.2006 года «О государственном земельном надзоре»// Российская газета, N 263, 23.11.2006.
11. Правительства РФ № 476 от 05.06.2013 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации, N 24, 17.06.2013, ст.2999.
12. Федеральный закон № 294-ФЗ от 18.07.2011 «О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»// Российская газета, N 266, 30.12.2008.
13. Кодекс об Административных правонарушениях Российской Федерации// "Российская газета", N 256, 31.12.2001.
14. Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственного земельного надзора» (подготовлен Минэкономразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 17.06.2013) [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/1cdabd004fa792348473ff67296c3d88/pfz.pdf7M OD=AJPERES&CACHEГО=1cdabd004fa792348473ff67296c3d88.
15. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [Электронный ресурс]. - Режим доступа:
http://www.economy.gov.rU/wps/wcm/connect/economylib4/mer/activity/sections/ria/anounce/d oc20140213_11.
16. Федеральный закон № 221-ФЗ от 24.07.2007 года «О государственном кадастре недвижимости»// Российская газета, N 165, 01.08.2007.
17. Спиренков В.А. Земельный надзор - эффективность в современных условиях // Вестник Росреестра - 2013 - № 4 - с. 42-46;
© И. В. Пархоменко, 2014
