CC BY
14УДК 342.25 ББК 67.3
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10519
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ГРЕЦИИ.
1827-1833
Алексей Владимирович МЕЛИКОВ, соискатель кафедры «Теория государства и права и политология» Пензенского государственного университета E-mail: [email protected]
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.01 — теория и история права
и государства; история учений о праве и государстве
Аннотация. Детерминантом обеспечения эффективности государственного управления выступает социальность, требующая восстановления отношений доверия и взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Государственному аппарату в Греции, формировавшемуся в условиях войны за независимость, требовалось больше, чем восстановление социальных отношений.
Анализ сложившихся общественных запросов и ожиданий их практической реализации в революционный период, а также обзор внутри- и внешнеполитической обстановки вокруг новообразованного государства позволят выявить организационные проблемы при формировании государственного аппарата в Греции 1827 — 1833 гг.
Первому правительству греческого государства, столкнувшемуся с этими вызовами, предстояло реализовать опиравшееся на властную силу практическое, регулирующее воздействие на общественную жизнедеятельность граждан в целях ее упорядочивания и сохранения.
Ключевые слова: государственное управление, государственный аппарат, система государственных органов, Греция, новогреческое государство, централизованное правительство.
Annotation. The sociality is a determinant of ensuring the effectiveness of state administration. It requires the restoration of trust and mutual understanding relations be-tween the state and citizens, government agencies and all public structures. The state apparatus in Greece formed during the war of independence needed more than the restoration of social relations.
Analysis of the public inquiries and expectations of their practical implementation in the revolutionary period and overview of the domestic and foreign policy situation around the newly formed state allow identify organizational problems in the formation of the state apparatus in Greece in 1827 — 1833.
The first government of the Greek state faced with these challenges had to implement a practical and regulatory impact on the public life of citizens in order to streamline and preserve it.
Keywords: state administration, state apparatus, system of government agencies, Greece, New Greek state, centralized government.
Научный руководитель: А.Ю. Саломатин, заведующий кафедрой «Теория государства и права и политология» Пензенского государственного университета, доктор юридических наук, доктор исторических наук
При образовании государственного аппарата реформаторы всегда сталкивались с массой проблем, основной из которых является практическая реализация реформ и получение желаемого результата. При разработ-
ке программы реформ ошибки (по меньшей мере, недочеты) обязательно возникнут в силу ограниченности глубины проработки вопросов и неточности ситуационной модели развития. Сложность вопроса и сопротивление реформам
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
никогда не позволят последним осуществиться мгновенно [1].
Не исключая пропаганды среди местного населения (не очень навязчивой, поскольку реформаторам нужна минимальная поддержка граждан), основная борьба разворачивается между реорганизаторами и консерваторами, не желающими менять статус-кво. Следовательно, соперничество разворачивается внутри системы государственных органов. Ввиду незначительного перевеса одной политической группы над другими реформы продвигаются «с большим количеством компромиссов» (по большей части ненужных) [2]. Иначе говоря, энергия тратиться на «трение», а не на поступательное движение. И если государству хватает ресурсов, а население не сильно озабочено программой реформ, то процесс изменений больше походит на эволюционный, без лишней крови и жертв.
В другой ситуации, когда «на кону» лежит жизнь граждан, их независимость, реформаторы либо успеют решить проблемы государственного управления за определенный (обычно короткий) срок и привести результат к приемлемому, либо реформами начнут заниматься революционеры с присущими для воплощения их идей (в большинстве случаев) насилием, кровью и жертвами. Так было при становлении новогреческого государства во время борьбы за независимость от Османской империи.
Этому временному отрезку в истории Греции посвящено много работ, среди которых следует выделить научные труды X. Бабуниса «Местное правительство» (пер. с греч.) и А. Мамукаса «Во время возрождения» (пер. с греч.), описывающие образование греческого государственного аппарата с исторической точки зрения.
Публикации В.А. Теплова «Граф Иоанн Ка-подистрия, президент Греции» и А.И. Деспото-пулоса «Губернатор Каподистрия и освобождение Греции» (пер. с греч.) акцентированы на личности первого президента Греции и его исторической значимости.
А вот вопрос возникших проблем при образовании государственного аппарата младого греческого государства, с юридической точки зрения, недостаточно раскрыт. Поэтому анализ сложившейся внутри- и внешнеполитической обстановки вокруг новообразованного государства с целью выявления организационных проблем при формировании государственного аппарата является актуальным.
Итак, проведение Третьего национального собрания в г. Трезене (ныне небольшой город на
севере Пелопоннеса) с 19 марта по 5 мая 1827 г. подтвердило политическое господство либерального крыла и характер централизованного греческого государства [3].
Само определение «греческое государство» к 1827 г. использовалось в качестве официального названия нового национального образования. Временная администрация постепенно уступала место принимавшего определенную структуру государству.
11 апреля 1827 г. трезенское собрание избрало И. Каподистрия губернатором (президентом) Греции сроком на семь лет и назначило его председателем правительства (премьер-министром). Его избрание не обошлось без согласия трех великих держав того времени (Российской империи, Франции и Соединенного королевства Великобритании). Не без их поддержки, при большом сопротивлении Османской империи, был решен и еще один «наболевший» вопрос: греческие отряды в октябре 1828 г. все же освободили Пелопоннес и Кикладские острова.
Декрет об управлении греческой территорией от 1 мая 1827 г. сформировал систему самоуправления, согласно которой государство условно было разделено на более широкие административные районы, называемые «темами» (областями). Границы тем (областей) определялись налоговыми округами, что ставило единицу административной организации на уровень провинций (районов) — факт, который был впервые установлен в Эпидавре [4].
Провинции включали разное количество епархий из-за неодинаковой плотности географического распределения населения при главном условии о равном числе налогоплательщиков.
Темы (области) были сформированы в виде объединения отдельных провинций (районов), включавших города, поселки и деревни, в которых проводились выборы старейшин провинций (глав районов) и районных советов (провинциальных советников как помощников по районным делам). Назначение управляющих темами (губернаторов областей) определялось правительством. Управляющий темой (губернатор) не мог быть резидентом или уроженцем области, в которую назначался; поскольку старейшины провинций (главы районов) представляли собой исполнительный орган губернатора и находились под его абсолютным контролем [5]. Таким образом, начальник темы (губернатор) выполнял поручения правительства «руками» провинциальных старейшин (глав районов).
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
По сути, создание тем (областей) явилось первой институциональной гарантией преодоления административной организации на уровне провинций (районов), которая формально установила централизованную форму административной структуры и государства. Это был шаг в сторону расширения формальных положений обычного права с целью предложения нового институционального принципа. Темы (области) были предварительным институтом более поздних префектур и предшественником вторичной «греческой государственности».
Другими словами, созданием более крупной административной единицы греческое правительство стремилось увеличить контроль над большим количеством малых «независимых объединений». В контексте политической конфронтации того периода сохранение провинции в качестве единицы административного деления было попыткой контролировать местные власти и интегрировать их в развивавшееся общеполитическое дело.
Принятая в г. Трезене хартия стала первым важным шагом на пути к созданию централизованной системы правительства. Это было реализовано посредством окончательного установления строгого разделения властей: законодательной — в виде Совета (прототип парламента) и исполнительной — в лице правителя (президента), наделения начальников тем (губернаторов) исполнительной властью, назначения представителей народа (депутатов) в законодательный орган и отсутствия власти у общин на местном уровне.
Развивая решения Третьего национального собрания, резолюция I от 13 апреля 1828 г. Четвертого национального собрания кодифицировала территориально-административную организацию страны следующим образом:
а) деревни, поселки, города;
б) провинции (район);
в) части (область) сначала Пелопоннесских и Эгейских островов, а затем Центрального региона [6].
Пелопоннес был разделен на семь частей (областей), острова — на шесть частей (областей), в которые вошли Самос, Икария и часть Додеканеса, позже включенные в греческое государство.
Аналогичное деление применили к Центральной Греции по окончании военных действий. На том же собрании греков был создан сенат в качестве консультативно-совещательно-
го органа, задумывавшегося на постоянной основе, но не просуществовавшего и трех лет.
В период правления И. Каподистрия были отменены ставшие на тот момент уже формальными признаки власти пелопоннесских лидеров, которые относительно сохранялись при формировании греческого государства. Принятые административные меры демонстрировали позицию первого президента, выступившего против политической власти элиты Пелопоннеса, стремившегося отойти от традиционных форм автономии общин и свергнуть престиж правящего класса на местном уровне.
С 19 апреля 1828 г. по 16 марта 1829 г. начальниками частей (губернаторами областей) были назначены специальные комиссары, имевшие чрезвычайные полномочия, чьи приказы de jure и de facto должны были выполнять старейшины в районах и их помощники в городах.
1 января 1830 г. части (области) были отменены, и не потому, что усилились местные органы власти, а благодаря реформистской политике И. Каподистрия и реальным экономическим и политическим условиям того периода [7].
С 1830 г. после прихода чрезвычайных комиссаров занимавшие их место начальники (губернаторы) были назначены центральной властью главами провинций (старейшинами районов). Цель проводимой политики правительства И. Каподистрия заключалась, с одной стороны, в интеграции старого политического слоя пелопоннесских лидеров в конституционное строительство Греции (лидеры были поглощены системой с понижением их полномочий), с другой стороны, в дальнейшей деградации политической роли элиты Пелопоннеса. С тех пор члены общин сохраняли только определенные традиционные функции, в то время как провинциальные советники (старейшины городов) действовали как орган центральной администрации с аналогичным политическим поведением. Иными словами, местные чиновники, ранее позиционировавшие себя как «парламент», «сенат», стали исполнять правительственные дела. Они выбирались на муниципальном уровне, в то время как чиновники высшего звена назначались центром.
В период правления И. Каподистрия развивавшийся централизм греческого государства постепенно исключал возможность регионализации и / или федерализации госвласти.
По словам Н. Аливизато [8], первый президент Греции старался, основываясь на европей-
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
ских политических и культурных стандартах, создать единую центральную администрацию, которая мирилась бы с местными властями только в той мере, в которой они не подрывали бы авторитарное навязывание центральной власти в государстве.
К концу 1830 г. между великими державами начались переговоры о выборе короля для Греции, поскольку «королевский двор» был «модным» государственным устройством европейских стран. Первый президент Греции в официальных и частных письмах настаивал на том, чтобы было учтено мнение народа, которое выражалось в подобных случаях устами членов национальных собраний, им подобранных.
«Республиканец» И. Каподистрия хотел получить греческую корону, так как понимал, что местные повстанцы и их жестокие вожди, закаленные в партизанской войне с турками и междоусобицах, будут ценить только сильную монархическую власть.
Однако планам И. Каподистрия было не суждено реализоваться. Первый президент Греции был убит 9 октября 1831 г. политическими противниками из протурецкого лагеря. Обезглавливание «младшего брата» потребовало незамедлительной помощи «старших товарищей», что позволило великим державам Старого Света вмешаться в судьбу страны и решительно сделать Грецию королевством.
После смерти первого президента по совету сената было сформирована Административная комиссия, состоявшая из трех человек во главе с его братом (позже выбранным в качестве «временного» президента) с целью паритета проправительственных и оппозиционных сил.
А. Каподистрия, обнаруживший весьма скромные способности в управлении государством, под тяжестью гражданских конфликтов и восстаний подал в отставку и уехал на остров. Власть ненадолго перешла к Правительственной комиссии, составленной из представителей обеих противоборствовавших сторон.
В 1832 г. в г. Навплионе Пятое национальное собрание проголосовало за «Политическую конституцию Греции», к прямому действию которой так и не обратились; потому что союзные державы с участием Османской империи предложили на греческий трон кандидатуру молодого баварского принца Оттона, торжественно вступившего на престол в начале 1833 г. (титул учрежден) [9].
Собрание греков единогласно утвердило От-тона I королем Греции, упразднив «Первую гре-
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
ческую республику» (следовательно, должность правителя (президента) была тоже упразднена).
Исходя из вышеописанного к основным организационным проблемам государственного управления в Греции в 1827 — 1833 гг. следует отнести:
■ новые организационные формы не соответствовали старому содержанию управленческих отношений в госаппарате;
■ недостаточно была отработана вертикаль власти в стране;
■ непроработанное нормативно-правовое обеспечение государственного управления;
■ недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих.
Библиографический список
1. Алимов А. Проблемы реформирования государственного аппарата // SNS «Махрагк»: https:// maxpark.com/user/38512/content/1314 761 (Дата обращения: 11.08.2020)
2. Епифанов А.Е. Концептуальные подходы к понятию правовой системы / А.Е. Епифанов, С.Н. Брата-новский // Научный вестник волгоградского филиала РАНХиГС. Сер.: Юриспрудения. Волгоград: Изд-во РАНХиГС, 2019. Т. 5 (№ 2). С. 4—10.
3. МжацжоvvцQ X. Топк! аитобюисгог ка1 еХХа51к6< хюро<. @sаааХоvíкr, 2007. аеХ. 8—37.
4. ВюР^п? 1акюРо<. ЕукикА,ю< 74/21п< АпрЛюи
1826 ка1 то Д. 815/22а< Ма'юи 1826 // Н по^тк^ 51каюот>\г| ката тг^ ЕАХ^жт! Епаvаатааlv тои Капобштрюи. А9г^а, 1941. аеХ. 481—482.
5. Мацоюка^ А. Та ката тг^ аvаysvvrаlv тп< ЕШ8о.д. А9г^а, 1839. аеХ. 121—123.
6. ар. Ф. 28 тп< Гsvlк!< Ефп^п5о< тп< ЕАХа5о< ^е тоХо Дюисфжод Oрyаvla^6< т^ Т^п^ат^ тп< ПеХопог^аои, ато Ма^оика< А., Та ката т^ аvаyswr|alv... Т. 1А'. аеХ. 395—396.
7. Пsтрí5r< ПаиХо< к.а. Sкlаyрафíа 1юа-мои Капо5íатрlа — О корифаю< ЕМ.|уа< Еирюпаю<. А9^а, 1992. аеХ. 116—117.
8. АХф^атод №ко<. парфРаа| ато Епютг^якб Ии^пбаю ^а^г Капо5íатрlа<: 170 xр6vlа ^ета:
1827 — 1997, ШипХю 27 £епте^Ррюи 1997, ато Мяа^пошк X., Топгк! аитобюжпаг... аеХ. 39—40.
9. Трйфк^ ЕиаууеМ5п<. Iаторíа тои '09^о<, ВааЛеюд т|< ЕШ8о< (1832-1862). А9^а, 1894. екбоап 2п. аеХ. 49, 89.
